从政务微博公器私用看地方政府管理弊病
摘 要：作为网络时代政民互动的新兴媒体平台，政务微博已经进入政府管理实践领域与相关学术研究范畴。本文以湖南省永州市文明办政务微博“文明永州”的公众评论为文本，以政务微博公器私用风险事件为切入点，探讨了网络时代背景下地方政府在政务微博管理和人力资源管理等方面的弊病症结所在，并提出了相应的对策建议，以期为地方政府部门优化管理提供参考。
关 键 词：政务微博；公器私用；地方政府管理；公众评论
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）09-0008-08
收稿日期：2018-06-25
作者简介：刘红升（1977—），男，河南新郑人，西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生，讲师，研究方向为地方政府管理、弱势群体保护。
引 言
近些年来，作为政府与公众之间信息交互的重要媒体——政务微博得以快速发展，而且数量也稳步增加。根据《2017政务指数·微博影响力报告》显示，截至2017年底，经微博平台认证的政务微博达173569个。其中，政务机构官方微博达134827个，公务人员微博达38742个；政务微博总粉丝量达24.6亿人次，总阅读量达3303亿，总互动数达54.5亿。然而，政务微博在信息公开、政民互动和社会治理等方面凸显功能优势的同时，也可能因为存在公器私用的问题而被社会公众广泛关注并产生一定的负面影响，因此，政府部门必须予以高度重视。
概括而言，学界关于地方政府政务微博的研究有两大侧重点：“政府”和“微博”。具體而言，政府管理类研究多侧重于“政府”。如有的研究从公众对政府信任的角度来考察政务微博的影响，[1][2]有的研究从政府绩效改进的角度关注网络公共领域政民互动对公共价值识别和政府绩效改进的作用，[3]有的研究则探讨了社交网络中政府部门的内在关系与行动逻辑，[4]以及政务微博舆论与社会公共管理的关系。[5]信息传播类研究则多侧重于“微博”。其中，政务微博的网络结构特征、[6]运营绩效评价、[7]信息传播模式、[8]信息传播效果、[9]公众参与意愿、[10]公众使用意愿[11]以及影响力与粉丝特征[12]是学者们关注的重点。毋庸置疑，已有研究从政府管理或信息传播的角度围绕政务微博进行的考察分析对政府干预措施和学界开展学术研究具有重要的参考价值，但仍存在不足。如：在研究视角上，缺乏对社会公众的足够关注，尤其是忽略了“政民互动”中“公众”的“心声”；在研究方法上，缺乏文本分析法的灵活运用；在研究内容上，缺乏对政务微博情境下地方政府管理弊病的分析与诊断，等等。
本文以湖南省永州市文明办政务微博公器私用事件为例，基于政务微博公众评论的文本数据，分析了政务微博公器私用折射出的地方政府管理弊病并提出对策建议，以期为学界研究和政府管理提供参考。
一、研究基础
（一）数据
2018年1月4日，湖南省永州市文明办政务微博“文明永州”就工作人员周某用单位政务微博为其喜欢的娱乐明星“打call”一事发布通报：已经对其进行批评教育和诫勉谈话，并且责成其作出书面检讨，同时要加强官方微博内容的管理。1月6日，政务微博“文明永州”发布公开信：为该事件造成的不良社会影响向全体网友和社会致歉且批准了周某的辞职申请。并声称涉事人精神压力很大，已由父母接回家看护。上述两条微博遂即引发广大网民的热烈评议并被网易新闻、新浪新闻等主流媒体报道。
本文所用数据主要来自政务微博“文明永州”公众评论。政务微博是政府和公众进行信息交流的平台，是一种宝贵的资源，蕴含着大量的信息。通过对政务微博公众评论进行深入研究，可以为政府了解民意提供重要信息。[13]微博的匿名性意味着公众评论带有一定的真实性，因而通过对公众评论文本分析所得出的结论可以作为政府部门科学决策的参考。
（二）方法
本文对政务微博“文明永州”公众评论的相关内容及点赞数进行了选取、加工、归类和统计。在内容选取上，仅选取点赞数超过1000的评论内容，因其代表性更强，支持率更高，而点赞数低于1000的评论内容未被选取，尽管其随着时间推移还会增长。在内容加工上，虽然网络监管在总体上正趋于严格，但是部分公众评论所用言辞存在“情绪化”问题，需要“去情绪化”加工，使其适合于发表。在“去情绪化”时，本文最大限度地使用网民的原始表达，以尽其意。在内容归类上，根据公众评论的核心意蕴和内在逻辑对公共评论内容进行了归类，与研究目标无关的内容未被纳入分析范围，尽管其点赞数较多。在内容统计上，主要统计了公众的评论及其点赞数，截止日期为2018年1月25日。点赞数在一定程度上代表了关于某条评论内容持赞同态度的人数，尽管会有一人点赞多条评论的情形。根据点赞数挖掘微博评论的核心观点，有助于识别公众关切的问题和把握民意方向。
