提高政协协商民主实效性 大力促进社会共同治理
课题组
摘 要： 作为社会主义协商民主最重要的载体，人民政协在协商民主新格局中具有无可比拟的优势，在社会治理中具有不可替代的重要作用。2016 年是建设“十三五”规划的开局之年，应按照党的十八届三中全会《决定》精神，从加强顶层设计、健全人民政协制度体系、完善人民政协工作机制、创新人民政协协商形式与载体、加强履职能力建设几个方面努力，不断增强人民政协履职的实效性，为促进社会共同治理、实现国家治理体系与治理能力现代化发挥更大的作用。
关键词： 人民政协； 协商民主； 社会治理
中图分类号： D627 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.015
一、人民政协协商民主在社会治理中的作用
（一）新常态下社会治理面临的形势
改革开放以来，我国经济持续平稳较快发展，人民生活水平不断提高，取得了举世瞩目的成就。随着我国改革进入攻坚期、深水区，新常态下经济下行压力加大，社会矛盾碰头叠加、公共安全事故频发、网上斗争日趋激烈、暴恐已成现实威胁，社会治理面临着诸多挑战。在一些地区、部分领域，经济利益冲突呈现出多样化、常态化的情况；传统文化与现代文明、中西不同文明之间的冲突明显增多；有的党员干部滥用职权、官僚主义严重；有的执法不公、粗暴管理；有的决策脱离实际、损害群众利益。虽然党的十八大以来全国各地、各级党政机关全面开展党的群众路线教育实践活动，“三严三实”作风正在逐步强化当中，但在“塔西佗陷阱”的作用下，党群、干群信任关系依然脆弱。此外，在国际上，西方国家一直采取各种手段宣扬所谓“普世价值”，甚至歪曲事实、攻击他国政治，其中就不乏对我国的民主政治发展的诽谤。面对这样的形势，提升社会治理效能就成为摆放在党和国家面前的一道亟待解决的难题。因此，党中央首次在《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”。党的十八届五中全会更是旗帜鲜明地提出了“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构筑全民共建共享的社会治理格局”的新思路、新目标。这是对长期社会管理实践经验的总结和理论创新的升华，事关国家的长治久安和社会的和谐稳定，事关实现国家治理能力、治理体系现代化。
（二）人民政协协商民主在社会治理中的作用
作为国家治理体系的重要组成部分，社会治理的内容涉及社会行为规范、社会关系调整、社会风险防范以及社会矛盾化解等方面。党委、政府、市场、社会组织，人大、政协等都是社会治理的主体。作为最广泛的爱国统一战线组织，人民政协在社会治理中具有独特优势和不可替代的重要作用。
1. 有利于促进社会治理决策的民主化、科学化。《人民政协章程》规定“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”。社会治理是一项系统工程，需要充分吸收各方面的意见和建议。人民政协由社会各界的精英组成，能够补充社会治理所需要的广泛的人才资源。同时，人民政协在社会治理方面履行职能有助于从源头上、政策上减少社会矛盾的发生，提高党和政府社会治理决策和执行的科学性。通过各类民主协商会、议政会等途径，政协委员可以参与各级党委和政府关于社会治理方面的科学决策，可以就社会管理规律、政策和具体事务展开广泛调研，及时地了解基层民众的诉求并进行分析总结，最终整合成为提案、调研报告、社情民意信息等形式，向各级党委和政府咨政建言，使公共政策体现更广泛、更细微的民意，从而在源头上减少社会矛盾的发生，有利于社会治理决策民主化、科学化。
2. 有利于协调社会利益、促进社会和谐。实现社会多元利益关系的协调是社会治理的首要任务。这种利益关系的协调不是通过行政权力的压制，而是通过畅通的利益表达渠道，尽可能地充分吸纳各个阶层和群体的利益诉求，最大限度地实现社会资源合理的公正公平的分配。人民政协协商民主发挥作用的过程正是协助党和政府做好群众工作的过程。广大委员通过联系各界别，了解民情、洞察社会矛盾，在与人民群众联系、沟通中协助党和政府理顺社会情绪、化解社会矛盾、协调社会关系，在反映国家政策与群众诉求之间的差异、维护社会和谐稳定方面具有重要的作用。特别是在新形势下，各社团行业组织、非政府组织、社会基层自治组织、不同阶层的利益群体等，对建设和谐稳定社会的作用日益明显，人民政协的性质可以把一切能够联合的阶层、人员都团结起来，协助党和政府及时掌握社情民意，及时发现治理过程中存在的风险，切实为促进社会共同治理出力，为经济社会发展营造和谐稳定的社会环境。
3. 有助于增强社会共识、凝心聚力。加强和创新社会治理，致力于形成稳定和谐而富有活力的社会秩序环境，把社会各方面的力量凝聚到中国特色社会主义事业的伟大旗帜下，这是服务于党和国家中心工作的一项战略部署。协调推进“四个全面”战略布局，实现中华民族伟大复兴的中国梦需要增强社会共识、凝心聚力。人民政协作为统一战线的组织，平台宽广、包容性强、位置“超脱”，能尊重和保障委员的表达、批评、建言权利，积极吸纳来自各方面的不同意见，通过交流、交锋、交融，在尊重多样性中保持一致性。通过把涉及的政党、民族、宗教、阶层等统一战线成员，特别是社会新阶层中的精英力量最大程度地汇集到社会建设中来，不断为实现中华民族伟大复兴增添新力量，充分发挥他们在社会治理中的重要作用，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚共识、形成合力，这也是人民政协“团结”主题在社会治理中的具体落实。
4. 有助于培养现代公民意识、培育公民社会。促进社会共同治理不仅需要现代化的制度体系，更需要现代化的公民精神，需要培育成熟的公民社会。而历史上，我国数千年来的封建专制制度在社会上形成了一种根深蒂固的臣民意识，公民主体地位受到强烈的抑制，社会治理中官本位思想和封建等级制度观念也是根深蒂固。人民政协协商民主通过引导公众参与公共事务、关注公共利益，潜移默化地传递现代公民社会价值理念，使公众体验民主文化、熟悉民主程序、提升民主技能，逐步培育“参与、监督、尊重、互惠”的公民意识，努力造就理性负责的现代国家公民，不断涵养整个社会现代政治文化和现代公民精神，这正是推动我国公民社会建立和民主政治建设的极为有效的途径。
二、人民政协在促进社会共同治理方面存在的主要问题
人民政协成立60多年，在国家政治架构中定位准确，运作有序，职能作用得到发挥。特别是党的十八大以来，人民政协高度重视改善民生和创新社会治理，维护社会和谐稳定，人民政协常委会把促进社会公平正义、增进人民福祉，作为履行职能的出发点和落脚点。各地方人民政协结合实际积极参与社会治理，做出了许多有益尝试，积累了宝贵经验。但是在实践中，与“实现国家治理体系和治理能力现代化”“构建全民共建共享的社会治理格局”的目标要求相比，人民政协在促进社会共同治理方面作用的发挥仍有较大空间，还存在一定的问题。只有找准这些问题，才能为切实发挥政协协商民主的实效性、促进社会共同治理奠定基础。
（一）人民政协履职缺乏相应的法律保障
