加强和创新社会治理的新思路与新举措
摘 要：根据当前国际国内新形势，加强和创新社会治理已经成为推进我国治理体系和治理能力现代化的一项重要战略。本文探讨了社会治理的基本含义以及当前存在的突出问题，重点从党的十九大报告的新要求，探讨加强和创新社会治理的新思路与新举措。
关键词：社会管理；社会治理；社会治理新举措
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1671-198X（2018）03-0084-06党的十九大报告指出，社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。同时指出，人民群众对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。为了有效回应这些新需要，解决社会的新矛盾，党的十九大报告在加强和创新社会治理领域，提出要建立共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理的制度建设，提高社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化水平，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业。
一、从“管理”到“治理”
体现执政理念的根本性转变
（一）关于“治理”的含义
20世纪80年代以来，西方国家因为长期存在的市场失灵和政府失灵，出现了治理革命。西方社会对治理的探讨也层出不穷。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理包括四个特征：1.治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；2.治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；3.治理同时涉及公、私部门；4.治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用[1]。
（二）我国“社会管理”到“社会治理”概念的演变
中国改革开放之后，随着计划经济向社会主义市场经济的转型，社会管理经历了一个从传统的社会管理到现代的社会治理的演变过程。1992年，党的十四大明确了社会主义市场经济作为我们的改革目标和方向。1993年，党的十四届三中全会提出政府部门要强化社会管理职能，不能像从前计划经济体制那样继续大包大揽。2002年，党的十六大明确确定政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。到2004年时，党中央正式提出社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。这里已经突出了社会管理主体的多样化，体现了社会治理的思想。党的十八大提出，社会管理体制是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，法治保障的强调，体现了社会管理不仅仅是行政性的管理，而是要以法治作为基础性的保障，社会治理的概念已经呼之欲出。随着市场经济体制改革的力度加大，十八届三中全会提出全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力的现代化，鲜明地强调了市场在资源配置中的决定性作用。在社会建设方面，党中央正式提出了“创新社会治理體制”[2]，用“社会治理”取代了之前的“社会管理”。党的十八届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设。这些变化体现了中国共产党执政理念的根本性转变，从“阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”再到“以人民为中心”的转变，也体现了从“管制型政府”到“建设型政府”再到“服务型政府”的转变[3]。这也意味着，改革开放以来，我国在调整政府与市场、政府与社会的关系上，不仅要向市场放权，也要向社会放权；不仅要解放生产力，也要激发社会活力。
（三）“管理”与“治理”的区别
1.从主体上来看，传统的管理在主体上主要是国家和政府对社会公共事务进行管理，带有强制性。而“治理”除了国家和政府之外还强调社会力量，比如社会组织、公民参与。社会治理，既要发挥政府服务管理社会的作用，又要发挥社会组织、社区自治和公众参与的作用。2.从方式上来看，传统的管理强调的是行政性，而社会治理除了行政外还强调法治、德治和社区自治管理等多种方式。3.从方向上看，传统的管理只是单向式的、自上而下的管理，而社会治理强调的是双向的互动，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。4.从目标上来看，社会治理既要维护社会稳定，又要增强社会发展活力。
总之，在中国的国情下，社会治理是国家治理的重要组成部分，是党委领导、政府负责并与各种社会主体合作，运用正式制度和非正式制度为社会成员提供有效的公共服务，对公共事务进行有效管理，协调不同利益群体的关系、化解矛盾，实现社会的和谐稳定。
二、创新社会治理
是当前我国社会转型的必然要求
（一）中国正在进行着历史上最为深刻的社会转型
改革开放以后，我国社会开始了由社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型，由农业社会向工业社会的转型，由一个相对封闭的社会向开放的社会转型。我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，经济社会生活发生了广泛而深刻的变化，对社会管理提出了新的要求。
