美英澳政务社交媒体文件归档的经验及启示
王宁+曲春梅
摘要：政务社交媒体文件是反映政府职能活动和政府公民互动的新型档案资源，在保存政府活动记录、服务民生、传承社会记忆等方面具有重要的价值和意义。本文基于美英澳三国在政务社交媒体文件归档的政策指南、归档项目方面的经验和国内政务社交媒体管理现状的分析，尝试从政策指引、社会合作、法律保障等不同层面探索可行的归档策略，为推进我国政务社交媒体文件归档实践工作提供参考。
关键词：政务档案社交媒体在线归档平台
良好的政府记录保存是良政的基石和保证。“政务社交媒体”是指政府机构官方名义开设的以发布政府工作动态、方针政策、法律法规以及提供公众服务等为主要功能的政务微博、政务微信公众号等，是政府官方工作记录的重要工具之一。政务社交媒体作为政府开展工作的一个新兴平台和重要窗口，汇集了各种类型的政府信息与社会工作记录，是反映一个国家政务活动、社会发展以及社会形态变化的重要信息资源。对政务社交媒体文件进行安全高效的归档保存，既可以为国家和政府保存重要的职能活动记录，又可以通过信息资源的整合开发为社会公众提供利用，满足学术研究者、社会工作者以及普通公民的各类信息需求，有助于推进“阳光政府”的建设。
一、政务社交媒体文件归档的国际经验
自2010年起，美国、澳大利亚等国家迅速推出了一系列针对政务社交媒体文件管理的政策指南以及具体的实践项目，以应对和解决政务社交媒体文件在收集、归档、保管和利用等方面的问题，取得了丰富的实践经验。
（一）推出社交媒体文件管理的系列政策指南
美国是政务社交媒体文件管理政策方面最具代表性的国家。美国联邦政府机构对社交媒体的广泛应用，使得美国档案部门很早就开始关注政务社交媒体文件的管理问题。早在2010年《社交媒体战略》发布以前，美国国家档案与文件署（NARA）就已经注意到社交媒体的出现对档案信息资源的可能影响，对社交媒体的种类、平台管理等问题展开调查研究，并及时对社交媒体文件的分类、概念、鉴定、捕获、保管等问题作出规定。2011年颁布的《Web 2.0/社交媒体平台文件管理指南》，就将政府社交媒体分为网站公布类、社交网络类和文件共享与存储类三大类，对鉴定社交媒体平台产生的文件是否属于“联邦档案”提出参考标准。2014年颁布的《社交媒体文件管理指南》明确提出“社交媒体文件”的概念，指出“社交媒体允许个人进行协作、创造、组织、编辑、评论、组合以及分享信息内容，很有可能促成联邦文件的产生。”[1]该指南还提出了包括使用网页采集工具或其他软件创建本地版本的网站、使用网页捕获工具捕获社交媒体文件、使用特定平台应用程序编程接口（API）摘取、使用RSS阅读器或聚合器以及手动方法来捕捉内容、使用建构在社交媒体平台内部的工具导出内容等具体的捕获策略。此外，NARA还颁布了《社交媒体文件捕获最佳实践白皮书》，其中指出政府机构使用的社交媒体类型主要包括脸书、推特、YouTube等平台。基于政府工作的业务需要，提出要“建立由文件管理工作者、社交媒体管理人员、信息技术专家和隐私安全顾问等成员组成的社交媒体专业工作团队”；[2]要科学测试和评估社交媒体文件捕获工具；要明确社交媒体文件归档捕获的责任人等社交媒体文件捕获和管理的措施。
澳大利亚也十分重视对政务社交媒体文件的归档管理，并在政策指南中给出了更为具体的建议方案。2010年，澳大利亚国家档案馆发布报告《社交媒体：另一种类型的联邦文件》，[3]报告中对于需要捕获的社交媒体交互信息的种类和范围作了详细说明，并指出社交媒体文件的保存与否应取决于其对于机构业务活动的价值。此外，澳大利亚国家档案馆对各单位如何制定社交媒体政策给出了具体建议指南，认为相关政策应包括社会媒体使用中的安全、隐私和版权等事项，此外还应该包括如何管理社交媒体文件的建议。对于社交媒体文件的捕获和管理，要求工作人员应该选择所生成的机构业务活动证据的准确记录，体现其官方身份；要求所捕获的社交媒体文件为发布在社交媒体平台上的最终版本；要求将其纳入电子文件管理系统；创建社交媒体平台的单位对文件捕获负责，并确保对相关流程、政策以及文件管理规定的充分了解；存储在第三方站点上的社交媒体信息，如推特、脸书等，根据其业务价值单独捕获，而非由第三方平台备份保存。[4] 2015年10月，澳大利亚国家档案馆发布了《2020数字连续性政策》，该政策不仅在支持澳大利亚政府数字化改革创新和推进电子政务发展里程中起着重要作用，还为政府各部门的数字化信息管理提供了持续性的策略方法。[5]可以说，数字连续性政策从更为宏观的角度为政务社交媒体文件归档提供了理论基础及政策保障。
美澳等国家推出的系列性政策指南，为其政务社交媒体文件的归档实践提供了较为系统和完善的政策指引以及连续性技术政策支撑。同时，这些系列性政策指南还会随着社会的进步、信息网络技术的变化、政府部门的实际需求以及用户体验反馈等社会技术环境的变化而持续更新，是值得借鉴的政务社交媒体宏观管理策略。
