关于政府政策支持金融扶贫的思考
摘 要：金融扶贫的有效性、可持续性是大家关注的问题，文章重点探讨分析了如何认识金融扶贫工作中普惠金融与特惠金融的作用和各自的利弊得失，进而对今后政府政策如何更好地支持金融扶贫脱贫提出了若干建议和思考。
关键词：扶贫脱贫攻坚；金融扶贫；特惠金融；普惠金融
中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1671-198X（2018）03-0034-06
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线目标和标志性指标，纳入“五位一体”的总体布局和“四个全面”战略布局，确立了到2020年现行标准下的绝对贫困人口实现脱贫，贫困县全部“摘帽”，区域性整体贫困消除的目标。而金融扶贫则是决胜脱贫攻坚战的必不可少的重要组成部分。对金融扶贫，大家都比较关注的是其有效性和可持续性问题，特惠金融与普惠金融的利弊得失问题，而且在对什么样的金融扶贫脱贫方式是可持续的问题上分歧比较大，本文也就此谈谈个人的看法。
一、对特惠金融和普惠金融的认识和理解
特惠金融是指以补贴方式提供的优惠性融资或保险等金融形态，也可称政策性金融。而普惠金融是指以市场运作为模式、保本微利为原则、投融资为载体的金融形态，是政策性金融的深化和发展。这两种金融形态的共同点在于它们都是为了贯彻政府的战略意图和政策目标。相对特惠金融，普惠金融擅长以市场化方式服务国家战略，在实现政府战略、弥补市场失灵、突破发展瓶颈、孵化增长机遇、提高资源配置效率、实现长期财务平衡等方面具有独特优势和作用。
从政府推动金融扶贫的角度，政策怎么实现金融扶贫脱贫的稳定性和可持续性，笔者认为要从现在主要依靠补贴、依靠政府大量的投入的特惠金融，逐步转向金融机构保本微利、可持续的方向发展。目前，至少要这两种金融形态并重，将来则要以普惠金融为主。可能由于党中央将发展普惠金融已提升到国家发展战略和金融发展战略的高度来认识、倡导和推行，因此人们往往都愿意自称自己在践行普惠金融，然而事实并非如此，比较多的情况是把传统金融或特惠金融的做法都混同于普惠金融了。现在需要认识什么是真正的普惠金融，并且在金融扶贫工作中如何能真正践行普惠金融。
实际上，目前我国的金融扶贫实践主要是依赖特惠金融。现在对建档立卡贫困户的金融扶贫贷款基本上全部采用3-5年的扶贫贴息（或无息）担保（政府财政全额担保）小额贷款的模式（也称为“530”贷款，即5万元3年期0利率贷款）。其实质是靠政府大量的财政投入，不管是中央政府的财政贴息，还是地方政府的财政贴息与资金担保、坏账准备或者风险准备金都鼓励银行发放扶贫贷款。当然还有其他一些与此相似的依靠政府财政补贴的模式，例如企业+农户、企业+合作社+农户、政府平台+农户，等等。这样的做法不少人称其为普惠金融，其实这是特惠金融的做法。
这样做，是否具有可持续性？我们应不应、能不能持续这样做？笔者认为，第一，它本身就不是可持续的，因为它依赖资金补贴。第二，不应该也不可能永久用这种方式来做金融扶贫。第三，现在及今后一段时间是必须这样的。为什么？因为我们2020年要解决绝对贫困问题，这跟我们的政治和制度优势是联系在一起的，正是因为我们有这个政治的承诺和这个施政的目标，所以从这个意义上讲是可以的，也是必须的手段。也就是说这是我国的特惠金融或称为政策性金融政策，在国际上，也称其为福利型模式。但应认识到这不是普惠金融，因为普惠金融有个基本前提或特征，就是它不能长期依赖外部资金的支持来做金融，它需要市场化的运作原则。所以在这个问题上，笔者认为，对普惠金融，现在人们的认识还有很大的分歧和不同的意见或误解，对什么是普惠金融的普及教育仍需要继续加强。普惠金融是指服务国家战略、依托信用支持、不靠政府补贴、市场化运作、自主经营、注重长期投资、保本微利、财务上能可持续性的金融模式，它是介于補贴式和商业性资金支持之间的一种金融形态。
在2020年前决胜脱贫攻坚战，在金融扶贫上实施特惠金融是必要的，但同时要清醒地认识到特惠金融本身有其固有的弊端。主要表现在长期依赖外部资金的投入，政府财政资金压力大，不堪重负，不可持续；资金使用效率低；扭曲正常的金融市场秩序；易诱发各种道德风险；易产生服务目标偏移和渗漏；易助长穷人的“等靠要”思想，富人抢占穷人权益；易助长寻租腐败行为；等等。普惠金融的弱点，从金融供给方看，成本高、收益低、风险大、往往吃力不讨好；从需求方看，利率高；从政府方看，对穷人要尽量优惠才好。笔者认为，实际上搞金融，也应有正确的义利观，应该针对不同的对象，取得公平和效率之间的某种平衡。
那么如何更深入、较全面地理解普惠金融呢？以上已做了简要说明，在此，再作进一步的阐述。按笔者的理解，普惠金融的实质是扶持传统金融不愿意或难于服务的弱势群体且能实现组织机构自身可持续发展的金融体系。
笔者理解普惠金融至少应有三个要义、应分三个层次和需要应对三个挑战。
三个要义。即一是普惠金融体系应为包容性的，合理、公平、正义地普遍惠及一切需要金融服务的地区和社会群体，尤其是为容易被传统金融体系所忽视的欠发达地区和弱势、贫困群体提供各种所需的、便捷的、具有合理价格的有效金融服务。二是拥有健全治理结构、管理水平、具备财务和组织上可持续发展能力的金融供给方。三是拥有多元化（包括一系列私营、非营利性及公共金融）金融服务的提供者。[1]（P13）