1.计划经济体制向市场经济体制转型。随着我国计划经济向市场经济的转型，大量的“单位人”变成“社会人”。目前，我国就业人数中，有80%在非公有制经济组织就业。非公经济的发展为社会增加了效率与活力，同时，以“单位”为基础的社会服务和管理机制已经瓦解，迫切需要建立新的社会管理载体，加强和完善基层社区社会管理和服务体系，适应市场经济的发展。同时，随着所有制形式的多元化，社会阶层分化速度加快，大量的新经济组织、新社会组织发展起来，为中国的经济社会建设作出了很大的贡献。但是，如果不进行有效的组织和管理，社会运行很容易出现失序状态。这迫切需要我们正确地处理政府与市场、政府与社会的关系，加强和完善非公有制经济组织和社会组织管理，推动社会组织健康有序发展。
2.工业化城镇化的快速发展。我国工业化快速发展和转型，整体经济实力显著增强，2010年，我国综合国力超过日本，成为世界第二大经济实体。但是，随着我国经济发展方式的转变和经济发展进入新常态，工人下岗、失业等成为长期困扰我们的社会问题，劳资矛盾、劳动争议等问题也不断增多。矿难、工厂起火等安全生产事故频发，对人民的生命健康造成了重大损失，也对我们的社会治理提出了新的挑战。同时，在我国城镇化快速发展的过程中，农村土地被征用，城市房屋拆迁，由于利益关系处理不当，导致一些群体性事件和个体的过激行为时有发生，严重影响了社会稳定与和谐社会的建设，迫切需要我们创新社会治理。多年来，城镇化快速发展，大量的农村剩余劳动力向城市转移，流动人口特别是农民工在城市的就业、收入、住房、子女教育、社会保障、城市融入等方面都存在着不同程度的困难，也需要我们创新和完善对流动人口的服务和管理。
3.信息化全球化的快速发展。中国与世界同步，进入到一个信息化的社会，进入到互联网的时代。当前，互联网已经成为人们工作和生活的重要组成部分。然而，网络带来的社会问题，诸如网瘾问题、网络色情、网络暴力、网络诈骗、网络安全等日益增多。网络民意表达、网络监督随着网络技术的发展对现实社会产生着重大影响，社会治理和社会稳定面临前所未有的新挑战。这需要我们加强和完善信息网络治理，提高对虚拟社会的管理水平。同时，随着经济全球化的快速发展，我国由原来的封闭型社会向开放型社会转化。当前，多元文化交流交融，人们思想空前活跃，人们的参政意识、民主意识、法治意识、维权意识、监督意识明显增强。以人民为中心的观念逐步树立，但是也出现了集体观念淡薄、公德意识弱化、极端个人主义思想抬头等问题。创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念日益深入人心，但是网络空间意识形态的斗争越演越烈。总之，我国社会开放性、流动性的增强，既使整个社会充满活力，又使社会治理的难度明显加大。
（二）现有的社会治理需要创新
1.政府职能转变不到位。第一，政府职能的“越位”。所谓越位就是政府不该管的却仍然管制太多。例如，在经济领域还存在着政企不分，政府行政许可和审批事项仍然过多，一些地方政府和部门还在直接干预企业的微观经济活动，等等。第二，政府职能的“缺位”，主要指政府该管的没有去管或者没有管好。例如，对食品安全、产品质量的监管不到位，一定程度上忽视社会治理，忽视社会建设。第三，政府的社会治理手段还比较单一，主要采用行政性手段和强制性手段解决社会矛盾和问题，轻视法治规范和道德管理。第四，政府的某些部门及工作人员在实际工作中利用手中的职权与民争利，成为直接的利益相关者，导致干群关系恶化、社会矛盾凸显。第五，在管理的环节上，往往重事后处理，轻源头治理。在管理方式上重管制控制，轻协商和服务。
2.我国的社会组织发育不成熟。从社会协同这个角度看，我国社会组织发展还不成熟。第一，对社会组织功能的认识不足，没有把社会组织真正纳入经济社会发展总体布局。第二，我国社会组织发展缓慢，数量少，规模小，质量低，难以满足社会发展的需要。第三，社会组织法规体系尚不健全，立法层次较低，政策环境还不完备。第四，社会组织管理的体制机制与社会组织发展不相适应。第五，部分社会组织行政色彩严重，没有很好地在社会管理中发挥出应有的作用。
3.我国的社区建設亟待完善。改革开放以来，我国社区建设取得了一定成效，同时也面临着一系列问题和挑战。第一，社区居委会行政化、机关化现象严重，在政府职能尚未完全转变的情况下，行政职能部门仍然把社区组织当作基层行政部门，社区自治职能得不到有效发挥，社区自治能力有限。第二，社区服务体系不健全。一般来讲，健全的社区服务体系是由政府服务体系、社区公益服务体系和市场便民服务体系构成的，全面满足社区成员多元化、多层次的社会性和文化性需求，但是，我国现有的社区建设在三大服务体系的构建方面还存在着一定的缺陷，社区公益服务体系建设滞后。第三，从事社区建设的资金和专业人才严重缺乏，导致社区建设和服务水平与效果难以提升。
三、加强和创新社会治理的新思路与新举措
党的十八届三中全会对创新社会治理方式作出了全面部署，提出坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，为我们创新社会治理方式指明了方向和路径。党的十九大报告在加强和创新社会治理领域，提出要建立共建共治共享的社会治理格局，并且提出了社会治理的制度建设、提高四化水平和加强四个体系建设[4]。
（一）建立共建共治共享的社会治理格局
中国的改革开放和体制转型，发展了多种多样的所有制形式，除国有经济、集体经济外，民营经济、个体经济、外资经济、股份制经济等亦快速发展，这就意味着中国的经济资源、技术资源、人才资源等不是都集中在党委和政府手上，其他的经济主体也掌握着大量的资源。对社会成员的服务和管理，不能完全由政府大包大揽，而是应由社会多个主体共同参与服务和治理。而且，在社会主义市场经济快速发展的过程中，我国有80%的劳动力在非公经济组织就业。这就意味着，中国的政府已经不是计划经济体制下的全能政府，而是一个有限型政府，需要以开放的心态，平等地对待各类社会主体，整合社会各种资源、动员社会多个主体来共同参与对群众的服务和对国家社会公共事务的管理，形成社会治理人人有责、人人尽责的局面，努力实现社会共建共治，才能共享和谐稳定的社会发展环境[5]。