二、文本分析
笔者通过文本分析发现，关于永州市文明办政务微博“文明永州”公器私用事件，公众评论的关切点主要集中于三个层面：涉事人在政务微博上的言行、涉事单位在政务微博管理上的弊病、涉事单位在人力资源管理上的弊病。
（一）涉事人政务微博公器私用的言行
表1和表2分别摘录了网民对于涉事人政务微博公器私用言行的讨论与质疑。一方面，对于涉事人在政务微博上发表的关于所在单位工作状况的言论，网民评论表达了“这是不可思议的”观点，并且就涉事单位是否作风涣散、庸政懒政，涉事人是否涉嫌违纪违规、侮辱网友等提出质疑；另一方面，对于涉事人用政务微博来支持涉嫌传递负能量的娱乐明星，网民评论表达了“这是令人震惊的”观点并表示“政务微博“是不可私用的”，其行为属于“滥用职权”。总而言之，网民认为，涉事人政务微博公器私用的言行暴露出涉事单位可能存在突出的管理问题，值得相关的政府部门反思。
（二）涉事单位政务微博管理方面的弊病
关于政务微博公器私用事件，公众评论并没有停止于表面，而是进一步质疑涉事单位政务微博存在的管理缺陷（见表3）。概括而言，网民认为该次事件反映出涉事单位的政务微博管理制度不够完善，且其点赞数居于同类首位，说明多数网民赞同该观点。
笔者通过文本分析发现，网民认为涉事单位的政务微博管理存在三大缺陷：一是执行不力，即涉事单位政务微博在日常运行中未能严格执行相关制度；二是监管不力，即主管领导可能未审阅涉事人在政务微博上发表的文字言论，存在对下属言行监察缺失、督导不力等问题；三是用人不当，涉事人用政务微博来满足个人利益的行为是“脑残粉行为”，这说明涉事单位相关领导未能切实做到知人善任。
（三）涉事单位人力资源管理方面的弊病
此次政务微博公器私用事件所引发的公众评论中有大量涉及涉事单位在人力资源管理上存在弊病的内容（见表4）。
⒈人力资源招录方面的弊病。概括而言，大量网民认为涉事单位在人力资源招录选聘上存在弊病，其核心病症表现在招录选聘的标准究竟是什么，是“关系”还是“学历”？其中，怀疑“关系”是涉事单位人力资源招录选聘重要标准的评论获得的点赞数居于首位。同时，引用相关法律条款的评论获得的点赞数位居前列，说明涉事单位人力资源招录选聘中可能存在违法、违规、违纪操作现象。
⒉人力资源素质方面的弊病。一是网民对涉事单位人力资源的素质表示担忧，其点赞数位居同类首位。二是网民对涉事人的身份产生了疑问：是公务员？是事业编制还是合同制？显然，涉事人政务微博公器私用的言行与公职人员应有的言行极不相符，势必会带来不良的社会影响。通常情况下，政府机关公职人员的编制不同，其职责权利也不相同，事后问责与处置也不同。相应地，涉事单位针对涉事人公器私用的处罚即成为网民关注的焦点。此外，此次事件反映的情况是否是当地普遍现象的评论也获得了不少点赞，这说明网民对此类问题的关注带有一定的普遍性。
⒊人力资源奖惩方面的弊病。总体而言，公众评论中有相当数量的内容与涉事单位对涉事人的处罚方式和处罚程度有关。网民认为，政务微博公器私用的影响恶劣，不仅抹黑了公职人员的形象，而且损害了政府形象；涉事单位采取的处罚方式却是批评教育、诫勉谈话、责成检讨和批准辞职，显然处罚程度不够。继而网民提出了多种处罚建议：年度考核不予合格，全区通报，直接辞退等。特别是建议追究分管领导责任和相关人员责任的评论以及建议继续调查的评论，所获点赞数均位居同类前列，说明涉事单位对本次事件的责任划分不明确，并导致事后处罚不当。
三、研究发现
本文以永州市文明办政务微博的公众評论为数据来源，分析了涉事人政务微博公器私用的言行、涉事单位政务微博管理以及涉事单位人力资源管理的弊病，具体包括以下几个方面：
（一）网络时代政务微博公器私用所造成的负面影响会以更快的速度向更大的范围扩散
政务微博本质上是一种用来代表政府部门向社会公众传播政务信息并与公众进行互动的现代化信息传播工具，这就意味着决不允许政务微博公器私用，否则，将对公职人员个人、政府部门、社会公众等造成不良影响；如果不能及时采取有效措施加以管理，这种影响将在网络的作用下以更快的速度向更大的范围扩散。
在本案例中，涉事人员政务微博公器私用的行为迅速引起网民的广泛关注，造成了不良的社会影响。虽然涉事单位在政务微博上发布通报并致歉，但却未能给事件画上句号，反而引发网民广泛争论，使不良社会影响的程度加深；一些主流媒体高度重视并大量转发，导致不良影响的范围进一步扩大。
（二）政务微博公器私用说明地方政府政务微博管理存在着认知不足、用人不善、职责不明、监督不严、预警不力、处罚不当等问题
