城市治理法治化的深圳经验研究
李乾
【摘要】城市治理法治化是地方政府运用法治思维和法治方式解决“城市病”，以确保规则的制定与执行、发展的实现和服务的提供，实现尊重私权与制约公权的目标。深圳法治秩序生成的特殊动力是“区位优势”“社会需求”与“政策红利”。深圳城市治理法治化主要模式是：以权利实现为目标，尊重、保障并帮助每个市民实现权利；以规则治理为方式，建立综合性的治理制度框架，推进严格执法、阳光执法；以参与共建共治共享为内容，促进城市管理中的公民参与，增强城市的包容性与认同感；以精细服务和强有力督查为保障，全市营造法治氛围，运用现代科技手段，建立网格智慧管理系统，全方位立体式推进法治建设落地生根。深圳城市治理法治化主要经验是：坚持党的领导发展城市法治，坚持问题导向补齐城市短板，坚持改革创新提升城市品质。
【关键词】城市治理 法治化 深圳
【中图分类号】D625 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.07.010
城市是各类要素资源和经济社会活动最集中的地方。改革开放40年来，我国城市化进程取得了令世界瞩目的成绩。在快速发展的同时，交通拥堵、住房价格过高、教育医疗资源不足、环境污染、基础设施不全等“城市病”凸显，考验着我国各大城市政府治理能力和治理水平。习近平总书记指出，“城市的竞争力、活力、魅力，离不开高水平管理，这些年城镇化中出现的问题，许多都与管理不到位有关”[1]，“要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局”[2]。城市治理法治化，即地方政府运用法治思维和法治方式解决“城市病”，以确保規则的制定与执行、发展的实现和服务的提供，实现尊重私权与制约公权的目标。作为帮助城市硬件发挥作用的软件，城市治理法治化有助于增强城市吸引力、凝聚力、竞争力和影响力，实现人民群众对美好生活的向往。本文以深圳为例，通过分析深圳城市治理的特殊基础，研究了深圳推进与实现城市治理法治化的方式，以期提炼出符合国情的可借鉴、可复制、可推广的经验路径。深圳城市治理的特殊基础
深圳从一个边陲小镇发展成为一座拥有上千万人口的现代化大都市，追根溯源，其核心动力源于法治。通过让规则代替关系、让市场取代权力、让私权得到尊重，深圳吸引来全国乃至全球英才为城市发展而拼搏奋斗，最终成为全球经济最活跃的城市之一，创造了世界工业化、城市化、现代化史上的奇迹。相较我国其他城市，深圳少了“历史”包袱，但城市快速发展带来的风险困境同样严峻，甚至更为突出。深圳在推进城市治理的过程中，法治秩序生成的特殊动力可概括为“区位优势”“社会需求”与“政策红利”三个要素。
区位优势。深圳位于珠江口东岸，与香港一水之隔，毗邻香港是深圳主要区位优势。深圳最初发展得益于港资支持。改革开放之初，港资和通过香港进入内地的资金首先投到深圳。直至2007年，深圳吸引外资的60%还是来自于香港或者是通过香港投资的。香港是一个法律至上的法治社会，其带来的不仅是资金，还有资金背后的制度规则与法治文化，如现代企业制度、政府服务模式、市场监管机制等。法治作为香港城市竞争力的重要保障，让深圳党委政府更直观地感受到法治建设对经济发展的积极促进与坚实保障作用。改革开放以来，深圳不断向香港学习，积极吸收和借鉴其文明成果。早在1997年，深圳就在全国范围内率先推进政府审批制度改革，突破单一的计划经济束缚，增强依法行政观念，为市场提供更优质服务。
更具现实意义的是，香港与深圳同根同脉，民间交流紧密、人员往来便利，现阶段深港跨境学童已突破3万人。作为全球著名的法治城市，香港的舆论传媒对权力监督全面有力。发达的传媒不仅关注本埠新闻，也特别关注作为改革开放“窗口”的深圳的动态，并以香港法治水平来评判深圳治理水平。如深圳营商环境是否快捷高效、政府服务是否贴心便民、行政权力是否侵犯百姓权益、法院审判是否公平正义、重大决策是否举行听证程序……这些涉及社会生活方方面面的城市治理，深圳的治理方式稍有不慎，即有可能成为香港某一传媒头条新闻，产生的负面影响无法估量。香港在城市治理法治化的先行一步，客观上倒逼深圳党委政府必须按规则办事、遵守程序、尊重权益，最大限度推进城市治理法治化。