三个层次，是指微观层次、中观层次和宏观层次。微观层次就是为弱势群体服务的零售金融机构、金融供给方，是直接针对最终客户主体的机构。中观层次是指为微观机构服务的中介组织机构和金融基础设施建设。例如支付系统、征信系统、咨询、培训、审计、评估、评级、网络、协会、批发机构等为微观层次的零售金融供给方服务的，都属于中观层次的服务体系。宏观层次主要指政府和监管当局的政策法规。
完整的普惠性金融体系框架认同的是只有将包括弱势群体和穷人在内的金融服务有机地融入微观、中观和宏观三个层面的金融体系，才能使过去被排斥于传统金融服务之外的大规模客户群体获益。
三个挑战。普惠性金融体系仍面临三个主要的挑战，即一是为大规模弱势群体的金融需求扩展高质量的金融服务（规模）；二是不断地拓深更贫困和更偏远地区的弱势客户群体（深度）；三是降低客户群体和金融服务提供者双方的成本（成本效益比）。[2]（P171）
在讨论普惠金融问题时，有两种倾向值得研究和注意防止。一是长期依赖补贴。二是过分商业化，追求利润最大化。这两种倾向都不是普惠金融。例如扶贫金融等于普惠金融吗？笔者认为不等于。我国现在的金融扶贫，更多是用特惠金融的手段，而不是普惠金融的手段，主要表现为银行只能长期依赖补贴、外部资金支持才能做扶贫，在银行商业可持续这个问题上还差得很远。[3]
笔者在此再强调一下，完整地理解普惠金融需要清楚它是一个完整的普惠性金融体系，它有多方面的要求和特征，最基本和本质性的要求和特征：一是它的金融服务对象是小微企业、城市弱势群体、农民、贫困人群、老年人、残疾人；二是金融服务供给方自身能保本微利和可持续发展。[4]正像中国人民银行潘功胜副行长所说的那样，微型金融、普惠金融，要在政府政策支持的基础上进行市场化运作，走保本微利的可持续发展之路。他还说，作为一个负责任的商业组织，需要在追逐商业利益和社会责任之间达到平衡，形成一种平衡，商业银行的内部绩效评价体系和内部授权体系要体现这样一种平衡。[5]2016年，时任央行副行长易纲也强调，面向未来，发展普惠金融首先是商业可持续性问题。普惠金融不是慈善金融、救济金融，也有异于政策性金融，不能过度依赖财政补贴和行政命令，而是要充分发挥市场主体的力量，寻求商业可持续的模式。[6]
因此，我们要发展的应该是政府政策支持下金融机构自身能够做到保本微利可持续发展。政府的金融扶贫中财政的支持在起步阶段可能是应该的，但不应长期持续，也不应主要用于贴息或用于担保，也不是用于坏账准备，财政手段不要混同于金融手段，金融就要用金融的办法，是要还本付息的。而金融扶贫的办法既不是金融供给方利润的最大化，又不是永久地依靠外部政策性的补贴，这两个现象和做法都是有缺陷的，从普惠金融角度看是错误的。从普惠金融角度看这两个做法，它们都不是普惠金融。所以这个观点一定要搞明白了，才有共同的语言讨论问题。
就金融扶贫而言，特惠金融和普惠金融的共同目标都是为了扶贫脱贫，是有交集的，是可以互补的，但是在某种程度上是矛盾的，两者是对立统一的。特惠金融目前是必需的、必要的、有效的，但是效率低和不可持续性及其他一些问题是突出的，这是最致命的弱点。
央行研究局2016年农村金融报告提出了一个意见，政府补贴政策应该从现在的“对机构”改为“对业务”。譬如说，不管是对发放单笔贷款低于100万元的小企业还是10万元的微型企业，给予补贴奖励、增值税免税或者是准备金降准、再贷款奖励等，应该是和各种金融机构的业务功能相关。从政府的职能角度，就是财税政策不要只补贴传统银行，而应该是谁帮助了穷人而且政府允许它做金融服务的，这些机构，例如小贷公司可以、村镇银行可以，或者是合规的有放贷资质的互联网金融也可以，但是你必须是合规的，就可以赋予相同的财税政策。只要真正做金融扶贫脱贫的工作，而且在这个政策范围内，不要只补贴农行、农信社、邮储银行，应该对大家一视同仁，即应该是补功能，不是补机构，这也叫作普惠、公平、正义。
二、对政府政策更好地
支持金融扶贫工作的几点思考
第一，要转变理念和政策实践。就是要公平正义，要从选择性地对机构的政策支持转向功能性、普惠性政策的支持，这是应该要做的一件事情。当然扶贫的方式，不管是产业化企业、合作社或者是新型经营主体+贫困农户或者直接到户，多种方式、多元化都可以。而且，應多用普惠金融，而非用特惠金融的方法推动金融扶贫工作的有效率可持续地开展。
第二，政策支持表现在搞好信用体系等金融基础设施建设。信用体系建设不是央行一家的事或者银监会的事，也不是纯粹金融机构一家的事，应该是正规金融机构和政府加上社会机构方方面面共同协力来做的事。能够实现把信息大数据在保护消费者权益的基础上，保护客户隐私的前提下通过共享的机制，把整个信用体系建起来，而且是动态的实时的，现在实际上很多是静止、非动态的。例如，某个机构今年建了，好像明年、后年、大后年都可以用，实际并非如此，信息是在不断地变动中，需要不断地更新才有实际作用，而这是要花力气的，所以普惠金融不好做也在这儿，不是说一次性地采集信息就能解决问题的。
另外，金融基础设施建设还包括支付、金融教育和消费者权益保护等，在此就不一一赘述。
第三，以后在扶贫贷款上尽量少搞一些贴息免息、少担保、少风险补贴。不是绝对不可以做，但是要真正地精准到贫困户，而且还不能大面积、全面、长期地做。在目前阶段笔者认为可行，可能到2020年以后政府也愿意拿出一部分钱来，延续原来的政策，但绝对不可能长期这样。而保险是农村金融或者金融帮助穷人的一个非常大的短板，可以财政拿点钱帮助搞农业保险，效果比补贴贷款好。