已有研究指出，政务微博存在诸多问题，如“官本位”思想严重，使用方式传统，缺乏制度规范、体制支撑和评估监管等。[14]笔者基于公众评论的文本分析后发现，地方政府的政务微博管理存在六大问题。
一是认知不足。对微博的认知程度会影响微博角色和功能的发挥。[15]作为一种新兴媒体，政务微博的角色和功能尚未被地方政府所熟悉，一些地方政府尚不晓得或未曾考虑如何利用政务微博传播信息、做好政民互动，同时，对于政务微博的日常运营也不够重视。此次政务微博公器私用事件的出现以及“僵尸官微”现象的存在就是地方政府对政务微博认知不足、重视不够的反映。
二是用人不善。由于政务微博是代表政府部门发布政务信息的，所以，政务微博管理人员必须具备基本的“新闻发言人素养”，如过硬的政治素质、正确的价值观、审慎的工作态度、强烈的责任意识、良好的情绪控制能力、熟练的工作技能等。在本案例中，涉事人在政务微博上的言行表明其不具备“新闻发言人素养”，反映出涉事单位部门领导存在选人、用人不当等问题。
三是职责不明。政务微博是政府部门为社会公众提供服务的绿色通道。与传统或常规途径相比，通过政务微博发布政务信息更具便捷性、时效性；与普通个人微博相比，政务微博向受众传播的信息更具权威性、原则性。如果政务微博未能发挥应有的作用，那么，上述优势将无从体现。在本案例中，如果涉事单位主管领导能够明确界定政务微博及管理人员的职责范围，那么政务微博公器私用事件就可能不会发生。
四是监督不严。鉴于政务微博的角色、功能和特点，即使管理人员素养达标，职责权限设置明晰，也必须对政务微博管理人员的工作态度、方式和绩效进行严密监督。在本案例中，如果涉事人的主管领导有强烈的监督意识并对其下属实施有效监督，那么事件或许完全不可能发生。
五是预警不力。网络时代政务微博公器私用属于风险事件，可能形成负面网络舆情，这就要求地方政府务必建立风险预警机制，以应对风险事件，消减其负面影响。在本案例中，对于政务微博公器私用，涉事部门未能及时采取有效措施，合理应对，这与部门领导风险防范意识淡漠和预警机制缺失有关。继涉事人员政务微博公器私用事件之后，涉事单位所发通报内容和致歉内容引发公众的进一步质疑，又助推了事态向不良方向发展。
六是处罚不当。政务微博公器私用事件的责任主体是多元的，除了涉事人，涉事部门领导和单位领导均难辞其咎、难逃其责。因此涉事单位采取的处罚方式存在不当之处：一是将全部责任推脱给涉事人，领导责任只字未提；二是批评教育、诫勉谈话、责成检讨和批准辞职并不能规避类似事件的发生。
（三）政务微博公器私用折射出地方政府人力资源管理存在招录标准不明、人员素质不高、职权责利不清、监督管控不力、绩效奖惩不公等问题
一是招录标准不明。长期以来，公共部门人力资源的招录标准存在“能力”和“关系”的纷争，理论上倡导的“任人唯贤”和现实中执行的“任人唯亲”已成为难以破解的问题。实际上，我国《公务员法》相关条款对具有血亲关系和姻亲关系的公务员在政府机关任职的条件作了明确规定，为地方政府招录公职人员提供了标准。在本案例中，如果涉事人及其母亲供职于同一单位的情况属实，则暴露出涉事单位在人力资源招录方面的确存在违法、违规、违纪操作等问题。
二是人员素质不高。不可否认，政府公职人员的素质是影响其绩效水平的重要因素。尽管地方政府公职人员的整体素质已不断提升，但仍然有一些公职人员的素质不容乐观。一些公职人员自身存在的觉悟不高、“三观”不正、业务不熟、技能不精、纪律不严、作风不端、执行不力等问题，既有损党政机关形象，也在公众中造成了不良影响。在本案例中，如果涉事人遵纪守法、恪尽职守、公私分明、自律自省，那么政务微博公器私用事件便不会发生。
三是权责利不清。权责利关系明晰、对等是人力资源管理的重要原则。任何职位都需要辅以职权和职责来保障每个职位的公职人员依法履职，地方政府人力资源管理亦是如此。公职人员均应在其职责范围内运用被授予的职权来完成工作任务。
四是监督管控不力。伴随着公众参政意识的增强，政务微博在政府与公众之间促进信息交流和互动中的角色和地位将更加凸显。公众在政务微博上发表评论，既是在表达他们的心声或心愿，也是在进行社会舆论监督。地方政府应重视并利用政务微博公众评论这一社会舆论监督形式，来完善管理制度，提升工作效能。
五是绩效奖惩不公。通常情况下，运用科学完善的绩效考核制度对公职人员的实际工作进行绩效考核并依据考核结果对其实施奖惩，有利于保护公职人员的合法权益。由于责权利设置和绩效考核制度等方面存在问题，一些地方政府在对其公职人员实施奖惩时就可能有失公允。
四、对策与建议
从表面看，政务微博公器私用致使涉事人及涉事单位在社会公众中形象受损、信用降低；从深层看，政务微博公器私用暴露出涉事单位存在管理问题，在地方政府中可能具有普遍性。因此，针对政务微博公器私用事件及其所暴露出的各类管理问题，地方政府应积极采取相关措施，以防范风险事件发生并减少不良影响。