（二）加强社会治理制度建设
社会治理制度是指社会治理主体为了维护正常的社会秩序而制定的具有约束性的各种行政法规、章程、制度、公约的总称。它包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，例如，明文规定有严格奖惩措施的法律和各种规章制度；还包括人们同意或符合大家利益的非正式的制度安排，例如伦理道德规范、风俗习惯、村规民约、社区公约等。在我国的社会治理制度建设中，一方面，要加强法治建设，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治；另一方面，要加强德治建设，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。例如，加强行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约等社会规范建设，充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为等方面的积极作用。同时，引导公众用社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德等道德规范修身律己，自觉履行法定义务、社会责任和家庭责任，自觉遵守和维护社会秩序。同时，要根据我国国情，利用我国传统文化的合理成分，充实社会治理的方式方法。
（三）加强预防和化解社会矛盾机制建设
随着中国工业化、市场化、城镇化的快速发展，一些利益群体之间的利益关系处理不当导致一些社会矛盾凸显。这不仅有损社会的公平，影响了社会的和谐稳定，制约了社会的发展活力，而且也极大地考验着执政党的治理能力和执政能力。为了有效应对当前的社会矛盾，以人民调解为基础、以行政调解为主导、以司法调解为保障的“大调解”机制在全国得到迅速推广。行政调解作为“大调解”工作体系中的主导性制度，需要不断完善，要加快行政调解立法工作、规范行政调解程序、提高行政调解的专业化水平等。司法调解又称诉讼调解，是指在法院主持调解下，使当事人平等协商，达成协议，从而解决纠纷所进行的活动[6]（P23）。司法调解作为化解矛盾的保障性机制，需要不断加强，特别是要让人民群众在每个司法案子中感受到公平正义。人民调解是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种调解形式。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。人民调解作为大调解的基础，更要发挥其基层治理的作用。
（四）提高社会化、法治化、智能化和专业化水平
1.提高社会治理社会化水平。随着社会主体日益多元化，市场机制及社会机制的作用日益重要，社会治理不再是政府独自承担的任务，而是社会公众共同参与的事业。社会治理社会化和公共服务市场化已成为一种发展趋势。政府逐渐调整与社会的关系，从过去对社会治理事务大包大揽逐步转移职能，通过购买服务和招投标等方式将可以由市场和社会承担的事务交给有关的企业部门和社会组织承担。充分发挥社会力量和公众社会治理的协同作用。
2.提高社会治理法治化水平。法治是国家治理的基本形式，社会治理是国家治理的重要内容。推进国家治理现代化，必须加快社会治理法治化进程，提高社会治理法治化水平[7]，实现法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。一是，社会的依法治理要做到有法可依。从目前来看，我国社会领域的立法远远滞后于经济领域的立法。当前，我国的改革进入深水区，发展进入新阶段，社会不同利益群体的利益格局深刻调整，社会矛盾和群众诉求日益多样，面对错综复杂的社会治理问题，要提高社会治理法治化水平，必须加强社会领域的立法工作。二是，要做到有法必依、执法公平，增强司法的公正性和权威性。党的十九大报告指出，人民对民主、公平、正义、法治等的需求日益增长，必须加强法律的实施和监督，充分发挥法治保障群众正当权益的作用，让人民群众切实感受到社会的公平与正义。三是，增强全民法治观念，推进法治社会建设。近年来，我国法治领域还存在一些突出问题。比如，一些领导干部法治意识不强，以言代法、以权压法、徇私枉法等问题依然存在；部分群众“信权不信法”“信钱不信法”“信访不信法”，遇事找熟人、走关系等现象较为普遍；一些地方“工闹”“医闹”“拆迁闹剧”等情况比较严重；等等[8]。这就需要加强全民法治教育，建设社会主义法治文化，倡導法治精神，提高全民遵纪守法的意识，树立法律面前人人平等的法治理念，用法律的武器维护公民的合法权益。四是，推进依法行政、建设法治政府。各级政府部门依法履行职责，更多地运用法律手段管理经济社会事务，为经济社会发展营造一个良好的环境，同时，法治政府建设要依法行政，用法律规范和约束行政权力，防止行政权力的缺失和滥用，带动全社会尊重法律、遵守法律、维护法律。领导干部更要懂法、敬法、守法，善于运用法治的思维化解矛盾。
3.提高社会治理智能化水平。信息化社会的到来要求我们，在社会治理的服务和管理方面应当走出传统的思维方式，实现社会治理方式的变革。党的十九大提出，要提高社会治理的智能化水平，就是针对我国当前信息的碎片化、条块化、人力和运行成本高、快速反应能力不足等问题对社会治理创新提出的新要求。社会治理智能化，就是在网络化和网络平台基础上，运用大数据、云计算、物联网等信息技术[9]（P44），使我们的社会治理能够更加精准分析、精准服务、精准治理、精准监督、精准反馈，能更好地服务不同社会群体，更有效地管理好国家和社会的公共事务，在社会治理方式上实现革命性的变革。