第四，政府财政还可以做“劳动收入奖励制度”。现在西南财经大学有一个报告，其中提到国外的经验，包括四川自己的经验，就是说实行“劳动收入奖励制度”。众所周知，贫困是很多原因、多种因素造成的，一味的救济可能造成一些贫困群体的等、靠、要。因此，扶贫要与扶智和扶志结合，现在贫困群体很多问题是“智”和“志”不足，要鼓励贫困群体劳动，变“输血”为“造血”，对有劳动能力的、不思进取的、满足现状的、等待政府救济的“等、靠、要”那些人怎么办？就是要用财政奖励手段鼓励他们去劳动。劳动了，给他们以奖励，两者结合起来，这就是劳动收入奖励制度。有这方面的国际经验，国内也已经在试行，而且据西南财经大学的说法，效果不错。
笔者不主张拿太多的钱去补贴金融机构，这容易让金融机构和贫困群体产生道德风险，金融供给方认为反正是政府给我贴息、给我担保抵押了，穷人还不还没关系，反正最后政府兜底。“八七”扶贫攻坚计划期间，几百个亿的扶贫贴息贷款，大部分是坏账。需求方好多人认为反正是政府的钱、银行的钱就可以不还，而且下面流传的很广的说法，谁还钱谁是傻子，谁不还谁是英雄。这种思想不教育不改变是不行的。而且，如果农民一分钱利息不需要付，本身就容易给人造成一个错觉，这是财政给他们的补助款。
不让借款人还利息，笔者认为不是好办法，应该将政策改为贫困户贷款需要还适当的利息。合理的还本付息，也是普惠金融的做法和要求。一是覆盖金融机构的经营成本，可以达到保本微利，二是对穷人来说他要养成一个守信的观念。
第五，政府政策的支持还应该表现在金融供给侧结构性改革，补充增加金融机构的组织结构类型。虽然我国机构类型形式已多样化，包括金融服务市场的形态、产品的多样化，但是笔者认为至少缺两种机构。
一是我国缺少中国自己的穷人银行，缺少在中西部贫困地区欠发达地区的穷人银行。世界著名的孟加拉乡村银行（格莱珉银行，Grameen Bank），它不是纯民营的银行，它起源于1976年尤努斯教授团队开展的民间试验的扶贫小额信贷项目，1983年政府特许它成立穷人银行，而且初期是以政府股份为主成立的扶贫银行，实行免税政策，叫格莱珉银行。在发展过程中培育穷人的金融意识，政府的股份已从最初为主降到现在只占25%，其他的都是穷人（贫困妇女为主）逐步发展起来的股份，包括尤努斯在内的员工团队没有任何股份，只是银行雇员，他们培养穷人入股经营银行的能力。格莱珉银行是银行业中典型的“社会企业”。这就是政府良好政策的一种表现，也是政府财政资金投入的一种良性支持或者金融资金支持的一种办法。政府前期投入的资金可以逐步退出来，还可以去做别的事，让穷人的能力提高起来达到自我可持续发展。穷人银行我们中国至今没有诞生，我们认为不妥，我们是社会主义国家，讲公平正义，帮助穷人共同富裕，我们应该并完全可以做好穷人银行，这需要政府下决心。
二是缺可持续的公益性小额信贷组织（或称为金融领域的社会企业）。政府应鼓励可持续的公益性小额信贷组织的发展。例如，中国扶贫基金会下属的中和农信这样的公益性小贷机构，它已发展到250多个县，贷款余额60多亿元，有效客户40多万户，就是公益性可持续的。它做到了保本微利和可持续，它的资本回报率才百分之一点几，它也不需政府长期补贴，贷款不良率在1%上下，它从市场融资，但是至今没有适宜的法律身份。如果政策能给它扶贫再贷款，它还可以给穷人的贷款利率再降低，使穷人受益更大，它自身也能保证保本微利。中和农信这样的机构如果不做成穷人银行，就做现在这样的公益性小贷，也挺好的，它还在不断发展壮大。今天，因为中央有关领导肯定了它，它才能这么做下去，但是仍然没有法律地位，没有任何的金融牌照，这不是长久之计。现在类似的机构还有若干，曾经出现过二三百家，只是规模没有这么大。例如宁夏盐池邦信惠民小贷现在大概是三四个亿贷款余额，重庆开县民丰互助会也是三四个亿的贷款余额，盐池的经验是宁夏回族自治区政府认同的，开县的经验是重庆市委市政府发文的，但是这些有益经验也难以借鉴推广到全国欠发达地区。重庆市政府鼓励在本市贫困县推动，现在也在复制借鉴一两个试点，这些经验为什么不可以在那些公益小贷做得不错的地方和广大的贫困农村地区借鉴推广呢？例如，陕西有三个较好的公益型小贷组织，分别在西乡、蒲城、淳化县，这三个都是妇联的原主任负责运作，服务对象全是低收入妇女，机构资金艰难地依靠自筹，没有或很少拿到政府的财政支持，但是照样在任劳任怨地扶贫，而且扶贫对象是贫困妇女，发放单笔几千到一万元人民币的贷款，贫困妇女在农信社拿不到钱、在银行拿不到钱，就只能在它那里能拿到贷款，这样穷人慢慢地发展起来，这些组织放的贷款余额现在大概是两三千万元，也做到了保本微利。像这类真正勤勤恳恳地干、默默无闻地帮助了很多的低收入贫困妇女的金融机构，都已经存在了十几年了，一直没有合法地位，而且现在融资很困难、需求也极大。这是很不合理很不公平的。至今在宏观政策上没有鼓励这类组织的发展，笔者认为这是需要改善的。
第六，从金融供给侧改革调整金融机构结構的角度，我国还缺少帮助非银行金融机构融资需求的批发基金机构。对于只能放贷不能吸储的小额信贷机构，孟加拉国有千百个，政府专门批准成立了一个叫作PKSF的批发基金为符合可持续发展条件的小贷机构融资服务。政府带头投入种子资金，鼓励本国和世界的各种资金的投入，进行市场化运作，保证放得出收得回，PKSF从2000年建立起来到现在保持自负盈亏，自身保本微利，给那些合规的有可持续发展潜力的小贷组织批发贷款，小贷组织再给穷人贷款，穷人也获了利，这样形成多赢的局面，体现了政府政策的支持，这是正确的财税政策支持。
实际上有批发基金这类机构的，在世界有十几个国家，当然孟加拉国是最典型的专门针对扶贫的机构服务，别的国家主要是针对小微企业、针对传统银行不放贷的零售小贷机构，用批发基金的办法，体现了政府政策的支持。我们至今还没有这样的批发基金，笔者认为我国完全可以也应该设立这样的机构。