在政务微博管理方面，地方政府可以采取以下措施：一是提高认知水平。对于网络时代政务微博这种新媒体、新技术，政府部门领导及相关公职人员应具有新认知、新态度，树立并强化政务微博意识，把握政务微博的特点、功能与价值，使之成为政府与公众之间平等交往、高效沟通的平台。二是做到知人善任。政府部门领导在选聘、任用与政务微博相关的公职人员时，应全面深入地了解候选人，以判断其是否真正具备基本的政治和业务素养，能否与岗位职责匹配，能否高效完成本职工作。三是明晰职责权限。相关部门应建立并完善岗位职责说明书制度，以确保管理政务微博的公职人员能够清楚其职责权限，充分认识到将政务微博用于其他用途必须承担的相关责任。四是健全监督机制。主管领导应通过缜密审核政务微博信息，从而实现上级监督；应通过分工合作，使与政务微博相关的公职人员之间互相约束，从而实现同级监督；应通过专设网民信息反馈通道实现舆论监督。五是健全预警机制。针对政务微博公器私用等风险事件，地方政府相关部门应健全预警机制，提升事前预防、事中应对、事后处置的能力，从而有效化减风险事件可能造成的负面影响。六是健全奖惩机制。相关部门领导应该根据职责权限，综合分析事件性质与影响，理性选择处罚方式，适度加大处罚力度，以期收到预期效果。
在人力资源管理方面，地方政府可以采取以下措施：一是建立并完善人力资源招录制度。地方政府应按照相关法律法规，建立并完善有关人力资源招聘、录用、选拔、任命的规章制度，尤其应明确相关标准、規范工作流程，以把好关卡、确保质量。二是重视并加强公职人员队伍建设。地方政府应根据岗位职责要求，重视并加强公职人员队伍建设，通过对公职人员进行定期培训、考核、调整来提高其政治、业务素质，进而提升其工作效能。三是进一步明确权责利之间的关系。对于地方政府的每个职位，部门领导均需要明晰其职责、职权和利益之间的关系并将其制度化，以确保每个公职人员在其职位上均能够正确行使职权、承担责任、享有利益，最终实现组织和个人双赢的目标。四是进一步加大监督管控力度。地方政府部门领导既要高度重视并有效发挥网络时代新兴媒体所具有的舆论监督功能，又要切实履行自身所肩负的监督管控职责，以发现和解决工作中存在的问题，从而拉近政府与公众之间的距离，树立良好的政府形象。五是进一步完善绩效管理制度。地方政府部门领导应基于清晰合理的责权利关系，围绕绩效考核、评价、反馈等，完善相关制度并保障其实施，以切实发挥其功能。
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（责任编辑：牟春野）
Abstract：As a new media platform for interaction between government and the public in the network age，government micro-blog has drawn much attention from government managers and academic researchers.After introducing a risk event that the official micro-blog of Civilization Office was used for private purpose by a staff in Yongzhou City of Hunan Province，this paper，based on data text coded from public comments on the official micro-blog，summarizes and analyses the hot issues focused by the public，and discusses the potential management problems on local governments' human resource and official micro-blog.Accordingly，this paper also proposes countermeasures and suggestions for department leaders to improve the management of local governments.
Key words：government Micro-blog；private use of public appliances；local government management；public comment