（二）开展多方合作的社交媒体文件归档项目
政务社交媒体文件归档面临的一个重要问题就是政府部门发文的社交媒体平台是由第三方公司运营控制的，不是由政府直接管控。而传统的截屏保存、打印输出等形式又无法满足保存文件背景信息、原始格式以及元数据的相关要求。解决这一问题，就要充分利用社会机构的技术优势和资源优势，探索不同的社会合作模式，实现对社交媒体文件的完整归档和持续利用。美国国会图书馆（LC）的Twitter存檔项目和北卡罗来纳州（NC）的社交媒体归档平台项目在合作建设及数据捕获等方面提供了很好的实践经验。
2010年4月，LC正式启动Twitter存档项目，来采集和保存在Twitter上发布的推文（tweets）。该项目由LC、社交媒体平台Twitter、私营数据公司Gnip三方机构共同合作进行，其中Twitter是tweets的捐赠方，LC是tweets的保存主体并且提供Twitter档案库的访问利用，Gnip是负责tweets的收集组织并向LC移交的传送代理商。[6]2012年12月，美国北卡罗来纳州政府正式推出社交媒体归档平台，对部分政府机构在Facebook和Twitter上的发文进行归档管理，并向公众提供完整的归档社交媒体数据和元数据访问。[7]该项目通过第三方归档服务机构Archive Social公司进行技术合作，捕获给定的州政府部门社交媒体账户需要归档的页面范围，对相关社交媒体活动信息进行持续性捕获和提供检索，未来还将不断增加新的机构社交媒体账户。[8]在数据捕获的完整性方面，与NC合作的Archive Social公司表示，NC的社交媒体归档系统可以直接从Facebook和Twitter上捕获社交媒体数据，并保持文件形成时的原始格式，从而原封不动地保存所有的元数据。利用者则可以根据需要输出不同格式的文本图片等。该捕获工具还可用于对其他社交网站发文的收集和保存。[9]在法律权限划分方面，LC的Twitter存档项目通过捐赠协议等法律形式，规定了参与各方的权利与义务，以解决tweets归档及提供利用过程中所面临的法律权限问题。归档部门与数据技术服务公司、社交媒体平台提供商之间的良好合作关系，为解决社交媒体文件在捕获过程中的技术问题以及相关的法律权限问题提供了最佳选择。
（三）建立在线社交媒体档案库
2014年5月，英国国家档案馆（TNA）宣布对其中央政府各部门在Twitter和YouTube社交媒体平台官方账户上发布的tweets和视频进行在线归档，这标志着社交媒体文件捕获项目成为英国政府网页档案项目的一个组成部分，政府部门产生的社交媒体文件正式纳入官方公共文件的范畴进行永久保存。[10]新的在线社交媒体档案库（OSMA）明确规定了归档范围是政府机构在社交媒体平台上发布的tweets、视频等原创内容，不包括转发的tweets、回复和对话、官员个人账户信息、个人信息等。在线社交媒体库归档效率非常高，能够一次性捕获Twitter上的3000多张照片。[11]OS？ MA是英国国家档案馆应对政务社交媒体文件迅速及巨量增长的重要举措，预示着政务社交媒体文件归档的未来发展趋势，具有很强的示范性。
自2010年以来，TNA开始利用UKGWA在文件产生的原始背景下保存政府机构网站所有形式的内容及元数据。2014年5月，作为UKGWA项目的新的组成部分，OSMA开始捕获政府部门在Twitter和YouTube上产生的政务社交媒体文件，运行初期即已收集超过7000份YouTube视频文件（2006-2014前期）和超过65000份的tweets（2008-2013.9）。[12]TNA还与互联网记忆基金会合作，设计开发了适合政府部门社交媒体文件的捕获工具，既可以有效捕获社交媒体文件公开时的原始背景和内容信息进行永久保存，又能通过专门为政府部门设计的后台接口自行删除不需归档的内容。
二、对我国政务社交媒体文件归档的启示
（一）明确档案价值，制定归档政策和标准
目前政务微博、微信等社交媒体在发布政府信息、行使政府职能以及社会公众沟通等方面具有重要作用，对具有档案价值的政务社交媒体文件实行归档管理应当成为政务档案管理的必要组成部分。早在2011年8月中国档案学会的一次会议上，时任国家档案局技术部主任的付华就已提出，微博这一具有时代特色的信息载体将进入档案，它将更好地还原真相、记录历史，将成为未来档案构成的一部分。[13]但从现有资料和调研结果来看，我国政府部门或档案机构很少专门针对政务社交媒体采取归档措施，对政务社交媒体文件的档案价值缺乏应有的认识和重视。