第七，政府宏观政策支持上，金融供给侧改革金融机构结构的调整上，可以多发展规范的合作金融。在我国，合作金融也是短板。商业金融追求高利润的要求（资本逐利的本质）与金融扶贫的社会性、保本微利非营利性的矛盾，这是制度性的矛盾，两者很难平衡，因为是两个不同的利益主体，鼓励发展合作金融，其实是出路之一。
合作金融在贫困地区应该也可以大有作为，例如，四川巴中的同志说巴中太穷了，商业金融机构不愿意去。笔者认为，在这些地区解决问题的思路之一是应该大力发展合作金融，就是让农民组织起来，就像习近平同志当年在浙江工作时推动搞的“三位一体”的合作社，现在浙江正在大力推动。所谓“三位一体”，就是供销、生产、信用“三位一体”的合作社，搞资金互助，可以融到“三位一体”的合作社去开展。其实这项工作做好了，广义上可以发展集体经济，巩固我们党在基层的执政地位。从狭义的角度来说就是金融服务，农民自己解决自己的融资需求。因为它本身供求方为一体，实行自有、自管、自享，风险也自担，没有供求双方不同利益主体间的冲突。只要把这个基层合作社的工作做好，就可以在合作社内部做资金互助，如内部资金不足，即使当地金融机构少一点，只要达到获得外部资金的业务标准，就可以进行外部融资，可以做到自己可持续发展。
另外，可持续脱贫应体现在贫困群体自身有意愿有能力脱贫。对贫困户而言，现在做的扶贫脱贫工作很多是“帮我脱贫”，更应下大气力做的是使贫困群体变成“我要脱贫”。如果能做到这一点，就实现了脱贫工作的可持续，那时候有能力的贫困群体就不需要依靠外部去帮忙，他会主动、积极地想办法搞创收、搞产业、谋发展。
谈合作还应倡导贫困村资金互助社的发展，这也是贫困地区的一种基层合作金融。贫困村资金互助工作，例如甘肃、宁夏和陕西，从省区的层面上比较，做得是比较好的。在甘肃省，对贫困村，除了中央财政给了20万元设立资金互助社（这是一个很好的财政与金融相结合扶贫的手段），省里又给它贴了30万元，给它补到50万元，别的非贫困村，每个村给20万元、30万元不等，用这种办法鼓励村级资金互助社的发展。但是省内各地发展状况不平衡，尤其是特惠金融开展以后，贫困村资金互助社大部分就停滞了。因为现在特惠金融是免利息的，而资金互助社至少要有跟农信社差不多的利息，就不好做了。实际上资金互助社是培育农民的合作金融、合作互助的意识和能力的一种好的办法，应该鼓励、提倡发展。[7]（P15）
政府政策的支持表现在特惠金融和普惠金融两个都要用，两个也是互相补充的，尤其在今天特惠金融很重要。但是现在要着力探索的是，在特惠金融现有的经验基础上怎么来践行真正的普惠金融，为当前和2020年以后的金融扶贫和农村金融的发展，现在就要动手研究探索践行，这是我们的任务所在，这是我们长远可持续发展的战略考虑所在。要多发展合作性金融，发展社会企业类金融，例如，像中和农信，宁夏盐池邦信惠民、开县民丰互助会、陕西西乡县妇女协会等这样的机构要多发展。
我国政府做了很多金融扶贫工作，成绩是很大的，但对存在的问题一定要正视，还有很多要改变改善的地方。政府部门的领导干部应该像习近平同志那样有担当、有责任感、有作为，真正地公平正义地为帮助弱势地区、贫困农户，真正地为让群众奔向共同富裕的目标，在工作中努力发挥积极性、主动性和创造性。中央提出的目标要求是到2050年实现全国人民的共同富裕和中华民族的伟大复兴，为此，我们现在就要真心实意、踏踏实实地工作，真正想办法去做这些补短板的事。
第八，金融扶贫要重视互联网、大数据、人工智能的最新发展动向，同时在扶贫这个领域我们要关注“数字鸿沟”问题。数字普惠金融是好事，但是做不好会加深数字鸿沟，央行也已提醒这个问题了，易纲在2016年杭州G20会议上就提出，我们是倡导数字普惠金融的，但是我们要注意防范数字鸿沟的负面作用，要关注“数字鸿沟”问题。数字技术的发展提升了金融服务的覆盖面，但也会拉大缺乏数字技术知识与技能的弱势群体与主流社会的差距。就是说要加大在贫困地区推动数字金融的力度，要缩小地区差异。[6]
笔者认为，现在还看不清“数字鸿沟”的发展趋势。一方面是中央和地方在加大投入基础设施建设、信用体系建设等，包括宽带建设等，但是另一方面，大量的贫困户、一些贫困村仍然没有通光纤、通宽带，有些地方基站也不能覆盖，尤其是不能到户。在北京、上海或者东部沿海地区，甚至是东部农村，智能手机已经很普及了，在西部贫困地区除了在外面打工的和村干部或者富裕户，有智能手机，真正用智能手机的贫困户少，尤其是岁数大的少。而且，真正用数字金融的，例如使用移动支付的农户，根据西南财经大学的调研统计，在中西部地区只有11%的人口，与我国东部地区差距极大，这就是数字鸿沟。我们的任务和责任是一定要逐步缩小“数字鸿沟”，完成这一任务任重而道远。
参考文献：
[1] 联合国开发计划署蓝皮书，“建设普惠金融体系”，2006.
[2] 杜晓山.发展农村普惠金融的思路与对策[M]//张承惠， 郑醒尘，等.中国农村金融发展报告2014.北京：中国发 展出版社，2014.
[3] 杜晓山.普惠金融理論与实践的困惑与探索[N].金融 时报，2015-08-24.
[4] 国务院.推进普惠金融发展规划（2016—2020年）国发 〔2015〕74号.2015-12-31.
[5] 潘功胜.推动中国普惠金融发展[EB/OL].http：//www. china.com.cn/cppcc/2015-03/17/content_35075350.htm.
[6] 易纲.将向G20杭州峰会提交3份普惠金融文件[EB/OL]. http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1520107.