一是人民政协组织运作机制没有完全纳入国家法律体系并形成国家正式成文法律加以保障。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政， 在宪法138条规定中，涉及人民代表大会的有50多条，但对于人民政协的地位和作用，《宪法》中却没有专门的条款作出明确的规定，只是在序言中对其存在的合法性进行了简单概述，在法律上仍没有明确的定义和保护措施，导致人民政协职能作用的发挥存在先天性不足。目前政协的活动主要是靠自身的制度《中国人民政治协商会议章程》来规范，而《政协章程》只对政协的参加单位和个人有约束力，对其它国家和政党机关没有强制力和约束力。此外，全国、地方政协制定的一些与政协活动相关的规章制度，效力比《政协章程》更低，更谈不上法律效力，这是人民政协在社会治理中能够发挥作用的空间很大，却不能够回避各种外界干扰，不能很好地履行职能、在社会治理中发挥好应有作用的主要原因。二是政协委员履行职责缺乏明确的具体法律依据。《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》以及《中共中央关于加强人民政协工作的意见（摘要）》等明确指出，“人民政协委员有批评和建议的权利、发表意见和参加讨论的权利、检举揭发、参与调查和检查等一些权利，并强调政协委员的权利应当受到保护和维护”。但政协委员履行职务没有人身、言论、时间、经费和组织等方面的法律保障，使政协委员的委员权利在法治社会里很难得到切实履行。
（二）政协委员组成结构不能适应社会治理的需求
国家治理现代化的重要内容就是实现社会利益诉求的充分表达，要求人民政协在界别设置上能够尽可能地做到合理、充分，界别的覆盖面越广、代表性越强，就越能充分发挥人民政协的利益表达、政治整合功能。从国家治理现代化视域来看，人民政协的界别设置存在一些结构性问题，直接影响着其履职能力的发挥。 一是界别设置相对滞后。随着时代的发展，社会上出现了一些新的阶层，界别的设置也理应随时代的变化不断地调整。如留学归国人员、农民工等阶层，阶层人数已相当可观，阶层诉求也不容忽视；或者一些在国家政治、经济、文化和社会生活中起重要作用的阶层和群体，如法律界人士，并未与时俱进地设置相应界别，使得人民政协的界别功能并没有得到充分的发挥。同时在政协的界别设置中还存在社会优势群体代表所占比例过大、中下层所占比例较小的问题。委员人数少的界别，话语权就小，其协商议政的能力自然偏弱。二是一些界别设置存在交叉重叠现象。一些界别委员人数过多，如：科技和科协界、青联和共青团界，或多或少都存在一些交叉和重叠。界别设置交叉重叠导致在参与社会治理的过程中，要么因大家都积极参与而出现矛盾和权责不明晰的问题，要么因界别的交叉重叠而相互推脱都不参与。三是界别的组织化程度不高。目前，人民政协党派团体界别有专门的组织机构为依托，界别活动相对容易组织；其他界别因其成员来自于行业或职业大类相同的各个单位，分散性很强，只有开会或活动时才有相互交流、合作的机会，没有相应的实体性组织协调、组织其界别的活动，导致这些界别凝聚力即组织化程度不高，协商议政流于表面，难以形成高质量的意见、建议，影响了人民政协参与社会治理的效果。
（三）人民政协“三化”建设水平有待于进一步提升
增强人民政协协商民主的实效性，必须有科学严密的制度体系做保障。改革开放以来，人民政协逐步走向规范化、制度化的发展轨道，进入新世纪、新阶段，人民政协的制度化、规范化、程序化建设被提上日程，在党的领导下，协商原则逐步确立、协商内容逐步充实、协商形式不断创新、协商制度体系初步确立。但由于对人民政协工作认识上的不足、协商机制不健全、理论研究不够深入等原因，在实践中仍存在着协商内容不够明确、协商对象不确定、协商程序不规范等方面的问题，尚未形成比较成熟的系统完备的制度体系，影响了人民政协协商民主的实际成效，使得人民政协协商时有时无，效果时好时差，影响人民政协履行职能包括参与社会共同治理的效果。
（四）人民政协参与社会共同治理的作用发挥不够充分
创新社会治理体制是解决社会矛盾和问题的治本之策。十三五规划指明了社会治理的思路，即“构建全民共建共享的社会治理格局”。“团结和民主”是人民政协的两大主题，在“大团结、大联合”理念的指导下，人民政协尽可能地吸收进了各党派、人民团体和各族各界代表人士，团结各方力量，在相同的政治基础上共同建设国家，于是也就应该共同进行社会治理。但是，就目前情况看，人民政协尚没有明确要求或者号召政协委员带头参与社会治理，政协委员也没有制定出带动市民参与社会治理的具体方式。人民政协在密切沟通群众，搭建公众社会治理参与平台，鼓励群众发挥基层自治组织功能，保障民众依法有序参与社会治理，行使公民权利方面作用的发挥依然有较大的提升空间。
三、进一步提高人民政协协商民主实效性、促进社会共同治理的路径探索
社会治理是国家治理的基础，实现国家治理能力与治理体系现代化首先要夯实社会治理的基石。人民政协的社会治理功能与实现国家治理现代化具有内在的一致性。因此，我们要按照十八届三中全会《决定》精神，“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化……完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。”充分发挥人民政协在促进社会共同治理中的作用。
（一）加强顶层设计，为参与社会治理提供法制保障
法治是民主的保障。协商民主制度化的发展方向就是法制化。在全面推进依法治国的形势下，建议以中央相关政策文件精神为引导，修定宪法、制定《中国人民政治协商会议法》，并制定相关配套法律，把政策引导和法律制度的完善、顶层设计与地方实践结合起来，使人民政协工作在现代法治精神和原则的指导下逐步实现制度化、规范化和程序化。
1. 修订宪法，在宪法层面予以规范。在现行宪法“国家机构”下设七节的基础上增添一节“中国人民政治协商会议”，明确规定人民政协是我国的协商、监督、议政机关。对人民政协协商民主的宗旨、性质、常设机构、任期、地位等做出进一步明确规定。为人民政协协商民主的制度建设提供宪法依据和保障。[1]
2.建议重新制定《中国人民政治协商会议组织法》。依照宪法精神，参照全国人大组织法及地方各级人大组织法的架构，对人民政协的组织机构作出法律规范，明确政协界别设置、政协委员的产生办法、委员的权利（特别是知情权和言论表决豁免权）义务及其政协与党的统战部门、民主党派的关系，建立健全党政部门同人民政协履行职能的关系的具体操作制度，切实改善人民政协的外部运行机制，使政协职能的运行不是仅靠党的政策、文件来规范，而是真正走上法制轨道。
3. 建议制定《政治协商法》。建议制定《政治协商法》并清楚界定“和谁协商、协商什么、协商形式、协商程序、协商结果的反馈与办理”，克服政治协商表面化、走过场的现象，解决“协商双方主体地位不对等、协商结果落实形式化”等问题，切实保证决策机关“不经协商不决策”、“协商于决策之前和监督于决策实施过程始终”的原则落到实处。
另外，还应制定相关配套法律，如《中国人民政治协商会议工作条例》等，将现行政协的工作方法和范围用法律形式明确加以规定。拥有地方立法权的地方人大及其常委会应按照中央关于加强社会主义协商民主制度建设相关精神，先行先试，为依法推进人民政协的协商民主提供必要的地方性法规。
（二）进一步健全完善人民政协制度体系，为参与社会共同治理提供制度保障
要从根本上保证“人民政协协商民主不因领导的改变而改变，不因领导人注意力的改变而改变”，必须要实现人民政协协商民主的制度化，因为历史和现实一再证明“没有制度保障的民主是难以运转和落实的”。针对人民政协“三化”建设存在的突出问题，我们应按照中央“两个文件”精神，把健全统筹性制度与具体性制度、实体性制度与程序性制度有效结合起来，形成相辅相成的有机整体，使人民政协各项工作开展有章可循、有据可依。
1. 细化统筹性制度。各地方政协应按照中央“两个文件”精神，主动协助党委研究制定地方政协加强协商民主建设的实施细则。进一步细化政协协商的内容、形式、程序，政协协商与党委和政府工作的有效衔接，协商成果转化运用等方面制度规定，为顺利推进政协协商奠定良好制度基础。在制定实施年度协商工作计划的基础上，按照中共中央的文件精神，建立健全年度协商工作计划制定实施制度，促进重大协商活动整体谋划部署、有序组织实施。二是研究制定规范政治协商、民主监督、参政议政的具体意见，修订政协专门委员会通则，健全提案办理协商、视察调研、大会发言、反映社情民意信息等规章制度，着眼构建结构合理、层次清晰、科学规范的人民政协制度体系。