4.提高社会治理专业化水平。社会治理专业化，要求由专业的队伍、专业的理念、专业的技术和方法来进行社会治理、开展社会服务。社会治理专业化的发达程度是衡量一个国家或地区社会服务和社会治理水平的重要标志。因此，要加强社会治理各类专业化人才队伍建设，建设高素质专业化人才队伍。特别是要培养造就一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作专业人才队伍。“社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、扶贫济困、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮扶、人口计生、应急处置、群众文化等领域直接提供社会服务的专门人员”[10]。目前，我国社会工作者非常紧缺，严重影响了社会治理专业化水平的提高，这就需要我们加快社会工作者的培养和队伍建设，提高社会工作者的待遇，健全社会工作者的激励机制，充分发挥他们在社会治理中的积极作用，提高社会治理水平。
（五）健全公共安全、社会治安防控、社会心理服务和社区治理四个体系
1.健全公共安全体系。公共安全是每个公民最关心、最直接的利益所在，涉及公众生命、健康、财产等方面的安全。公共安全事件的不断发生，既是我国社会转型进入新的历史阶段的反映，又考量着我们在新形势下应对公共安全危机的能力。要在社会的各个领域从公共安全事故的预防体制建设、应急反应到安全事故的控制与善后处理，加快建立和完善公共安全体系建设，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力，为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网，建设平安中国。
2.加快社会治安防控体系建设。社会治安的好坏，不仅同每个人的安全感、幸福感息息相关，而且直接关系着国家的稳定和整个社会的发展进步。面对社会治安形势的发展变化，我国社会治安防控体系还存在很多不适应，尤其是在整体效能发挥、基本要素掌控、体制机制创新、基层活力激发等方面还面临不少难题和短板[11]。当前，要以提高人民群众安全感和满意度为目标，以理念、体制机制、方式手段创新为动力，以现代科学技术为引领，以基层基础建设为支撑，完善立体化社会治安防控体系，提高维护公共安全能力水平，有效防范、化解、管控影响社会安定的突出问题，防止各类风险聚集扩散，促进社会安定有序、国家长治久安[12]。
3.加强社会心理服务体系建设。我国正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型、传统的农业社会向現代的工业社会转型、封闭的社会向开放的社会转型的阶段。传统的与现代的、国内的与国外的、不同利益群体的思想观念交织在一起，观念的冲突和利益的冲突成为转型期社会的一个突出特征，这需要社会成员树立正确的世界观、价值观、人生观，提高心理健康水平，同时，要加强社会心理服务体系建设，塑造社会成员的健康人格，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态，提高社会文明水平，促进和谐社会建设。
4.加强社区治理体系建设。城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针的贯彻落实，事关人民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。习近平指出，社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了[13]。中央要求，推动社会治理重心向基层下移，把人力、财力、物力更多投到基层，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。同时，要健全和完善城乡社区治理体系，充分发挥基层党组织领导核心作用，有效发挥基层政府主导作用，注重发挥基层群众性自治组织基础作用，统筹发挥社会力量协同作用，使我国城乡社区治理能力显著提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障[14]。
参考文献：
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[2] 张向鸿.全面深化改革下的社会发展战略与社会治理 能力——访中共中央党校科社教研部社会发展理论教 研室副主任、博士生导师向春玲教授[J].中共石家庄市 委党校学报，2015，（3）：4-5.
[3] 童新.创新社会治理[M].北京：中国社会科学出版社， 2012：1.
[4] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色 社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代 表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：49.
[5] 向春玲.十九大关于社会治理的新理念和新举措[EB/OL]. 理论网，http：//theory.people.com.cn/n1/2017/1211/ c40764-29697335.html，2017-12-04.
[6] 石先广.人民调解、行政调解、司法调解有机衔接的对 策思考——以上海市杨浦区整合调解资源的实践探索 为视点[J].中国司法，2006，（8）：23-26.
[7] 徐汉明，张新平.提高社会治理法治化水平[N].人民日 报，2015-11-23（07）.