[7] 杜晓山，林万龙，孙同全.贫困村互助资金模式的比较 研究[M].国务院扶贫办外资中心课题报告，2009.
关键词：扶贫脱贫攻坚；金融扶贫；特惠金融；普惠金融
中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1671-198X（2018）03-0034-06
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线目标和标志性指标，纳入“五位一体”的总体布局和“四个全面”战略布局，确立了到2020年现行标准下的绝对贫困人口实现脱贫，贫困县全部“摘帽”，区域性整体贫困消除的目标。而金融扶贫则是决胜脱贫攻坚战的必不可少的重要组成部分。对金融扶贫，大家都比较关注的是其有效性和可持续性问题，特惠金融与普惠金融的利弊得失问题，而且在对什么样的金融扶贫脱贫方式是可持续的问题上分歧比较大，本文也就此谈谈个人的看法。
一、对特惠金融和普惠金融的认识和理解
特惠金融是指以补贴方式提供的优惠性融资或保险等金融形态，也可称政策性金融。而普惠金融是指以市场运作为模式、保本微利为原则、投融资为载体的金融形态，是政策性金融的深化和发展。这两种金融形态的共同点在于它们都是为了贯彻政府的战略意图和政策目标。相对特惠金融，普惠金融擅长以市场化方式服务国家战略，在实现政府战略、弥补市场失灵、突破发展瓶颈、孵化增长机遇、提高资源配置效率、实现长期财务平衡等方面具有独特优势和作用。
从政府推动金融扶贫的角度，政策怎么实现金融扶贫脱贫的稳定性和可持续性，笔者认为要从现在主要依靠补贴、依靠政府大量的投入的特惠金融，逐步转向金融机构保本微利、可持续的方向发展。目前，至少要这两种金融形态并重，将来则要以普惠金融为主。可能由于党中央将发展普惠金融已提升到国家发展战略和金融发展战略的高度来认识、倡导和推行，因此人们往往都愿意自称自己在践行普惠金融，然而事实并非如此，比较多的情况是把传统金融或特惠金融的做法都混同于普惠金融了。现在需要认识什么是真正的普惠金融，并且在金融扶贫工作中如何能真正践行普惠金融。
实际上，目前我国的金融扶贫实践主要是依赖特惠金融。现在对建档立卡贫困户的金融扶贫贷款基本上全部采用3-5年的扶贫贴息（或无息）担保（政府财政全额担保）小额贷款的模式（也称为“530”贷款，即5万元3年期0利率贷款）。其实质是靠政府大量的财政投入，不管是中央政府的财政贴息，还是地方政府的财政贴息与资金担保、坏账准备或者风险准备金都鼓励银行发放扶贫贷款。当然还有其他一些与此相似的依靠政府财政补贴的模式，例如企业+农户、企业+合作社+农户、政府平台+农户，等等。这样的做法不少人称其为普惠金融，其实这是特惠金融的做法。
这样做，是否具有可持续性？我们应不应、能不能持续这样做？笔者认为，第一，它本身就不是可持续的，因为它依赖资金补贴。第二，不应该也不可能永久用这种方式来做金融扶贫。第三，现在及今后一段时间是必须这样的。为什么？因为我们2020年要解决绝对贫困问题，这跟我们的政治和制度优势是联系在一起的，正是因为我们有这个政治的承诺和这个施政的目标，所以从这个意义上讲是可以的，也是必须的手段。也就是说这是我国的特惠金融或称为政策性金融政策，在国际上，也称其为福利型模式。但应认识到这不是普惠金融，因为普惠金融有个基本前提或特征，就是它不能长期依赖外部资金的支持来做金融，它需要市场化的运作原则。所以在这个问题上，笔者认为，对普惠金融，现在人们的认识还有很大的分歧和不同的意见或误解，对什么是普惠金融的普及教育仍需要继续加强。普惠金融是指服务国家战略、依托信用支持、不靠政府补贴、市场化运作、自主经营、注重长期投资、保本微利、财务上能可持续性的金融模式，它是介于補贴式和商业性资金支持之间的一种金融形态。
在2020年前决胜脱贫攻坚战，在金融扶贫上实施特惠金融是必要的，但同时要清醒地认识到特惠金融本身有其固有的弊端。主要表现在长期依赖外部资金的投入，政府财政资金压力大，不堪重负，不可持续；资金使用效率低；扭曲正常的金融市场秩序；易诱发各种道德风险；易产生服务目标偏移和渗漏；易助长穷人的“等靠要”思想，富人抢占穷人权益；易助长寻租腐败行为；等等。普惠金融的弱点，从金融供给方看，成本高、收益低、风险大、往往吃力不讨好；从需求方看，利率高；从政府方看，对穷人要尽量优惠才好。笔者认为，实际上搞金融，也应有正确的义利观，应该针对不同的对象，取得公平和效率之间的某种平衡。
那么如何更深入、较全面地理解普惠金融呢？以上已做了简要说明，在此，再作进一步的阐述。按笔者的理解，普惠金融的实质是扶持传统金融不愿意或难于服务的弱势群体且能实现组织机构自身可持续发展的金融体系。
笔者理解普惠金融至少应有三个要义、应分三个层次和需要应对三个挑战。
三个要义。即一是普惠金融体系应为包容性的，合理、公平、正义地普遍惠及一切需要金融服务的地区和社会群体，尤其是为容易被传统金融体系所忽视的欠发达地区和弱势、贫困群体提供各种所需的、便捷的、具有合理价格的有效金融服务。二是拥有健全治理结构、管理水平、具备财务和组织上可持续发展能力的金融供给方。三是拥有多元化（包括一系列私营、非营利性及公共金融）金融服务的提供者。[1]（P13）
三个层次，是指微观层次、中观层次和宏观层次。微观层次就是为弱势群体服务的零售金融机构、金融供给方，是直接针对最终客户主体的机构。中观层次是指为微观机构服务的中介组织机构和金融基础设施建设。例如支付系统、征信系统、咨询、培训、审计、评估、评级、网络、协会、批发机构等为微观层次的零售金融供给方服务的，都属于中观层次的服务体系。宏观层次主要指政府和监管当局的政策法规。