2. 完善具体运作性制度。一是建立、健全规范协商形式的制度。确保开展协商民主的各项协商形式运作规范有效，特别是要不断加强网络议政和远程协商方面的制度建设。二是要加快程序性制度建设步伐。人民政协政治协商的程序主要包括“议题的提出和确定、协商活动的安排、协商活动的进行，协商成果的报送、意见建议的处理及反馈”五个基本环节，我们应树立程序民主的理念，认真地坚持和遵守这一套较为系统的协商程序，按照“科学合理、顺畅高效”的原则，研究制订具体实施制度，把定型化的协商程序转化为具体的制度规范，使之成为具有普遍约束力的规范性文件，增强政协履职工作的可操作性，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。三是逐步建立健全督促保障性制度。党委、政府、政协应共同建立完善知情明政制度、办文办事协调衔接制度、协商成果的督办考评制度，以确保政协协商与党委、政府的工作有效衔接，协商监督成果及时转化运用。
（三）完善人民政协工作机制、为参与社会共同治理发挥政协力量
切实解决人民群众最关心、最现实的根本利益问题，是创新社会治理的本质要求。人民政协要在促进社会共同治理中发挥更大作用、有更大作为，就要把促进社会共同治理作为履职重点，把促进社会共同治理作为政治协商的主要议题、民主监督的主要内容和参政议政的主要领域。
1.健全完善人民政协参与社会治理的协商机制。一是要把社会治理纳入协商议题。《政协章程》指出：“人民政协的政治协商职能是指人民政协要对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化、社会生活和环境中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”。从目前各级政协协商的内容关于社会治理方面的议题不多，而是多集中在经济、政治以及文化生活方面。面对我国社会问题日益凸显，亟待研究和解决的形势，我们应把加强和创新社会治理方面的议题明确纳入人民政协年度协商计划和主要会议议题中去， 就加强与创新社会治理相关问题充分展开协商，广泛听取各方面的意见建议，积极反映群众诉求，并提出有真知灼见的意见和建议。尤其要加强与民生密切相关热、难点问题在重大决策出台前的协商，从源头上减少社会矛盾的发生，促进经济、社会协调发展。二是采取面对面沟通协商、现场解决问题等各种方式，形成多轮驱动、协调运作的新机制。由委员、群众、相关部门负责人采用重点事项、现场办理的形式，让会上“说”变实地“看”、现场“议”，使协商更加生动活泼、直观有效。如：近年来，陕西省人民政协坚持请人民走进政协，让政协走进人民的思路，邀请部分国家和省级道德模范、企业负责人、大中小学校长、街道社区主任列席常委会议，促进了人民群众的有序政治参与。首次通过西部网等新闻网络平台，对有关协商活动进行图文直播，广大群众通过网络，实时了解会议情况，与参会的部门负责同志、专家学者及政协委员“面对面”开展交流，发表意见建议，直观地了解和参与人民政协的履职过程。
2.完善人民政协参与社会治理的利益协调机制。面对新时期社会治理的形势，应充分发挥人民政协促进社会利益协调、和谐的作用，不断完善和促进政协参与社会治理的利益协调和矛盾调处机制。一是完善利益表达机制。充分发挥政协广泛联系群众的优势，一方面注重培育利益主体的权利意识和公民意识，完善群众利益表达的培育机制；另一方面对群众利益表达行为进行政策法规引导、道德规范引导，将群众的利益表达行为纳入理性、对话的层面， 健全利益表达的引导机制为进一步顺畅利益诉求提供一个协商和沟通的良好环境。二是完善利益协调机制。一方面要发挥委员界别的作用，教育和引导人民群众形成积极、健康的利益价值观念，合理选择利益目标，坚持正确的利益行为，协助党和政府疏导社会情绪、化解社会矛盾；另一方面要深入基层， 随时掌控和反映人民群众的呼声和诉求。要进一步健全政协基层社会管理机构，不断推进政协基层工作的科学化和程序化，通过关怀疏导、利益协调和表达等方式，将群众的利益矛盾化解在萌芽阶段，促进利益关系和谐，维护社会稳定。[2]
3.健全和发挥人民政协参与社会治理的监督机制。政协监督不是权力监督，而是民主监督，因而一直以来是政协履职的薄弱环节。在参与社会治理的过程中，人民政协在体现和反映群众利益的同时，也要保障和监督群众利益。以问题为导向是政协民主监督的着力点。一是要把握监督重点。政协监督的内容广泛，包括对政治过程、国家机关以及政协自身的监督。监督的重点应紧密围绕教育、就业、住房、养老等与民生息息相关的领域，以维护人民群众的基本权益，解决人民群众关心和关注的现实问题。二是要拓宽监督渠道。当前我国经济社会发展的新情况、新问题层出不穷，所以人民政协要着力提升民主监督的组织化水平，将委员聚集起来，提出更高质量的监督意见。在充分发挥已有监督形式的同时，也要采取委派特约监督员、民主评议监督、联合监督等形式。如：陕西省人民政协充分发挥政协委员在民主监督中的重要作用，组织委员参加价格听证会、行风测评、“六五”普法检查验收等会议活动，如实反映问题，客观分析情况，理性提出意见。遴选特约监督员50多人，围绕推进依法行政、食品药品安全、提升旅游服务质量等方面，深入开展监督评议，反映各界诉求，维护群众利益。通过创新与完善监督形式，进一步拓宽监督渠道，以提高政协监督的实效性。[2]
4.完善和拓宽人民政协参与社会治理的沟通机制。人民政协是体察民愿、反映民意的主渠道，是党和政府连结社会各界的重要桥梁和纽带。新形势下要从以下两方面着力进一步发挥政协参与社会治理的沟通优势。一是要做到工作重心下移，夯实人民政协在基层的工作水平。习总书记曾特别指出，“人民群众是协商民主的重点，要按照协商于民、协商为民的要求，重点在基层群众中开展协商”。人民政协参与社会治理工作的关键就是协助党和政府做好新形势下的群众工作，因此要夯实人民政协在基层的工作水平。应逐步健全政协联络基层机制，如：设立基层政协委员工作室等政协基层联络机构，不断健全基层走访制度、舆论宣传制度等基层联络方式，深入基层、联系群众、广泛开展调查研究。二是要完善人民政协参与社会治理的建立跟踪督办机制。政协要及时通过相关途径向党委、政府或有关部门将收集、整理的各方面意见、建议进行反馈，加强与党政部门或有关方面的沟通和联系，并做好登记、催办、会办、督办等工作，保证各条意见、建议落到实处。对一些重要的协商成果在实施中存在的问题应再次协商，通过组织视察、调研、座谈、走访等方式进行跟踪了解，促进协商成果的深层次转化。[3]
（四）创新人民政协协商形式与载体，构建多层次的协商格局
在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上，习总书记指出“协商民主需要创新载体，丰富形式，拓宽协商民主渠”。作为人民政协协商民主的外在表现，创新形式与载体，对于履行政协职能具有重要的推动作用。