社会需求。深圳是一座新兴移民城市，现在实际管理人口2000多万。在庞大的人口数量中，有精英人才也有普通劳动者，有户藉人口也有7倍于此的暂居工作的流动人口，属于典型的陌生人社会。陌生人社会是非人际关系化的城市生活，主体间的联系不只建立在个人知识和信任的基础之上，也不依赖于血缘、地缘关系或者传统习惯习俗，而是建立在现代法律制度形成的社会秩序及其背后的利益网络之中。社会学者齐美尔对此描述为：城市中货币经济与知性统治的紧密结合，人们习惯就事论事，追求经济价值与个人利益，利益的复杂化培育出现代的个人主义，要求精致的法律规范与司法体系相配套。[3]相比而言，农村是象征血缘与地缘的共同体，城市意味着契约与权力关系的集合，从农村到城市是从身份走向契约。
源于这样的人口组合，深圳与生俱来具有开放、活力与包容的特质。深圳提出一个温馨的口号叫“来了就是深圳人”，生活在深圳，除了不同口音的普通话，每个人的地缘属性已然消失。家乡的传统规则在深圳失去了原有效用，约束主体的道德规范、乡规民约效力降低。在日常生活、商事活动中，深圳人的交往是契约式、理性化的，依赖于正式规则。这意味着社会秩序必须建立在法律规范之上，制度安排成为维系城市发展的关键纽带。主体交往对法律的需求，使得深圳政府不断建立健全各个领域的法律规范体系。若出现规则缺失或规则模糊，很容易产生主体行为失范与社会失序，影响城市发展与社会稳定。
政策红利。深圳是中国改革开放和现代化建设的精彩缩影，是成功践行经济特区政策的一匹黑马。1978年秋，习仲勋主政广东后首个基层考察就来到宝安县。面对当时严重的偷渡问题与贫穷的社会生活，他忧心忡忡，感到“是我们的政策出了问题”，旧的经济体制把手脚捆得太紧。同年12月党的十一届三中全会召开，中国实行改革开放的历史抉择。1979年4月，习仲勋提出希望中央放点权给广东，邓小平说：“中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”在党中央的正确领导下，如今享誉世界的深圳经济特区于1980年8月正式建立。
毛泽东曾说过，政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。在我国的政治生活中，政策与法律是一对孪生姐妹。彭真也说过，党制定的政策，经过实践证明行之有效，再上升到法律。个性存在于共性之中，普遍化的法律约束，其起点正是来自具象化的政策制定。深圳特区成立之初曾经饱受争议，邓小平在视察后题词说：深圳的发展和经验证明中国建立经济特区的政策是正确的。
作为特区政策试管婴儿的深圳，将敢闯敢试的拼搏精神发挥到极致，通过改革冲破既有制度藩篱、利益羁绊，面对荒芜土地、外界质疑、思想束缚与资金匮乏，历任深圳市领导心怀复兴理念，一棒接着一棒干，在全国率先推动土地使用制度、住房制度、社会保障制度等改革，促使许许多多的地方试验上升成为国家政策。深圳城市治理法治化的主要模式
在深圳城市治理实践中，通过借鉴新加坡、香港等地经验模式，深圳逐步摸索形成符合本地实际的城市治理法治化的经验模式。一是以权利实现为目标，以人为本地尊重、保障并帮助每个市民权利的实现，市场在资源配置中起决定性作用；二是以规则治理为方式，建立综合性的治理制度框架，推进严格执法、阳光执法；三是以参与共建共治共享为内容，促进城市管理中的公民参与，增强城市的包容性与认同感；四是以精细服务和强有力的督查为保障，营造法治氛围，运用现代化科技手段，建立网格智慧管理，全方位立体式推进法治建设落地生根。
权利实现。习近平总书记2015年12月20日在中央城市会议上的讲话中指出：“城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准。”在伦敦政治经济学院“城市时代项目（Urban Age）”10周年论坛上，城市社会学家理查德·桑内特与苏克图·梅赫塔提出，一个不从法律上排斥任何人、不从谈话中排斥任何人、不从庆典中排斥任何人的城市，才是一個美好、公平、正义的城市。[4]可见，以人为本是城市治理的核心目标，城市治理法治化就是要尊重、保障并帮助每个市民权利实现。深圳城市治理法治化是以权利实现为目标，通过厘清政府与市场的边界，增加权利实现渠道，方便主体实现各项权利。