完整的普惠性金融体系框架认同的是只有将包括弱势群体和穷人在内的金融服务有机地融入微观、中观和宏观三个层面的金融体系，才能使过去被排斥于传统金融服务之外的大规模客户群体获益。
三个挑战。普惠性金融体系仍面临三个主要的挑战，即一是为大规模弱势群体的金融需求扩展高质量的金融服务（规模）；二是不断地拓深更贫困和更偏远地区的弱势客户群体（深度）；三是降低客户群体和金融服务提供者双方的成本（成本效益比）。[2]（P171）
在讨论普惠金融问题时，有两种倾向值得研究和注意防止。一是长期依赖补贴。二是过分商业化，追求利润最大化。这两种倾向都不是普惠金融。例如扶贫金融等于普惠金融吗？笔者认为不等于。我国现在的金融扶贫，更多是用特惠金融的手段，而不是普惠金融的手段，主要表现为银行只能长期依赖补贴、外部资金支持才能做扶贫，在银行商业可持续这个问题上还差得很远。[3]
笔者在此再强调一下，完整地理解普惠金融需要清楚它是一个完整的普惠性金融体系，它有多方面的要求和特征，最基本和本质性的要求和特征：一是它的金融服务对象是小微企业、城市弱势群体、农民、贫困人群、老年人、残疾人；二是金融服务供给方自身能保本微利和可持续发展。[4]正像中国人民银行潘功胜副行长所说的那样，微型金融、普惠金融，要在政府政策支持的基础上进行市场化运作，走保本微利的可持续发展之路。他还说，作为一个负责任的商业组织，需要在追逐商业利益和社会责任之间达到平衡，形成一种平衡，商业银行的内部绩效评价体系和内部授权体系要体现这样一种平衡。[5]2016年，时任央行副行长易纲也强调，面向未来，发展普惠金融首先是商业可持续性问题。普惠金融不是慈善金融、救济金融，也有异于政策性金融，不能过度依赖财政补贴和行政命令，而是要充分发挥市场主体的力量，寻求商业可持续的模式。[6]
因此，我们要发展的应该是政府政策支持下金融机构自身能够做到保本微利可持续发展。政府的金融扶贫中财政的支持在起步阶段可能是应该的，但不应长期持续，也不应主要用于贴息或用于担保，也不是用于坏账准备，财政手段不要混同于金融手段，金融就要用金融的办法，是要还本付息的。而金融扶贫的办法既不是金融供给方利润的最大化，又不是永久地依靠外部政策性的补贴，这两个现象和做法都是有缺陷的，从普惠金融角度看是错误的。从普惠金融角度看这两个做法，它们都不是普惠金融。所以这个观点一定要搞明白了，才有共同的语言讨论问题。
就金融扶贫而言，特惠金融和普惠金融的共同目标都是为了扶贫脱贫，是有交集的，是可以互补的，但是在某种程度上是矛盾的，两者是对立统一的。特惠金融目前是必需的、必要的、有效的，但是效率低和不可持续性及其他一些问题是突出的，这是最致命的弱点。
央行研究局2016年农村金融报告提出了一个意见，政府补贴政策应该从现在的“对机构”改为“对业务”。譬如说，不管是对发放单笔贷款低于100万元的小企业还是10万元的微型企业，给予补贴奖励、增值税免税或者是准备金降准、再贷款奖励等，应该是和各种金融机构的业务功能相关。从政府的职能角度，就是财税政策不要只补贴传统银行，而应该是谁帮助了穷人而且政府允许它做金融服务的，这些机构，例如小贷公司可以、村镇银行可以，或者是合规的有放贷资质的互联网金融也可以，但是你必须是合规的，就可以赋予相同的财税政策。只要真正做金融扶贫脱贫的工作，而且在这个政策范围内，不要只补贴农行、农信社、邮储银行，应该对大家一视同仁，即应该是补功能，不是补机构，这也叫作普惠、公平、正义。
二、对政府政策更好地
支持金融扶贫工作的几点思考
第一，要转变理念和政策实践。就是要公平正义，要从选择性地对机构的政策支持转向功能性、普惠性政策的支持，这是应该要做的一件事情。当然扶贫的方式，不管是产业化企业、合作社或者是新型经营主体+贫困农户或者直接到户，多种方式、多元化都可以。而且，應多用普惠金融，而非用特惠金融的方法推动金融扶贫工作的有效率可持续地开展。
第二，政策支持表现在搞好信用体系等金融基础设施建设。信用体系建设不是央行一家的事或者银监会的事，也不是纯粹金融机构一家的事，应该是正规金融机构和政府加上社会机构方方面面共同协力来做的事。能够实现把信息大数据在保护消费者权益的基础上，保护客户隐私的前提下通过共享的机制，把整个信用体系建起来，而且是动态的实时的，现在实际上很多是静止、非动态的。例如，某个机构今年建了，好像明年、后年、大后年都可以用，实际并非如此，信息是在不断地变动中，需要不断地更新才有实际作用，而这是要花力气的，所以普惠金融不好做也在这儿，不是说一次性地采集信息就能解决问题的。
另外，金融基础设施建设还包括支付、金融教育和消费者权益保护等，在此就不一一赘述。
第三，以后在扶贫贷款上尽量少搞一些贴息免息、少担保、少风险补贴。不是绝对不可以做，但是要真正地精准到贫困户，而且还不能大面积、全面、长期地做。在目前阶段笔者认为可行，可能到2020年以后政府也愿意拿出一部分钱来，延续原来的政策，但绝对不可能长期这样。而保险是农村金融或者金融帮助穷人的一个非常大的短板，可以财政拿点钱帮助搞农业保险，效果比补贴贷款好。
第四，政府财政还可以做“劳动收入奖励制度”。现在西南财经大学有一个报告，其中提到国外的经验，包括四川自己的经验，就是说实行“劳动收入奖励制度”。众所周知，贫困是很多原因、多种因素造成的，一味的救济可能造成一些贫困群体的等、靠、要。因此，扶贫要与扶智和扶志结合，现在贫困群体很多问题是“智”和“志”不足，要鼓励贫困群体劳动，变“输血”为“造血”，对有劳动能力的、不思进取的、满足现状的、等待政府救济的“等、靠、要”那些人怎么办？就是要用财政奖励手段鼓励他们去劳动。劳动了，给他们以奖励，两者结合起来，这就是劳动收入奖励制度。有这方面的国际经验，国内也已经在试行，而且据西南财经大学的说法，效果不错。