1. 创新形式载体、搭建多元协商平台。人民政协协商民主的形式目前主要有专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等，协商的载体主要是会议。十二届全国政协在已有会议协商形式的基础上，增加了专题议政性常委会和专题协商会的次数，创立了双周协商座谈会的新形式，有效提升了人民政协协商民主的密度和效率，开创了人民政协协商民主的新阵地。[4]党的十八大报告指出“加强人民政协的协商民主，其目的在于通过广泛协商，广纳群言、广集民智，从而能够增进共识、增强合力”。因此，创新人民政协协商民主的形式与载体应该更好体现“围绕中心、服务大局”的精神，立足自身的特点和优势，在坚持和完善已有有效形式的同时，不断创新政协协商民主的新形式，比如：2015年陕西省人民政协创设了月度协商座谈会。坚持每月组织各界别委员，围绕省委、省政府重点工作和人民群众关注的热点、难点问题，开展座谈交流、提出意见建议。目前形成了以专题协商为重点、月度协商为常态的协商民主新格局。同时，创新载体、完善多元平台，比如：除了会议协商这种形式之外还可采取现场协商、媒体协商等形式。在电视、电台创办协商的专题节目，邀请政协委员、党政部门负责人及其市民代表就百姓关注的热点、难点问题开展互动式协商，提升协商的公开度、透明率。总之，要在丰富协商形式、创新协商载体中努力构建全方位、多层次、优势互补的协商民主格局，使人民政协的政治协商更好地反映各党派团体和各族各界人士的意见建议，提高协商成效。
2. 开启“互联网+协商”新模式、打造“智慧政协”。互联网在催生网络政治生活的同时，也催生了网上提案、网上听证、网上论坛、网上议政等形式多样的网络协商民主的实现形式。有学者指出：“网络空间成为协商民主实践的第四块重要场地。”网络协商民主具有参与主体身份和话题讨论开放性、参与协商的各主体地位平等性、参与网络协商的即时性等三大优势。新形势下人民政协必须在网络协商民主建设方面有所作为。一要提高政协委员开展网络协商民主的能力。各级政协工作者和广大政协委员应认真学习网络舆情搜集及各种网络工具的使用方法，将懂电脑、知网络作为一项履职基本技能来抓。在此基础上，要担当起引导网络舆论的重任，通过开通微博、微信、论坛等，经常上网浏览关注网络舆论动向，主动发声、聚集人气，引导网民正确参与到网络协商民主中来。政协机关也应加大对专门从事网站维护、网络培训、技术支持等计算机专业人才的引进力度，培育一支网络技术娴熟的“政协网军”。二是要做强政协门户网站，打造“网上政协”。要全方位充实政协门户网站功能，把传统门户网站单向宣传变为双向交流互动模式，形成功能齐全、体系完备的履职平台。深度开发网站的政治协商、民主监督、参政议政功能，充分考虑网络主体的利益诉求，在网站版块设置上开设如“热点讨论”“网友心声”“民主监督信箱”等频道，架设网民与政协互动的桥梁，与公众展开双向互动。三是要建立完善的网络协商民主工作机制。要借鉴网络问政的工作模式，建立流畅的网民互动机制，努力为群众搭建协商桥梁，积极向有关部门反映网民反映较为突出的问题，解决网民的实际问题。要尽快制定科学合理的网络协商民主工作制度，[5]约束和规范委员和网民的行为。四是借助“互联网+技术”，充分利用自媒体的优势，开发人民政协APP，打造“智慧政协”。在APP上架设网上议政、履职通知、提案、知情材料、履职管理等功能平台。通过“政协”APP“一点通”，对协商议政、调研、视察等活动做到早知道、早安排，同时还可获取提案、社情民意、调研报告等政协会议活动的各类信息。学习借鉴相关省份开放型协商思路，建设开放式综合信息应用系统，将“智慧政协”建设向多元和纵深推进，为协商民主开拓更广阔的渠道。
（五）加强履职能力建设，为促进社会共同治理提供能力保障
1. 优化界别设置。实现各社会阶层的利益表达，反映各社会阶层的利益诉求，最终实现“团结”和“民主”这两大主题是政协界别设置的原则。鉴于从第八届人民政协开始到现在一直保持34个界别，在界别设置上已不能完全体现和反映社会各阶层的政治表达和利益诉求，应把调整并优化界别设置、促进政协界别的合理化作为基础工作，优化人民政协的主体构成，以不断扩大人民政协的涵盖面和团结面。一是适应群众利益表达需求，适时调整界别设置。在现有界别基础上，结合地区特点和时代特征，吸纳新的社会阶层和团体，如：应考虑增设社会三大部门之一，目前正处于迅猛发展阶段的社会组织界别；应考虑给农民阶层提供参政议政和利益表达的舞台和渠道，恢复设置农民界别，扩大微小企业、社会新生阶层在协商共事中的话语权，以解决原有政协界别社会涵盖不足的问题。同时在此过程中，要注意避免新旧界别的交叉、重复问题。二是调节政协界别的代表比例。在政协界别设置中增加弱势阶层的界别比例，适当减小强势社会阶层的比例，表达平民阶层的政治期待和基本利益诉求。如：考虑到目前各级政协委员的构成中政府官员占据较大比例，各类企业家的人数不断增多的情况，应适当控制政府官员和企业家委员的比例。同时，有必要在界别外设立相应的辅助机构，以协助部分政治能力不足的弱势阶层政协代表完成提案，以维护社会弱势阶层基本权益、保障其话语权。[2]三是逐步提高政协界别的组织化程度。完善界别工作机构，可在政协机关设立“界别工作联络处”等专门负责界别工作的机构，做好界别活动的总体谋划、统筹协调、联系服务等工作。可探索实行把政协专委会作为没有明确社会团体可以对口联系的那些界别的组织依托，提高界别开展活动的保障能力。建立界别召集人制度，完善界别召集人产生办法。改变界别召集人的临时性性质，设立界别固定召集人，规定召集人的职责从政协会议期间延伸到日常界别工作之中，增强界别召集人的责任心和荣誉感，使之成为政协履职的骨干力量。
2. 加强委员管理、提高委员素质。《政协章程》在原则上规定委员按照界别通过协商邀请的办法产生，但并未对协商邀请的具体程序做出具体说明，导致在实际工作中这种委员产生机制在过程上缺乏公开透明性，程序上缺乏竞争性，标准上缺乏科学性。改变政协委员的遴选机制已是大势所趋。一是在委员产生程序中探索引入选举机制，以增强政协委员的群众基础。为了适应民主政治的发展趋势，更好地服务社会治理，应把政协委员的产生机制逐步引向制度化、程序化、法律化轨道，以增强政协委员的群众基础。二是要完善政协委员监管与考核机制，激发政协委员的履职动力。目前，“不作为”“少作为”的现象在政协委员队伍中常有发生，诸如一些民营企业老板，仅把委员资格当作自己的社会地位与荣誉，却不认真履行职责，甚至有些出现“雷人”提案的现象，在社会上造成了一定的负面影响。这与部分政协委员自身政治素养密切相关，但也与政协工作中刚性约束不足有一定的关系。因此，各级政协组织应当严格按照《政协章程》建立、健全监管机制。如：政协委员教育培训体制、履职评价激励机制、退出机制、联系群众工作机制等，强化对政协委员的履职考核，激发委员的履职动力，淘汰“名誉”委员。三是加强对政协及政协委员服务社会、促进社会治理方面的事迹宣传，增强委员履职的责任感和使命感。例如：为了营造良好的舆论氛围，安徽省某市政协在该市电视台和党报分别开设“政协委员风采”栏目，每年年底专访5-10位表现突出的政协委员，全面推广政协委员在地方治理中有效发挥作用的情况，大力宣传政协委员先进事迹，增强了委员履职的责任感和使命感。[6]
2016 年是建设“十三五”规划的开局之年，新征程孕育新希望，也为人民政协提供了更为广阔的履职空间。各级人民政协应牢牢坚持党的领导，以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，构筑起协商民主的崭新平台，开拓出参政议政的广阔空间，展现出民主监督的巨大影响，围绕中心、服务大局，始终突出履职为民，不断增强人民政协履职的实效性，为促进社会共同治理、实现国家治理体系与治理能力现代化发挥更大的作用。
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[责任编辑：叶慧娟]
摘 要： 作为社会主义协商民主最重要的载体，人民政协在协商民主新格局中具有无可比拟的优势，在社会治理中具有不可替代的重要作用。2016 年是建设“十三五”规划的开局之年，应按照党的十八届三中全会《决定》精神，从加强顶层设计、健全人民政协制度体系、完善人民政协工作机制、创新人民政协协商形式与载体、加强履职能力建设几个方面努力，不断增强人民政协履职的实效性，为促进社会共同治理、实现国家治理体系与治理能力现代化发挥更大的作用。