[8] 刘明.增强全民法治观念 推进法治社会建设[N].经济 日报，2016-03-14（15）.
[9] 杨雅厦.应用大数据提升社会治理智能化水平[J].智 库时代，2017，（4）：44.
[10] 2011-2020年社会工作专业人才队伍建设中长期规划 [EB/OL].中华人民共和国民政部网站，http：//www.mca. gov.cn/article/zwgk/jhgh/201204/20120400302325.shtml， 2012-04-26.
[11] 蔡长春.破难题补短板症结点上出实招 不断增强社会 治安防控体系实效[EB/OL].法制网，http：//www.legal- daily.com.cn/index/content/2016-10/24/content_6848252. htm？node=20908.
[12] 习近平.不断提高维护公共安全能力水平 努力建设平 安中国[EB/OL].新华网，http：//www.xinhuanet.com/legal/ 2015-09/23/c_1116657301.htm，2015-09-23.
[13] 习近平.推进上海自贸区建设 加强和创新特大城市社 会治理[N].人民日报，2014-03-06（01）.
[14] 中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意 见[EB/OL].中华人民共和国民政部网站，http：//www. mca.gov.cn/article/zwgk/topnew/201706/20170600004773. shtml，2017-06-12.
关键词：社会管理；社会治理；社会治理新举措
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1671-198X（2018）03-0084-06党的十九大报告指出，社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。同时指出，人民群众对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。为了有效回应这些新需要，解决社会的新矛盾，党的十九大报告在加强和创新社会治理领域，提出要建立共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理的制度建设，提高社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化水平，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业。
一、从“管理”到“治理”
体现执政理念的根本性转变
（一）关于“治理”的含义
20世纪80年代以来，西方国家因为长期存在的市场失灵和政府失灵，出现了治理革命。西方社会对治理的探讨也层出不穷。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理包括四个特征：1.治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；2.治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；3.治理同时涉及公、私部门；4.治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用[1]。
（二）我国“社会管理”到“社会治理”概念的演变
中国改革开放之后，随着计划经济向社会主义市场经济的转型，社会管理经历了一个从传统的社会管理到现代的社会治理的演变过程。1992年，党的十四大明确了社会主义市场经济作为我们的改革目标和方向。1993年，党的十四届三中全会提出政府部门要强化社会管理职能，不能像从前计划经济体制那样继续大包大揽。2002年，党的十六大明确确定政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。到2004年时，党中央正式提出社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。这里已经突出了社会管理主体的多样化，体现了社会治理的思想。党的十八大提出，社会管理体制是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，法治保障的强调，体现了社会管理不仅仅是行政性的管理，而是要以法治作为基础性的保障，社会治理的概念已经呼之欲出。随着市场经济体制改革的力度加大，十八届三中全会提出全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力的现代化，鲜明地强调了市场在资源配置中的决定性作用。在社会建设方面，党中央正式提出了“创新社会治理體制”[2]，用“社会治理”取代了之前的“社会管理”。党的十八届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设。这些变化体现了中国共产党执政理念的根本性转变，从“阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”再到“以人民为中心”的转变，也体现了从“管制型政府”到“建设型政府”再到“服务型政府”的转变[3]。这也意味着，改革开放以来，我国在调整政府与市场、政府与社会的关系上，不仅要向市场放权，也要向社会放权；不仅要解放生产力，也要激发社会活力。
（三）“管理”与“治理”的区别