笔者不主张拿太多的钱去补贴金融机构，这容易让金融机构和贫困群体产生道德风险，金融供给方认为反正是政府给我贴息、给我担保抵押了，穷人还不还没关系，反正最后政府兜底。“八七”扶贫攻坚计划期间，几百个亿的扶贫贴息贷款，大部分是坏账。需求方好多人认为反正是政府的钱、银行的钱就可以不还，而且下面流传的很广的说法，谁还钱谁是傻子，谁不还谁是英雄。这种思想不教育不改变是不行的。而且，如果农民一分钱利息不需要付，本身就容易给人造成一个错觉，这是财政给他们的补助款。
不让借款人还利息，笔者认为不是好办法，应该将政策改为贫困户贷款需要还适当的利息。合理的还本付息，也是普惠金融的做法和要求。一是覆盖金融机构的经营成本，可以达到保本微利，二是对穷人来说他要养成一个守信的观念。
第五，政府政策的支持还应该表现在金融供给侧结构性改革，补充增加金融机构的组织结构类型。虽然我国机构类型形式已多样化，包括金融服务市场的形态、产品的多样化，但是笔者认为至少缺两种机构。
一是我国缺少中国自己的穷人银行，缺少在中西部贫困地区欠发达地区的穷人银行。世界著名的孟加拉乡村银行（格莱珉银行，Grameen Bank），它不是纯民营的银行，它起源于1976年尤努斯教授团队开展的民间试验的扶贫小额信贷项目，1983年政府特许它成立穷人银行，而且初期是以政府股份为主成立的扶贫银行，实行免税政策，叫格莱珉银行。在发展过程中培育穷人的金融意识，政府的股份已从最初为主降到现在只占25%，其他的都是穷人（贫困妇女为主）逐步发展起来的股份，包括尤努斯在内的员工团队没有任何股份，只是银行雇员，他们培养穷人入股经营银行的能力。格莱珉银行是银行业中典型的“社会企业”。这就是政府良好政策的一种表现，也是政府财政资金投入的一种良性支持或者金融资金支持的一种办法。政府前期投入的资金可以逐步退出来，还可以去做别的事，让穷人的能力提高起来达到自我可持续发展。穷人银行我们中国至今没有诞生，我们认为不妥，我们是社会主义国家，讲公平正义，帮助穷人共同富裕，我们应该并完全可以做好穷人银行，这需要政府下决心。
二是缺可持续的公益性小额信贷组织（或称为金融领域的社会企业）。政府应鼓励可持续的公益性小额信贷组织的发展。例如，中国扶贫基金会下属的中和农信这样的公益性小贷机构，它已发展到250多个县，贷款余额60多亿元，有效客户40多万户，就是公益性可持续的。它做到了保本微利和可持续，它的资本回报率才百分之一点几，它也不需政府长期补贴，贷款不良率在1%上下，它从市场融资，但是至今没有适宜的法律身份。如果政策能给它扶贫再贷款，它还可以给穷人的贷款利率再降低，使穷人受益更大，它自身也能保证保本微利。中和农信这样的机构如果不做成穷人银行，就做现在这样的公益性小贷，也挺好的，它还在不断发展壮大。今天，因为中央有关领导肯定了它，它才能这么做下去，但是仍然没有法律地位，没有任何的金融牌照，这不是长久之计。现在类似的机构还有若干，曾经出现过二三百家，只是规模没有这么大。例如宁夏盐池邦信惠民小贷现在大概是三四个亿贷款余额，重庆开县民丰互助会也是三四个亿的贷款余额，盐池的经验是宁夏回族自治区政府认同的，开县的经验是重庆市委市政府发文的，但是这些有益经验也难以借鉴推广到全国欠发达地区。重庆市政府鼓励在本市贫困县推动，现在也在复制借鉴一两个试点，这些经验为什么不可以在那些公益小贷做得不错的地方和广大的贫困农村地区借鉴推广呢？例如，陕西有三个较好的公益型小贷组织，分别在西乡、蒲城、淳化县，这三个都是妇联的原主任负责运作，服务对象全是低收入妇女，机构资金艰难地依靠自筹，没有或很少拿到政府的财政支持，但是照样在任劳任怨地扶贫，而且扶贫对象是贫困妇女，发放单笔几千到一万元人民币的贷款，贫困妇女在农信社拿不到钱、在银行拿不到钱，就只能在它那里能拿到贷款，这样穷人慢慢地发展起来，这些组织放的贷款余额现在大概是两三千万元，也做到了保本微利。像这类真正勤勤恳恳地干、默默无闻地帮助了很多的低收入贫困妇女的金融机构，都已经存在了十几年了，一直没有合法地位，而且现在融资很困难、需求也极大。这是很不合理很不公平的。至今在宏观政策上没有鼓励这类组织的发展，笔者认为这是需要改善的。
第六，从金融供给侧改革调整金融机构结構的角度，我国还缺少帮助非银行金融机构融资需求的批发基金机构。对于只能放贷不能吸储的小额信贷机构，孟加拉国有千百个，政府专门批准成立了一个叫作PKSF的批发基金为符合可持续发展条件的小贷机构融资服务。政府带头投入种子资金，鼓励本国和世界的各种资金的投入，进行市场化运作，保证放得出收得回，PKSF从2000年建立起来到现在保持自负盈亏，自身保本微利，给那些合规的有可持续发展潜力的小贷组织批发贷款，小贷组织再给穷人贷款，穷人也获了利，这样形成多赢的局面，体现了政府政策的支持，这是正确的财税政策支持。
实际上有批发基金这类机构的，在世界有十几个国家，当然孟加拉国是最典型的专门针对扶贫的机构服务，别的国家主要是针对小微企业、针对传统银行不放贷的零售小贷机构，用批发基金的办法，体现了政府政策的支持。我们至今还没有这样的批发基金，笔者认为我国完全可以也应该设立这样的机构。
第七，政府宏观政策支持上，金融供给侧改革金融机构结构的调整上，可以多发展规范的合作金融。在我国，合作金融也是短板。商业金融追求高利润的要求（资本逐利的本质）与金融扶贫的社会性、保本微利非营利性的矛盾，这是制度性的矛盾，两者很难平衡，因为是两个不同的利益主体，鼓励发展合作金融，其实是出路之一。