关键词： 人民政协； 协商民主； 社会治理
中图分类号： D627 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.015
一、人民政协协商民主在社会治理中的作用
（一）新常态下社会治理面临的形势
改革开放以来，我国经济持续平稳较快发展，人民生活水平不断提高，取得了举世瞩目的成就。随着我国改革进入攻坚期、深水区，新常态下经济下行压力加大，社会矛盾碰头叠加、公共安全事故频发、网上斗争日趋激烈、暴恐已成现实威胁，社会治理面临着诸多挑战。在一些地区、部分领域，经济利益冲突呈现出多样化、常态化的情况；传统文化与现代文明、中西不同文明之间的冲突明显增多；有的党员干部滥用职权、官僚主义严重；有的执法不公、粗暴管理；有的决策脱离实际、损害群众利益。虽然党的十八大以来全国各地、各级党政机关全面开展党的群众路线教育实践活动，“三严三实”作风正在逐步强化当中，但在“塔西佗陷阱”的作用下，党群、干群信任关系依然脆弱。此外，在国际上，西方国家一直采取各种手段宣扬所谓“普世价值”，甚至歪曲事实、攻击他国政治，其中就不乏对我国的民主政治发展的诽谤。面对这样的形势，提升社会治理效能就成为摆放在党和国家面前的一道亟待解决的难题。因此，党中央首次在《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”。党的十八届五中全会更是旗帜鲜明地提出了“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构筑全民共建共享的社会治理格局”的新思路、新目标。这是对长期社会管理实践经验的总结和理论创新的升华，事关国家的长治久安和社会的和谐稳定，事关实现国家治理能力、治理体系现代化。
（二）人民政协协商民主在社会治理中的作用
作为国家治理体系的重要组成部分，社会治理的内容涉及社会行为规范、社会关系调整、社会风险防范以及社会矛盾化解等方面。党委、政府、市场、社会组织，人大、政协等都是社会治理的主体。作为最广泛的爱国统一战线组织，人民政协在社会治理中具有独特优势和不可替代的重要作用。
1. 有利于促进社会治理决策的民主化、科学化。《人民政协章程》规定“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”。社会治理是一项系统工程，需要充分吸收各方面的意见和建议。人民政协由社会各界的精英组成，能够补充社会治理所需要的广泛的人才资源。同时，人民政协在社会治理方面履行职能有助于从源头上、政策上减少社会矛盾的发生，提高党和政府社会治理决策和执行的科学性。通过各类民主协商会、议政会等途径，政协委员可以参与各级党委和政府关于社会治理方面的科学决策，可以就社会管理规律、政策和具体事务展开广泛调研，及时地了解基层民众的诉求并进行分析总结，最终整合成为提案、调研报告、社情民意信息等形式，向各级党委和政府咨政建言，使公共政策体现更广泛、更细微的民意，从而在源头上减少社会矛盾的发生，有利于社会治理决策民主化、科学化。
2. 有利于协调社会利益、促进社会和谐。实现社会多元利益关系的协调是社会治理的首要任务。这种利益关系的协调不是通过行政权力的压制，而是通过畅通的利益表达渠道，尽可能地充分吸纳各个阶层和群体的利益诉求，最大限度地实现社会资源合理的公正公平的分配。人民政协协商民主发挥作用的过程正是协助党和政府做好群众工作的过程。广大委员通过联系各界别，了解民情、洞察社会矛盾，在与人民群众联系、沟通中协助党和政府理顺社会情绪、化解社会矛盾、协调社会关系，在反映国家政策与群众诉求之间的差异、维护社会和谐稳定方面具有重要的作用。特别是在新形势下，各社团行业组织、非政府组织、社会基层自治组织、不同阶层的利益群体等，对建设和谐稳定社会的作用日益明显，人民政协的性质可以把一切能够联合的阶层、人员都团结起来，协助党和政府及时掌握社情民意，及时发现治理过程中存在的风险，切实为促进社会共同治理出力，为经济社会发展营造和谐稳定的社会环境。
3. 有助于增强社会共识、凝心聚力。加强和创新社会治理，致力于形成稳定和谐而富有活力的社会秩序环境，把社会各方面的力量凝聚到中国特色社会主义事业的伟大旗帜下，这是服务于党和国家中心工作的一项战略部署。协调推进“四个全面”战略布局，实现中华民族伟大复兴的中国梦需要增强社会共识、凝心聚力。人民政协作为统一战线的组织，平台宽广、包容性强、位置“超脱”，能尊重和保障委员的表达、批评、建言权利，积极吸纳来自各方面的不同意见，通过交流、交锋、交融，在尊重多样性中保持一致性。通过把涉及的政党、民族、宗教、阶层等统一战线成员，特别是社会新阶层中的精英力量最大程度地汇集到社会建设中来，不断为实现中华民族伟大复兴增添新力量，充分发挥他们在社会治理中的重要作用，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚共识、形成合力，这也是人民政协“团结”主题在社会治理中的具体落实。
4. 有助于培养现代公民意识、培育公民社会。促进社会共同治理不仅需要现代化的制度体系，更需要现代化的公民精神，需要培育成熟的公民社会。而历史上，我国数千年来的封建专制制度在社会上形成了一种根深蒂固的臣民意识，公民主体地位受到强烈的抑制，社会治理中官本位思想和封建等级制度观念也是根深蒂固。人民政协协商民主通过引导公众参与公共事务、关注公共利益，潜移默化地传递现代公民社会价值理念，使公众体验民主文化、熟悉民主程序、提升民主技能，逐步培育“参与、监督、尊重、互惠”的公民意识，努力造就理性负责的现代国家公民，不断涵养整个社会现代政治文化和现代公民精神，这正是推动我国公民社会建立和民主政治建设的极为有效的途径。
二、人民政协在促进社会共同治理方面存在的主要问题
人民政协成立60多年，在国家政治架构中定位准确，运作有序，职能作用得到发挥。特别是党的十八大以来，人民政协高度重视改善民生和创新社会治理，维护社会和谐稳定，人民政协常委会把促进社会公平正义、增进人民福祉，作为履行职能的出发点和落脚点。各地方人民政协结合实际积极参与社会治理，做出了许多有益尝试，积累了宝贵经验。但是在实践中，与“实现国家治理体系和治理能力现代化”“构建全民共建共享的社会治理格局”的目标要求相比，人民政协在促进社会共同治理方面作用的发挥仍有较大空间，还存在一定的问题。只有找准这些问题，才能为切实发挥政协协商民主的实效性、促进社会共同治理奠定基础。
（一）人民政协履职缺乏相应的法律保障
一是人民政协组织运作机制没有完全纳入国家法律体系并形成国家正式成文法律加以保障。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政， 在宪法138条规定中，涉及人民代表大会的有50多条，但对于人民政协的地位和作用，《宪法》中却没有专门的条款作出明确的规定，只是在序言中对其存在的合法性进行了简单概述，在法律上仍没有明确的定义和保护措施，导致人民政协职能作用的发挥存在先天性不足。目前政协的活动主要是靠自身的制度《中国人民政治协商会议章程》来规范，而《政协章程》只对政协的参加单位和个人有约束力，对其它国家和政党机关没有强制力和约束力。此外，全国、地方政协制定的一些与政协活动相关的规章制度，效力比《政协章程》更低，更谈不上法律效力，这是人民政协在社会治理中能够发挥作用的空间很大，却不能够回避各种外界干扰，不能很好地履行职能、在社会治理中发挥好应有作用的主要原因。二是政协委员履行职责缺乏明确的具体法律依据。《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》以及《中共中央关于加强人民政协工作的意见（摘要）》等明确指出，“人民政协委员有批评和建议的权利、发表意见和参加讨论的权利、检举揭发、参与调查和检查等一些权利，并强调政协委员的权利应当受到保护和维护”。但政协委员履行职务没有人身、言论、时间、经费和组织等方面的法律保障，使政协委员的委员权利在法治社会里很难得到切实履行。