1.从主体上来看，传统的管理在主体上主要是国家和政府对社会公共事务进行管理，带有强制性。而“治理”除了国家和政府之外还强调社会力量，比如社会组织、公民参与。社会治理，既要发挥政府服务管理社会的作用，又要发挥社会组织、社区自治和公众参与的作用。2.从方式上来看，传统的管理强调的是行政性，而社会治理除了行政外还强调法治、德治和社区自治管理等多种方式。3.从方向上看，传统的管理只是单向式的、自上而下的管理，而社会治理强调的是双向的互动，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。4.从目标上来看，社会治理既要维护社会稳定，又要增强社会发展活力。
总之，在中国的国情下，社会治理是国家治理的重要组成部分，是党委领导、政府负责并与各种社会主体合作，运用正式制度和非正式制度为社会成员提供有效的公共服务，对公共事务进行有效管理，协调不同利益群体的关系、化解矛盾，实现社会的和谐稳定。
二、创新社会治理
是当前我国社会转型的必然要求
（一）中国正在进行着历史上最为深刻的社会转型
改革开放以后，我国社会开始了由社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型，由农业社会向工业社会的转型，由一个相对封闭的社会向开放的社会转型。我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，经济社会生活发生了广泛而深刻的变化，对社会管理提出了新的要求。
1.计划经济体制向市场经济体制转型。随着我国计划经济向市场经济的转型，大量的“单位人”变成“社会人”。目前，我国就业人数中，有80%在非公有制经济组织就业。非公经济的发展为社会增加了效率与活力，同时，以“单位”为基础的社会服务和管理机制已经瓦解，迫切需要建立新的社会管理载体，加强和完善基层社区社会管理和服务体系，适应市场经济的发展。同时，随着所有制形式的多元化，社会阶层分化速度加快，大量的新经济组织、新社会组织发展起来，为中国的经济社会建设作出了很大的贡献。但是，如果不进行有效的组织和管理，社会运行很容易出现失序状态。这迫切需要我们正确地处理政府与市场、政府与社会的关系，加强和完善非公有制经济组织和社会组织管理，推动社会组织健康有序发展。
2.工业化城镇化的快速发展。我国工业化快速发展和转型，整体经济实力显著增强，2010年，我国综合国力超过日本，成为世界第二大经济实体。但是，随着我国经济发展方式的转变和经济发展进入新常态，工人下岗、失业等成为长期困扰我们的社会问题，劳资矛盾、劳动争议等问题也不断增多。矿难、工厂起火等安全生产事故频发，对人民的生命健康造成了重大损失，也对我们的社会治理提出了新的挑战。同时，在我国城镇化快速发展的过程中，农村土地被征用，城市房屋拆迁，由于利益关系处理不当，导致一些群体性事件和个体的过激行为时有发生，严重影响了社会稳定与和谐社会的建设，迫切需要我们创新社会治理。多年来，城镇化快速发展，大量的农村剩余劳动力向城市转移，流动人口特别是农民工在城市的就业、收入、住房、子女教育、社会保障、城市融入等方面都存在着不同程度的困难，也需要我们创新和完善对流动人口的服务和管理。
3.信息化全球化的快速发展。中国与世界同步，进入到一个信息化的社会，进入到互联网的时代。当前，互联网已经成为人们工作和生活的重要组成部分。然而，网络带来的社会问题，诸如网瘾问题、网络色情、网络暴力、网络诈骗、网络安全等日益增多。网络民意表达、网络监督随着网络技术的发展对现实社会产生着重大影响，社会治理和社会稳定面临前所未有的新挑战。这需要我们加强和完善信息网络治理，提高对虚拟社会的管理水平。同时，随着经济全球化的快速发展，我国由原来的封闭型社会向开放型社会转化。当前，多元文化交流交融，人们思想空前活跃，人们的参政意识、民主意识、法治意识、维权意识、监督意识明显增强。以人民为中心的观念逐步树立，但是也出现了集体观念淡薄、公德意识弱化、极端个人主义思想抬头等问题。创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念日益深入人心，但是网络空间意识形态的斗争越演越烈。总之，我国社会开放性、流动性的增强，既使整个社会充满活力，又使社会治理的难度明显加大。
（二）现有的社会治理需要创新
1.政府职能转变不到位。第一，政府职能的“越位”。所谓越位就是政府不该管的却仍然管制太多。例如，在经济领域还存在着政企不分，政府行政许可和审批事项仍然过多，一些地方政府和部门还在直接干预企业的微观经济活动，等等。第二，政府职能的“缺位”，主要指政府该管的没有去管或者没有管好。例如，对食品安全、产品质量的监管不到位，一定程度上忽视社会治理，忽视社会建设。第三，政府的社会治理手段还比较单一，主要采用行政性手段和强制性手段解决社会矛盾和问题，轻视法治规范和道德管理。第四，政府的某些部门及工作人员在实际工作中利用手中的职权与民争利，成为直接的利益相关者，导致干群关系恶化、社会矛盾凸显。第五，在管理的环节上，往往重事后处理，轻源头治理。在管理方式上重管制控制，轻协商和服务。
2.我国的社会组织发育不成熟。从社会协同这个角度看，我国社会组织发展还不成熟。第一，对社会组织功能的认识不足，没有把社会组织真正纳入经济社会发展总体布局。第二，我国社会组织发展缓慢，数量少，规模小，质量低，难以满足社会发展的需要。第三，社会组织法规体系尚不健全，立法层次较低，政策环境还不完备。第四，社会组织管理的体制机制与社会组织发展不相适应。第五，部分社会组织行政色彩严重，没有很好地在社会管理中发挥出应有的作用。
3.我国的社区建設亟待完善。改革开放以来，我国社区建设取得了一定成效，同时也面临着一系列问题和挑战。第一，社区居委会行政化、机关化现象严重，在政府职能尚未完全转变的情况下，行政职能部门仍然把社区组织当作基层行政部门，社区自治职能得不到有效发挥，社区自治能力有限。第二，社区服务体系不健全。一般来讲，健全的社区服务体系是由政府服务体系、社区公益服务体系和市场便民服务体系构成的，全面满足社区成员多元化、多层次的社会性和文化性需求，但是，我国现有的社区建设在三大服务体系的构建方面还存在着一定的缺陷，社区公益服务体系建设滞后。第三，从事社区建设的资金和专业人才严重缺乏，导致社区建设和服务水平与效果难以提升。