针对这一现实情况，首先应当从宏观管理层面制定相应的指导性政策，根据我国的实际情况，明确政务社交媒体文件归档的价值和意义，对其性质、概念、分类、捕获、鉴定、保存、利用等一系列问题进行科学的界定和说明。其次，出台系列技术指南类的政策文件，针对社交媒体文件格式的多样性、数据捕获的复杂性、文件读取对软件系统以及在线环境的依赖性等特点，为政务社交媒体文件归档提供相应的持续性技术指南。再次，将政务社交媒体文件归档管理纳入政府电子文件管理体系，在政府电子文件管理办法中增加政务社交媒体文件归档管理的内容，并纳入国家电子政务建设和政务信息化工程建设规划。最后，也是最为重要的，应该明确政务社交媒体文件的归档范围，制定统一的归档标准。政府机构需要根据各部门的实际情况和管理需求，明确规定政务社交媒体文件的归档范围。一般而言，政府部门及相关公务人员在社交媒体平台上以公共账号或官方公众号发布的有效公共信息，包括政府最新政策的发布、重大事件发展动态的报道以及与公民的信息互动等内容，都应当包含在政务社交媒体文件的归档范围之内，各职能部门可以根据业务需要对归档的具体内容给出合理建议。在明确归档范围的基础上，还要制定政务社交媒体文件归档的具体格式标准。目前政府部门所使用的各类社交媒体平台在系统设计、运营模式、文件格式、权限设置等方面各不相同，与各部门的归档文件管理系统在数据格式标准上也存在差异，为确保归档文件信息的完整性与可靠性，需要建立统一的社交媒体数据归档格式标准，满足文件不同稿本的修订情况、文本中的多媒体、超媒体构成、非线性文件的导航等不同要求，建议参考国际电子数据交换标准（EDI）等通用国际化数据标准来制定。
（二）开展社会合作，建设在线归档平台
在公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式，是近年来我国转变政府职能的重要举措。它强调充分利用社会力量，整合优势资源，提升公共服务的供给质量和效率，是政府部门加快职能转变的新思路。政务社交媒体文件作为体现政府职能活动和政府公民互动的新型档案资源，在保存政府活动记录、服务民生、传承社会记忆等方面具有重要的价值和意义，对其进行科学合理的归档保存并向公众提供利用，是一項重要的公共服务内容。鉴于此，档案部门与政府各部门应当联起手来，依照政策指引，与社交媒体平台、网络运营商、数据技术公司等社会机构建立持续健康发展的合作伙伴关系，从资源获取、数据捕获、移交与保存、安全保障、提供利用等环节展开广泛合作，共同开发建设基于网络的社交媒体文件归档平台，实现在线归档保存和提供利用。
一个设计良好的政务社交媒体归档系统应当能够捕获文件的完整信息和元数据；保证移交、保存和利用过程中系统和数据的安全；提供便于用户检索浏览的友好界面等。电子环境下文件的完整信息包括文件的内容信息、结构信息和背景信息，缺少任何一个信息都会影响文件的真实性和可靠性，因此在设计归档系统时应制定合理的元数据捕获方案，在捕获文件时能够抓取所有数据信息以及描述这些信息的相应元数据，以确保文件内容和文件要素的完整性；针对不同社交媒体文件的生成背景、技术环境和格式特征，在数据捕获、传输过程中，应采用恰当的数据技术工具对相关数据信息进行采集和归档保存，并通过数据收集、数据封装、密钥系统、时间戳等技术手段实现归档文件的安全移交和长期保存；政务社交媒体平台的信息管理人员（包括档案工作者、文件管理人员、技术处理人员等）应共同参与归档系统的研发设计，开展长期有效的技术评估及监测活动；在利用平台设计上，将专业化的著录、检索、编研手段与现代化的展示、交互、虚拟现实（VR）等手段相结合，将归档保存的政务社交媒体文件转化为可获取利用的社会文化资源，为公众提供优质高效的利用服务。
（三）加强法制建设，实现政策与法律的双向衔接
保障政务社交媒体文件归档实践的顺利开展，需要在政策指引的基础上不断完善相关的法律法规，通过法律的权威性与强制性保障政务社交媒体文件归档政策的有效实施，实现政策与法律的双向衔接。社交媒体平台的开放性、交互性、即时性等特点，使得政务社交媒体界面所生成的文件呈现数据来源多样、权属关系复杂的典型特征，其中既包括政府部门自身所形成的文件，又包括其他用户在该账户界面的留言、评论、咨询等相关信息，还包括账户主体对用户意见的回复和反馈信息等，因此在对政务社交媒体文件进行归档管理时，必须充分考虑文件的版权归属、隐私权保护、法律证据效力认定等问题，并通过法律的形式予以明确。我国应尽快通过完善或制订《档案法》《著作权法》《个人信息保护法》《电子证据法》《政府信息公开法》等相关法律制度，对政务社交媒体文件在捕获、归档和利用过程中可能涉及的知识产权、隐私权、文件的法律证据效力、公民信息权保护等相关法律问题提供必要的法律依据。通过版权许可、自由裁量权、呈缴制度等法律形式，使归档主体在归档过程中获取必要的法律保障，同时避免对他人合法权利的侵犯，实现政务社交媒体文件的安全、完整归档，并最终实现最大限度地向公众提供利用。