（二）政协委员组成结构不能适应社会治理的需求
国家治理现代化的重要内容就是实现社会利益诉求的充分表达，要求人民政协在界别设置上能够尽可能地做到合理、充分，界别的覆盖面越广、代表性越强，就越能充分发挥人民政协的利益表达、政治整合功能。从国家治理现代化视域来看，人民政协的界别设置存在一些结构性问题，直接影响着其履职能力的发挥。 一是界别设置相对滞后。随着时代的发展，社会上出现了一些新的阶层，界别的设置也理应随时代的变化不断地调整。如留学归国人员、农民工等阶层，阶层人数已相当可观，阶层诉求也不容忽视；或者一些在国家政治、经济、文化和社会生活中起重要作用的阶层和群体，如法律界人士，并未与时俱进地设置相应界别，使得人民政协的界别功能并没有得到充分的发挥。同时在政协的界别设置中还存在社会优势群体代表所占比例过大、中下层所占比例较小的问题。委员人数少的界别，话语权就小，其协商议政的能力自然偏弱。二是一些界别设置存在交叉重叠现象。一些界别委员人数过多，如：科技和科协界、青联和共青团界，或多或少都存在一些交叉和重叠。界别设置交叉重叠导致在参与社会治理的过程中，要么因大家都积极参与而出现矛盾和权责不明晰的问题，要么因界别的交叉重叠而相互推脱都不参与。三是界别的组织化程度不高。目前，人民政协党派团体界别有专门的组织机构为依托，界别活动相对容易组织；其他界别因其成员来自于行业或职业大类相同的各个单位，分散性很强，只有开会或活动时才有相互交流、合作的机会，没有相应的实体性组织协调、组织其界别的活动，导致这些界别凝聚力即组织化程度不高，协商议政流于表面，难以形成高质量的意见、建议，影响了人民政协参与社会治理的效果。
（三）人民政协“三化”建设水平有待于进一步提升
增强人民政协协商民主的实效性，必须有科学严密的制度体系做保障。改革开放以来，人民政协逐步走向规范化、制度化的发展轨道，进入新世纪、新阶段，人民政协的制度化、规范化、程序化建设被提上日程，在党的领导下，协商原则逐步确立、协商内容逐步充实、协商形式不断创新、协商制度体系初步确立。但由于对人民政协工作认识上的不足、协商机制不健全、理论研究不够深入等原因，在实践中仍存在着协商内容不够明确、协商对象不确定、协商程序不规范等方面的问题，尚未形成比较成熟的系统完备的制度体系，影响了人民政协协商民主的实际成效，使得人民政协协商时有时无，效果时好时差，影响人民政协履行职能包括参与社会共同治理的效果。
（四）人民政协参与社会共同治理的作用发挥不够充分
创新社会治理体制是解决社会矛盾和问题的治本之策。十三五规划指明了社会治理的思路，即“构建全民共建共享的社会治理格局”。“团结和民主”是人民政协的两大主题，在“大团结、大联合”理念的指导下，人民政协尽可能地吸收进了各党派、人民团体和各族各界代表人士，团结各方力量，在相同的政治基础上共同建设国家，于是也就应该共同进行社会治理。但是，就目前情况看，人民政协尚没有明确要求或者号召政协委员带头参与社会治理，政协委员也没有制定出带动市民参与社会治理的具体方式。人民政协在密切沟通群众，搭建公众社会治理参与平台，鼓励群众发挥基层自治组织功能，保障民众依法有序参与社会治理，行使公民权利方面作用的发挥依然有较大的提升空间。
三、进一步提高人民政协协商民主实效性、促进社会共同治理的路径探索
社会治理是国家治理的基础，实现国家治理能力与治理体系现代化首先要夯实社会治理的基石。人民政协的社会治理功能与实现国家治理现代化具有内在的一致性。因此，我们要按照十八届三中全会《决定》精神，“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化……完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。”充分发挥人民政协在促进社会共同治理中的作用。
（一）加强顶层设计，为参与社会治理提供法制保障
法治是民主的保障。协商民主制度化的发展方向就是法制化。在全面推进依法治国的形势下，建议以中央相关政策文件精神为引导，修定宪法、制定《中国人民政治协商会议法》，并制定相关配套法律，把政策引导和法律制度的完善、顶层设计与地方实践结合起来，使人民政协工作在现代法治精神和原则的指导下逐步实现制度化、规范化和程序化。
1. 修订宪法，在宪法层面予以规范。在现行宪法“国家机构”下设七节的基础上增添一节“中国人民政治协商会议”，明确规定人民政协是我国的协商、监督、议政机关。对人民政协协商民主的宗旨、性质、常设机构、任期、地位等做出进一步明确规定。为人民政协协商民主的制度建设提供宪法依据和保障。[1]
2.建议重新制定《中国人民政治协商会议组织法》。依照宪法精神，参照全国人大组织法及地方各级人大组织法的架构，对人民政协的组织机构作出法律规范，明确政协界别设置、政协委员的产生办法、委员的权利（特别是知情权和言论表决豁免权）义务及其政协与党的统战部门、民主党派的关系，建立健全党政部门同人民政协履行职能的关系的具体操作制度，切实改善人民政协的外部运行机制，使政协职能的运行不是仅靠党的政策、文件来规范，而是真正走上法制轨道。
3. 建议制定《政治协商法》。建议制定《政治协商法》并清楚界定“和谁协商、协商什么、协商形式、协商程序、协商结果的反馈与办理”，克服政治协商表面化、走过场的现象，解决“协商双方主体地位不对等、协商结果落实形式化”等问题，切实保证决策机关“不经协商不决策”、“协商于决策之前和监督于决策实施过程始终”的原则落到实处。
另外，还应制定相关配套法律，如《中国人民政治协商会议工作条例》等，将现行政协的工作方法和范围用法律形式明确加以规定。拥有地方立法权的地方人大及其常委会应按照中央关于加强社会主义协商民主制度建设相关精神，先行先试，为依法推进人民政协的协商民主提供必要的地方性法规。
（二）进一步健全完善人民政协制度体系，为参与社会共同治理提供制度保障
要从根本上保证“人民政协协商民主不因领导的改变而改变，不因领导人注意力的改变而改变”，必须要实现人民政协协商民主的制度化，因为历史和现实一再证明“没有制度保障的民主是难以运转和落实的”。针对人民政协“三化”建设存在的突出问题，我们应按照中央“两个文件”精神，把健全统筹性制度与具体性制度、实体性制度与程序性制度有效结合起来，形成相辅相成的有机整体，使人民政协各项工作开展有章可循、有据可依。
1. 细化统筹性制度。各地方政协应按照中央“两个文件”精神，主动协助党委研究制定地方政协加强协商民主建设的实施细则。进一步细化政协协商的内容、形式、程序，政协协商与党委和政府工作的有效衔接，协商成果转化运用等方面制度规定，为顺利推进政协协商奠定良好制度基础。在制定实施年度协商工作计划的基础上，按照中共中央的文件精神，建立健全年度协商工作计划制定实施制度，促进重大协商活动整体谋划部署、有序组织实施。二是研究制定规范政治协商、民主监督、参政议政的具体意见，修订政协专门委员会通则，健全提案办理协商、视察调研、大会发言、反映社情民意信息等规章制度，着眼构建结构合理、层次清晰、科学规范的人民政协制度体系。