合作金融在贫困地区应该也可以大有作为，例如，四川巴中的同志说巴中太穷了，商业金融机构不愿意去。笔者认为，在这些地区解决问题的思路之一是应该大力发展合作金融，就是让农民组织起来，就像习近平同志当年在浙江工作时推动搞的“三位一体”的合作社，现在浙江正在大力推动。所谓“三位一体”，就是供销、生产、信用“三位一体”的合作社，搞资金互助，可以融到“三位一体”的合作社去开展。其实这项工作做好了，广义上可以发展集体经济，巩固我们党在基层的执政地位。从狭义的角度来说就是金融服务，农民自己解决自己的融资需求。因为它本身供求方为一体，实行自有、自管、自享，风险也自担，没有供求双方不同利益主体间的冲突。只要把这个基层合作社的工作做好，就可以在合作社内部做资金互助，如内部资金不足，即使当地金融机构少一点，只要达到获得外部资金的业务标准，就可以进行外部融资，可以做到自己可持续发展。
另外，可持续脱贫应体现在贫困群体自身有意愿有能力脱贫。对贫困户而言，现在做的扶贫脱贫工作很多是“帮我脱贫”，更应下大气力做的是使贫困群体变成“我要脱贫”。如果能做到这一点，就实现了脱贫工作的可持续，那时候有能力的贫困群体就不需要依靠外部去帮忙，他会主动、积极地想办法搞创收、搞产业、谋发展。
谈合作还应倡导贫困村资金互助社的发展，这也是贫困地区的一种基层合作金融。贫困村资金互助工作，例如甘肃、宁夏和陕西，从省区的层面上比较，做得是比较好的。在甘肃省，对贫困村，除了中央财政给了20万元设立资金互助社（这是一个很好的财政与金融相结合扶贫的手段），省里又给它贴了30万元，给它补到50万元，别的非贫困村，每个村给20万元、30万元不等，用这种办法鼓励村级资金互助社的发展。但是省内各地发展状况不平衡，尤其是特惠金融开展以后，贫困村资金互助社大部分就停滞了。因为现在特惠金融是免利息的，而资金互助社至少要有跟农信社差不多的利息，就不好做了。实际上资金互助社是培育农民的合作金融、合作互助的意识和能力的一种好的办法，应该鼓励、提倡发展。[7]（P15）
政府政策的支持表现在特惠金融和普惠金融两个都要用，两个也是互相补充的，尤其在今天特惠金融很重要。但是现在要着力探索的是，在特惠金融现有的经验基础上怎么来践行真正的普惠金融，为当前和2020年以后的金融扶贫和农村金融的发展，现在就要动手研究探索践行，这是我们的任务所在，这是我们长远可持续发展的战略考虑所在。要多发展合作性金融，发展社会企业类金融，例如，像中和农信，宁夏盐池邦信惠民、开县民丰互助会、陕西西乡县妇女协会等这样的机构要多发展。
我国政府做了很多金融扶贫工作，成绩是很大的，但对存在的问题一定要正视，还有很多要改变改善的地方。政府部门的领导干部应该像习近平同志那样有担当、有责任感、有作为，真正地公平正义地为帮助弱势地区、贫困农户，真正地为让群众奔向共同富裕的目标，在工作中努力发挥积极性、主动性和创造性。中央提出的目标要求是到2050年实现全国人民的共同富裕和中华民族的伟大复兴，为此，我们现在就要真心实意、踏踏实实地工作，真正想办法去做这些补短板的事。
第八，金融扶贫要重视互联网、大数据、人工智能的最新发展动向，同时在扶贫这个领域我们要关注“数字鸿沟”问题。数字普惠金融是好事，但是做不好会加深数字鸿沟，央行也已提醒这个问题了，易纲在2016年杭州G20会议上就提出，我们是倡导数字普惠金融的，但是我们要注意防范数字鸿沟的负面作用，要关注“数字鸿沟”问题。数字技术的发展提升了金融服务的覆盖面，但也会拉大缺乏数字技术知识与技能的弱势群体与主流社会的差距。就是说要加大在贫困地区推动数字金融的力度，要缩小地区差异。[6]
笔者认为，现在还看不清“数字鸿沟”的发展趋势。一方面是中央和地方在加大投入基础设施建设、信用体系建设等，包括宽带建设等，但是另一方面，大量的贫困户、一些贫困村仍然没有通光纤、通宽带，有些地方基站也不能覆盖，尤其是不能到户。在北京、上海或者东部沿海地区，甚至是东部农村，智能手机已经很普及了，在西部贫困地区除了在外面打工的和村干部或者富裕户，有智能手机，真正用智能手机的贫困户少，尤其是岁数大的少。而且，真正用数字金融的，例如使用移动支付的农户，根据西南财经大学的调研统计，在中西部地区只有11%的人口，与我国东部地区差距极大，这就是数字鸿沟。我们的任务和责任是一定要逐步缩小“数字鸿沟”，完成这一任务任重而道远。
参考文献：
[1] 联合国开发计划署蓝皮书，“建设普惠金融体系”，2006.
[2] 杜晓山.发展农村普惠金融的思路与对策[M]//张承惠， 郑醒尘，等.中国农村金融发展报告2014.北京：中国发 展出版社，2014.
[3] 杜晓山.普惠金融理論与实践的困惑与探索[N].金融 时报，2015-08-24.
[4] 国务院.推进普惠金融发展规划（2016—2020年）国发 〔2015〕74号.2015-12-31.
[5] 潘功胜.推动中国普惠金融发展[EB/OL].http：//www. china.com.cn/cppcc/2015-03/17/content_35075350.htm.
[6] 易纲.将向G20杭州峰会提交3份普惠金融文件[EB/OL]. http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1520107.
[7] 杜晓山，林万龙，孙同全.贫困村互助资金模式的比较 研究[M].国务院扶贫办外资中心课题报告，2009.