三、加强和创新社会治理的新思路与新举措
党的十八届三中全会对创新社会治理方式作出了全面部署，提出坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，为我们创新社会治理方式指明了方向和路径。党的十九大报告在加强和创新社会治理领域，提出要建立共建共治共享的社会治理格局，并且提出了社会治理的制度建设、提高四化水平和加强四个体系建设[4]。
（一）建立共建共治共享的社会治理格局
中国的改革开放和体制转型，发展了多种多样的所有制形式，除国有经济、集体经济外，民营经济、个体经济、外资经济、股份制经济等亦快速发展，这就意味着中国的经济资源、技术资源、人才资源等不是都集中在党委和政府手上，其他的经济主体也掌握着大量的资源。对社会成员的服务和管理，不能完全由政府大包大揽，而是应由社会多个主体共同参与服务和治理。而且，在社会主义市场经济快速发展的过程中，我国有80%的劳动力在非公经济组织就业。这就意味着，中国的政府已经不是计划经济体制下的全能政府，而是一个有限型政府，需要以开放的心态，平等地对待各类社会主体，整合社会各种资源、动员社会多个主体来共同参与对群众的服务和对国家社会公共事务的管理，形成社会治理人人有责、人人尽责的局面，努力实现社会共建共治，才能共享和谐稳定的社会发展环境[5]。
（二）加强社会治理制度建设
社会治理制度是指社会治理主体为了维护正常的社会秩序而制定的具有约束性的各种行政法规、章程、制度、公约的总称。它包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，例如，明文规定有严格奖惩措施的法律和各种规章制度；还包括人们同意或符合大家利益的非正式的制度安排，例如伦理道德规范、风俗习惯、村规民约、社区公约等。在我国的社会治理制度建设中，一方面，要加强法治建设，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治；另一方面，要加强德治建设，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。例如，加强行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约等社会规范建设，充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为等方面的积极作用。同时，引导公众用社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德等道德规范修身律己，自觉履行法定义务、社会责任和家庭责任，自觉遵守和维护社会秩序。同时，要根据我国国情，利用我国传统文化的合理成分，充实社会治理的方式方法。
（三）加强预防和化解社会矛盾机制建设
随着中国工业化、市场化、城镇化的快速发展，一些利益群体之间的利益关系处理不当导致一些社会矛盾凸显。这不仅有损社会的公平，影响了社会的和谐稳定，制约了社会的发展活力，而且也极大地考验着执政党的治理能力和执政能力。为了有效应对当前的社会矛盾，以人民调解为基础、以行政调解为主导、以司法调解为保障的“大调解”机制在全国得到迅速推广。行政调解作为“大调解”工作体系中的主导性制度，需要不断完善，要加快行政调解立法工作、规范行政调解程序、提高行政调解的专业化水平等。司法调解又称诉讼调解，是指在法院主持调解下，使当事人平等协商，达成协议，从而解决纠纷所进行的活动[6]（P23）。司法调解作为化解矛盾的保障性机制，需要不断加强，特别是要让人民群众在每个司法案子中感受到公平正义。人民调解是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种调解形式。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。人民调解作为大调解的基础，更要发挥其基层治理的作用。
（四）提高社会化、法治化、智能化和专业化水平
1.提高社会治理社会化水平。随着社会主体日益多元化，市场机制及社会机制的作用日益重要，社会治理不再是政府独自承担的任务，而是社会公众共同参与的事业。社会治理社会化和公共服务市场化已成为一种发展趋势。政府逐渐调整与社会的关系，从过去对社会治理事务大包大揽逐步转移职能，通过购买服务和招投标等方式将可以由市场和社会承担的事务交给有关的企业部门和社会组织承担。充分发挥社会力量和公众社会治理的协同作用。
2.提高社会治理法治化水平。法治是国家治理的基本形式，社会治理是国家治理的重要内容。推进国家治理现代化，必须加快社会治理法治化进程，提高社会治理法治化水平[7]，实现法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。一是，社会的依法治理要做到有法可依。从目前来看，我国社会领域的立法远远滞后于经济领域的立法。当前，我国的改革进入深水区，发展进入新阶段，社会不同利益群体的利益格局深刻调整，社会矛盾和群众诉求日益多样，面对错综复杂的社会治理问题，要提高社会治理法治化水平，必须加强社会领域的立法工作。二是，要做到有法必依、执法公平，增强司法的公正性和权威性。党的十九大报告指出，人民对民主、公平、正义、法治等的需求日益增长，必须加强法律的实施和监督，充分发挥法治保障群众正当权益的作用，让人民群众切实感受到社会的公平与正义。三是，增强全民法治观念，推进法治社会建设。近年来，我国法治领域还存在一些突出问题。比如，一些领导干部法治意识不强，以言代法、以权压法、徇私枉法等问题依然存在；部分群众“信权不信法”“信钱不信法”“信访不信法”，遇事找熟人、走关系等现象较为普遍；一些地方“工闹”“医闹”“拆迁闹剧”等情况比较严重；等等[8]。这就需要加强全民法治教育，建设社会主义法治文化，倡導法治精神，提高全民遵纪守法的意识，树立法律面前人人平等的法治理念，用法律的武器维护公民的合法权益。四是，推进依法行政、建设法治政府。各级政府部门依法履行职责，更多地运用法律手段管理经济社会事务，为经济社会发展营造一个良好的环境，同时，法治政府建设要依法行政，用法律规范和约束行政权力，防止行政权力的缺失和滥用，带动全社会尊重法律、遵守法律、维护法律。领导干部更要懂法、敬法、守法，善于运用法治的思维化解矛盾。