2. 完善具体运作性制度。一是建立、健全规范协商形式的制度。确保开展协商民主的各项协商形式运作规范有效，特别是要不断加强网络议政和远程协商方面的制度建设。二是要加快程序性制度建设步伐。人民政协政治协商的程序主要包括“议题的提出和确定、协商活动的安排、协商活动的进行，协商成果的报送、意见建议的处理及反馈”五个基本环节，我们应树立程序民主的理念，认真地坚持和遵守这一套较为系统的协商程序，按照“科学合理、顺畅高效”的原则，研究制订具体实施制度，把定型化的协商程序转化为具体的制度规范，使之成为具有普遍约束力的规范性文件，增强政协履职工作的可操作性，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。三是逐步建立健全督促保障性制度。党委、政府、政协应共同建立完善知情明政制度、办文办事协调衔接制度、协商成果的督办考评制度，以确保政协协商与党委、政府的工作有效衔接，协商监督成果及时转化运用。
（三）完善人民政协工作机制、为参与社会共同治理发挥政协力量
切实解决人民群众最关心、最现实的根本利益问题，是创新社会治理的本质要求。人民政协要在促进社会共同治理中发挥更大作用、有更大作为，就要把促进社会共同治理作为履职重点，把促进社会共同治理作为政治协商的主要议题、民主监督的主要内容和参政议政的主要领域。
1.健全完善人民政协参与社会治理的协商机制。一是要把社会治理纳入协商议题。《政协章程》指出：“人民政协的政治协商职能是指人民政协要对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化、社会生活和环境中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”。从目前各级政协协商的内容关于社会治理方面的议题不多，而是多集中在经济、政治以及文化生活方面。面对我国社会问题日益凸显，亟待研究和解决的形势，我们应把加强和创新社会治理方面的议题明确纳入人民政协年度协商计划和主要会议议题中去， 就加强与创新社会治理相关问题充分展开协商，广泛听取各方面的意见建议，积极反映群众诉求，并提出有真知灼见的意见和建议。尤其要加强与民生密切相关热、难点问题在重大决策出台前的协商，从源头上减少社会矛盾的发生，促进经济、社会协调发展。二是采取面对面沟通协商、现场解决问题等各种方式，形成多轮驱动、协调运作的新机制。由委员、群众、相关部门负责人采用重点事项、现场办理的形式，让会上“说”变实地“看”、现场“议”，使协商更加生动活泼、直观有效。如：近年来，陕西省人民政协坚持请人民走进政协，让政协走进人民的思路，邀请部分国家和省级道德模范、企业负责人、大中小学校长、街道社区主任列席常委会议，促进了人民群众的有序政治参与。首次通过西部网等新闻网络平台，对有关协商活动进行图文直播，广大群众通过网络，实时了解会议情况，与参会的部门负责同志、专家学者及政协委员“面对面”开展交流，发表意见建议，直观地了解和参与人民政协的履职过程。
2.完善人民政协参与社会治理的利益协调机制。面对新时期社会治理的形势，应充分发挥人民政协促进社会利益协调、和谐的作用，不断完善和促进政协参与社会治理的利益协调和矛盾调处机制。一是完善利益表达机制。充分发挥政协广泛联系群众的优势，一方面注重培育利益主体的权利意识和公民意识，完善群众利益表达的培育机制；另一方面对群众利益表达行为进行政策法规引导、道德规范引导，将群众的利益表达行为纳入理性、对话的层面， 健全利益表达的引导机制为进一步顺畅利益诉求提供一个协商和沟通的良好环境。二是完善利益协调机制。一方面要发挥委员界别的作用，教育和引导人民群众形成积极、健康的利益价值观念，合理选择利益目标，坚持正确的利益行为，协助党和政府疏导社会情绪、化解社会矛盾；另一方面要深入基层， 随时掌控和反映人民群众的呼声和诉求。要进一步健全政协基层社会管理机构，不断推进政协基层工作的科学化和程序化，通过关怀疏导、利益协调和表达等方式，将群众的利益矛盾化解在萌芽阶段，促进利益关系和谐，维护社会稳定。[2]
3.健全和发挥人民政协参与社会治理的监督机制。政协监督不是权力监督，而是民主监督，因而一直以来是政协履职的薄弱环节。在参与社会治理的过程中，人民政协在体现和反映群众利益的同时，也要保障和监督群众利益。以问题为导向是政协民主监督的着力点。一是要把握监督重点。政协监督的内容广泛，包括对政治过程、国家机关以及政协自身的监督。监督的重点应紧密围绕教育、就业、住房、养老等与民生息息相关的领域，以维护人民群众的基本权益，解决人民群众关心和关注的现实问题。二是要拓宽监督渠道。当前我国经济社会发展的新情况、新问题层出不穷，所以人民政协要着力提升民主监督的组织化水平，将委员聚集起来，提出更高质量的监督意见。在充分发挥已有监督形式的同时，也要采取委派特约监督员、民主评议监督、联合监督等形式。如：陕西省人民政协充分发挥政协委员在民主监督中的重要作用，组织委员参加价格听证会、行风测评、“六五”普法检查验收等会议活动，如实反映问题，客观分析情况，理性提出意见。遴选特约监督员50多人，围绕推进依法行政、食品药品安全、提升旅游服务质量等方面，深入开展监督评议，反映各界诉求，维护群众利益。通过创新与完善监督形式，进一步拓宽监督渠道，以提高政协监督的实效性。[2]
4.完善和拓宽人民政协参与社会治理的沟通机制。人民政协是体察民愿、反映民意的主渠道，是党和政府连结社会各界的重要桥梁和纽带。新形势下要从以下两方面着力进一步发挥政协参与社会治理的沟通优势。一是要做到工作重心下移，夯实人民政协在基层的工作水平。习总书记曾特别指出，“人民群众是协商民主的重点，要按照协商于民、协商为民的要求，重点在基层群众中开展协商”。人民政协参与社会治理工作的关键就是协助党和政府做好新形势下的群众工作，因此要夯实人民政协在基层的工作水平。应逐步健全政协联络基层机制，如：设立基层政协委员工作室等政协基层联络机构，不断健全基层走访制度、舆论宣传制度等基层联络方式，深入基层、联系群众、广泛开展调查研究。二是要完善人民政协参与社会治理的建立跟踪督办机制。政协要及时通过相关途径向党委、政府或有关部门将收集、整理的各方面意见、建议进行反馈，加强与党政部门或有关方面的沟通和联系，并做好登记、催办、会办、督办等工作，保证各条意见、建议落到实处。对一些重要的协商成果在实施中存在的问题应再次协商，通过组织视察、调研、座谈、走访等方式进行跟踪了解，促进协商成果的深层次转化。[3]
（四）创新人民政协协商形式与载体，构建多层次的协商格局
在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上，习总书记指出“协商民主需要创新载体，丰富形式，拓宽协商民主渠”。作为人民政协协商民主的外在表现，创新形式与载体，对于履行政协职能具有重要的推动作用。
1. 创新形式载体、搭建多元协商平台。人民政协协商民主的形式目前主要有专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等，协商的载体主要是会议。十二届全国政协在已有会议协商形式的基础上，增加了专题议政性常委会和专题协商会的次数，创立了双周协商座谈会的新形式，有效提升了人民政协协商民主的密度和效率，开创了人民政协协商民主的新阵地。[4]党的十八大报告指出“加强人民政协的协商民主，其目的在于通过广泛协商，广纳群言、广集民智，从而能够增进共识、增强合力”。因此，创新人民政协协商民主的形式与载体应该更好体现“围绕中心、服务大局”的精神，立足自身的特点和优势，在坚持和完善已有有效形式的同时，不断创新政协协商民主的新形式，比如：2015年陕西省人民政协创设了月度协商座谈会。坚持每月组织各界别委员，围绕省委、省政府重点工作和人民群众关注的热点、难点问题，开展座谈交流、提出意见建议。目前形成了以专题协商为重点、月度协商为常态的协商民主新格局。同时，创新载体、完善多元平台，比如：除了会议协商这种形式之外还可采取现场协商、媒体协商等形式。在电视、电台创办协商的专题节目，邀请政协委员、党政部门负责人及其市民代表就百姓关注的热点、难点问题开展互动式协商，提升协商的公开度、透明率。总之，要在丰富协商形式、创新协商载体中努力构建全方位、多层次、优势互补的协商民主格局，使人民政协的政治协商更好地反映各党派团体和各族各界人士的意见建议，提高协商成效。