从政策指引到法律保障，从技术标准制定到归档系统设计，制定可行的政务社交媒体归档策略是一项宏大的系统工程，涉及从宏观到微观的不同层面，需要政府部门、档案行政管理部门和实践部门、法律部门以及相关技术专家、研究人员的共同努力，才能切实有效地推进我国政务社交媒体文件的归档实践工作。
*本文为山东大学人文社科青年团队项目“社会记忆视野下档案资源体系的构建及优化研究”的阶段性研究成果。
注释及参考文献：
[1]Guidance on managing social media records of NARA[EB/OL].[2016-3-25].http：//www.archives.gov/ records-mgmt/bulletins/2014/2014-02.html.
[2]Best Practices for Social Media Capture[EB/OL].[2016-11-15].
https：//www.archives.gov/files/records-mgmt/re？ sources/socialmediacapture.pdf.
[3]Social media： Another type of Commonwealth re？ cord[EB/OL].[2016- 6- 5].http：//www.naa.gov.au/re？ cords-management/agency/digital/socialmedia/index. aspx.
[4]Social media policy–National Archives of Aus？ tralia， Australian Government[EB/OL].[2016-11-12].
http：//www.naa.gov.au/information- management/ managing-information-and-records/types-information/ social-media/social-media-policy/index.aspx.
[5]Digital Continuity 2020 Policy[EB/OL].[2016-11- 11].http：//naa.gov.au/records- management/digitaltransition-and-digital-continuity/index.aspx#section1.
[6]萬凯莉.美国Twitter存档项目对我国社交媒体信息归档的启示[J].浙江档案，2014（5）：8-11.
[7][11]North Carolina launches social media records management platform[EB/OL].[2016-6-7].http：//www. nextgov.com/emerging- tech/2012/12/north- carolinalaunches-social-media-records-management-platform/ 59945/.
[8]State of North Carolina–Social Media Archive[EB/OL].[2016-6-5].http：//nc.gov.archivesocial.com.
[9]The National Archives Makes Social Media Part of the Nations Official History–Videos and tweets ar？ chived online as the public record[EB/OL].[2016-5-20]. http：//www.nationalarchives.gov.uk/documents/pressrelease-social-media-archive.pdf.
[10][12]UK Government Web Archive captures offi？ cial tweets and videos[EB/OL].[2016-4-8].http：//www. nationalarchives.gov.uk/news/929.htm.
[11]ArchivingWebsites[EB/OL].[2016- 6- 10].http：//webarchive.nationalarchives.gov.uk/20130413020040/ http：/digitalstandards.cabinetoffice.gov.uk/archivingwebsites/.
[13]广州日报.国家档案局称微博将成未来档案构成的一部分[EB/OL].[2016-5-23].http：//news.sina.com. cn/c/2011-08-29/093723067818.shtml.