3.提高社会治理智能化水平。信息化社会的到来要求我们，在社会治理的服务和管理方面应当走出传统的思维方式，实现社会治理方式的变革。党的十九大提出，要提高社会治理的智能化水平，就是针对我国当前信息的碎片化、条块化、人力和运行成本高、快速反应能力不足等问题对社会治理创新提出的新要求。社会治理智能化，就是在网络化和网络平台基础上，运用大数据、云计算、物联网等信息技术[9]（P44），使我们的社会治理能够更加精准分析、精准服务、精准治理、精准监督、精准反馈，能更好地服务不同社会群体，更有效地管理好国家和社会的公共事务，在社会治理方式上实现革命性的变革。
4.提高社会治理专业化水平。社会治理专业化，要求由专业的队伍、专业的理念、专业的技术和方法来进行社会治理、开展社会服务。社会治理专业化的发达程度是衡量一个国家或地区社会服务和社会治理水平的重要标志。因此，要加强社会治理各类专业化人才队伍建设，建设高素质专业化人才队伍。特别是要培养造就一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作专业人才队伍。“社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、扶贫济困、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮扶、人口计生、应急处置、群众文化等领域直接提供社会服务的专门人员”[10]。目前，我国社会工作者非常紧缺，严重影响了社会治理专业化水平的提高，这就需要我们加快社会工作者的培养和队伍建设，提高社会工作者的待遇，健全社会工作者的激励机制，充分发挥他们在社会治理中的积极作用，提高社会治理水平。
（五）健全公共安全、社会治安防控、社会心理服务和社区治理四个体系
1.健全公共安全体系。公共安全是每个公民最关心、最直接的利益所在，涉及公众生命、健康、财产等方面的安全。公共安全事件的不断发生，既是我国社会转型进入新的历史阶段的反映，又考量着我们在新形势下应对公共安全危机的能力。要在社会的各个领域从公共安全事故的预防体制建设、应急反应到安全事故的控制与善后处理，加快建立和完善公共安全体系建设，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力，为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网，建设平安中国。
2.加快社会治安防控体系建设。社会治安的好坏，不仅同每个人的安全感、幸福感息息相关，而且直接关系着国家的稳定和整个社会的发展进步。面对社会治安形势的发展变化，我国社会治安防控体系还存在很多不适应，尤其是在整体效能发挥、基本要素掌控、体制机制创新、基层活力激发等方面还面临不少难题和短板[11]。当前，要以提高人民群众安全感和满意度为目标，以理念、体制机制、方式手段创新为动力，以现代科学技术为引领，以基层基础建设为支撑，完善立体化社会治安防控体系，提高维护公共安全能力水平，有效防范、化解、管控影响社会安定的突出问题，防止各类风险聚集扩散，促进社会安定有序、国家长治久安[12]。
3.加强社会心理服务体系建设。我国正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型、传统的农业社会向現代的工业社会转型、封闭的社会向开放的社会转型的阶段。传统的与现代的、国内的与国外的、不同利益群体的思想观念交织在一起，观念的冲突和利益的冲突成为转型期社会的一个突出特征，这需要社会成员树立正确的世界观、价值观、人生观，提高心理健康水平，同时，要加强社会心理服务体系建设，塑造社会成员的健康人格，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态，提高社会文明水平，促进和谐社会建设。
4.加强社区治理体系建设。城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针的贯彻落实，事关人民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。习近平指出，社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了[13]。中央要求，推动社会治理重心向基层下移，把人力、财力、物力更多投到基层，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。同时，要健全和完善城乡社区治理体系，充分发挥基层党组织领导核心作用，有效发挥基层政府主导作用，注重发挥基层群众性自治组织基础作用，统筹发挥社会力量协同作用，使我国城乡社区治理能力显著提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障[14]。
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