2. 开启“互联网+协商”新模式、打造“智慧政协”。互联网在催生网络政治生活的同时，也催生了网上提案、网上听证、网上论坛、网上议政等形式多样的网络协商民主的实现形式。有学者指出：“网络空间成为协商民主实践的第四块重要场地。”网络协商民主具有参与主体身份和话题讨论开放性、参与协商的各主体地位平等性、参与网络协商的即时性等三大优势。新形势下人民政协必须在网络协商民主建设方面有所作为。一要提高政协委员开展网络协商民主的能力。各级政协工作者和广大政协委员应认真学习网络舆情搜集及各种网络工具的使用方法，将懂电脑、知网络作为一项履职基本技能来抓。在此基础上，要担当起引导网络舆论的重任，通过开通微博、微信、论坛等，经常上网浏览关注网络舆论动向，主动发声、聚集人气，引导网民正确参与到网络协商民主中来。政协机关也应加大对专门从事网站维护、网络培训、技术支持等计算机专业人才的引进力度，培育一支网络技术娴熟的“政协网军”。二是要做强政协门户网站，打造“网上政协”。要全方位充实政协门户网站功能，把传统门户网站单向宣传变为双向交流互动模式，形成功能齐全、体系完备的履职平台。深度开发网站的政治协商、民主监督、参政议政功能，充分考虑网络主体的利益诉求，在网站版块设置上开设如“热点讨论”“网友心声”“民主监督信箱”等频道，架设网民与政协互动的桥梁，与公众展开双向互动。三是要建立完善的网络协商民主工作机制。要借鉴网络问政的工作模式，建立流畅的网民互动机制，努力为群众搭建协商桥梁，积极向有关部门反映网民反映较为突出的问题，解决网民的实际问题。要尽快制定科学合理的网络协商民主工作制度，[5]约束和规范委员和网民的行为。四是借助“互联网+技术”，充分利用自媒体的优势，开发人民政协APP，打造“智慧政协”。在APP上架设网上议政、履职通知、提案、知情材料、履职管理等功能平台。通过“政协”APP“一点通”，对协商议政、调研、视察等活动做到早知道、早安排，同时还可获取提案、社情民意、调研报告等政协会议活动的各类信息。学习借鉴相关省份开放型协商思路，建设开放式综合信息应用系统，将“智慧政协”建设向多元和纵深推进，为协商民主开拓更广阔的渠道。
（五）加强履职能力建设，为促进社会共同治理提供能力保障
1. 优化界别设置。实现各社会阶层的利益表达，反映各社会阶层的利益诉求，最终实现“团结”和“民主”这两大主题是政协界别设置的原则。鉴于从第八届人民政协开始到现在一直保持34个界别，在界别设置上已不能完全体现和反映社会各阶层的政治表达和利益诉求，应把调整并优化界别设置、促进政协界别的合理化作为基础工作，优化人民政协的主体构成，以不断扩大人民政协的涵盖面和团结面。一是适应群众利益表达需求，适时调整界别设置。在现有界别基础上，结合地区特点和时代特征，吸纳新的社会阶层和团体，如：应考虑增设社会三大部门之一，目前正处于迅猛发展阶段的社会组织界别；应考虑给农民阶层提供参政议政和利益表达的舞台和渠道，恢复设置农民界别，扩大微小企业、社会新生阶层在协商共事中的话语权，以解决原有政协界别社会涵盖不足的问题。同时在此过程中，要注意避免新旧界别的交叉、重复问题。二是调节政协界别的代表比例。在政协界别设置中增加弱势阶层的界别比例，适当减小强势社会阶层的比例，表达平民阶层的政治期待和基本利益诉求。如：考虑到目前各级政协委员的构成中政府官员占据较大比例，各类企业家的人数不断增多的情况，应适当控制政府官员和企业家委员的比例。同时，有必要在界别外设立相应的辅助机构，以协助部分政治能力不足的弱势阶层政协代表完成提案，以维护社会弱势阶层基本权益、保障其话语权。[2]三是逐步提高政协界别的组织化程度。完善界别工作机构，可在政协机关设立“界别工作联络处”等专门负责界别工作的机构，做好界别活动的总体谋划、统筹协调、联系服务等工作。可探索实行把政协专委会作为没有明确社会团体可以对口联系的那些界别的组织依托，提高界别开展活动的保障能力。建立界别召集人制度，完善界别召集人产生办法。改变界别召集人的临时性性质，设立界别固定召集人，规定召集人的职责从政协会议期间延伸到日常界别工作之中，增强界别召集人的责任心和荣誉感，使之成为政协履职的骨干力量。
2. 加强委员管理、提高委员素质。《政协章程》在原则上规定委员按照界别通过协商邀请的办法产生，但并未对协商邀请的具体程序做出具体说明，导致在实际工作中这种委员产生机制在过程上缺乏公开透明性，程序上缺乏竞争性，标准上缺乏科学性。改变政协委员的遴选机制已是大势所趋。一是在委员产生程序中探索引入选举机制，以增强政协委员的群众基础。为了适应民主政治的发展趋势，更好地服务社会治理，应把政协委员的产生机制逐步引向制度化、程序化、法律化轨道，以增强政协委员的群众基础。二是要完善政协委员监管与考核机制，激发政协委员的履职动力。目前，“不作为”“少作为”的现象在政协委员队伍中常有发生，诸如一些民营企业老板，仅把委员资格当作自己的社会地位与荣誉，却不认真履行职责，甚至有些出现“雷人”提案的现象，在社会上造成了一定的负面影响。这与部分政协委员自身政治素养密切相关，但也与政协工作中刚性约束不足有一定的关系。因此，各级政协组织应当严格按照《政协章程》建立、健全监管机制。如：政协委员教育培训体制、履职评价激励机制、退出机制、联系群众工作机制等，强化对政协委员的履职考核，激发委员的履职动力，淘汰“名誉”委员。三是加强对政协及政协委员服务社会、促进社会治理方面的事迹宣传，增强委员履职的责任感和使命感。例如：为了营造良好的舆论氛围，安徽省某市政协在该市电视台和党报分别开设“政协委员风采”栏目，每年年底专访5-10位表现突出的政协委员，全面推广政协委员在地方治理中有效发挥作用的情况，大力宣传政协委员先进事迹，增强了委员履职的责任感和使命感。[6]
2016 年是建设“十三五”规划的开局之年，新征程孕育新希望，也为人民政协提供了更为广阔的履职空间。各级人民政协应牢牢坚持党的领导，以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，构筑起协商民主的崭新平台，开拓出参政议政的广阔空间，展现出民主监督的巨大影响，围绕中心、服务大局，始终突出履职为民，不断增强人民政协履职的实效性，为促进社会共同治理、实现国家治理体系与治理能力现代化发挥更大的作用。
参考文献：
[1]殷啸虎.依法推进人民政协的协商民主[J].重庆社会主义学院学报，2016，（1）：29-35.
[2]王学俭，魏泳安，李晓莉.创新政协参与社会管理机制 完善多元化的社会管理模式
[J].中国政协理论研究，2013，（1）.
[3]杨根乔.推进人民政协协商民主制度与机制建设的思考[J].中国浦东干部学院学报，
2014.（3）：35-40.
[4]政协全国委员会办公厅.以改革创新精神加强人民政协协商民主建设[J].求是，2015，（6）.
[5]李侑峰.关于社会治理视域下政协开展网络协商民主的若干思考[J].忻州师范学院
学报，2015，（6）.
[6]陈经光.地方治理中政协职能作用发挥研究[D].南京：南京理工大学，2012.
[责任编辑：叶慧娟]