一是尊重个人权利利益，不断厘清政府与市场的边界，让市场在资源配置中起决定性作用。权利实现依赖于市场经济，市场经济就是权利经济。市场经济的发展关键是认可并尊重个人利益，充分发挥利益机制激励作用，推进主体从身份走向契约。深圳升级政务能力，减少对市场的干预。1997年，深圳在全国范围内率先进行政府审批制度改革，推进政府转变职能、企业转变机制，减少审批事项426项，减幅高达57.8%。2013年，深圳启动商事登记制度改革，实现注册资本认缴登记、年检改年报、先照后证、全流程无纸化的网上商事登记，开展“多证合一”改革，推动大众创业、万众创新，创业密度高居全国第一。2018年，深圳出台《关于加大营商环境改革力度若干措施的通知》，从贸易投资环境、产业发展环境、人才发展环境等六个方面着力，塑造稳定、公平、透明、可预期的市场体制机制。
二是增加权利实现渠道，激发市场活力参与城市发展。在社会转型发展的大背景下，人们追求自身权利的态度不断发生变化，对权利实现渠道要求越来越高。在城市发展过程中，深圳不断拓宽市民权利实现的渠道，并通过市民参与城市建设来解决城市病。深圳2009年启动城市更新工作，将我国各地“政府主导”的旧城改造转为“市场主导、政府引导”，减少政府与权利人征地拆迁补偿矛盾。城市更新过程中，政府通过界定土地贡献比例、控制规划与容积率，将土地使用权中的土地发展权或开发权剥离，由土地原权利人与开发主体平等协商拆补问题。通过协议出让土地的方式实施改造，由原权利人、开发主体与政府三方共享土地开发增值收益。城市更新是深圳拓宽市民权利实现渠道的具体政策之一，通过让模糊抽象的权利可落地、可实操，贯彻落实习近平总书记提出的“让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好”要求。[5]
三是方便百姓实现权利，优化政府服务能力与服务水平。通过体制机制改革，增强深圳党委政府帮助百姓权利实现的能力。一方面，积极推进“强区放权”的体制改革，优化市区两级事权，促使市级政府更好地履行政策、规划、统筹、指导、执行、监督、考核等职能；强化区级政府在发展经济、建设城市、管理社会和服务公众等方面的话语权，从而实现习近平总书记提出的“尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供有效的服务和管理”的要求，让社会百姓能在离自己最近的基层政府就近解决问题。另一方面，大力开展“互联网+政务”的机制改革，提升政府办事效率。所有政务服务事项分级分类进驻行政服务大厅集中办理，建立全市政务服务咨询信息知识库，推进人工在线咨询服务，对接支付宝、微信等第三方平台，提升手机服务“查、缴、办”一站式服务能力。
通过尊重并保障个人权益，拓宽权利实现的渠道，提升权利实现的路径，深圳始终坚持以权利实现为目标，实现从粗放型城市管理到精细化城市治理的转型，城市居民有了更多的获得感。
规则治理。城市治理的法治化，关键在于政府依法行政。[6]党的十八大以来，习近平总书记反复强调必须坚持依法行政，“要增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化、程序化”。[7]深圳坚持依法行政，推进法律的社会控制。一方面是科学立法、建立健全规范体系，促使法律规范与社会发展有机发展；另一方面是严格执法，推进执法活动阳光透明，减少多头执法与重复执法，捍卫法律的尊严与权威。
法无授权不可为。在科学立法方面，深圳实践主要体现在三个方面。一是依法而生，双重立法权保障立法工作。1980年8月26日，全国人大常委会通过的《广东省经济特区条例》奠定了经济特区的法律地位，标志着经济特区的正式诞生。1988年起，为落实中央“借鉴、移植香港的法律制度”的指示，深圳开始加快争取立法权。几经争取，在中央领导的有力支持下，1992年7月1日，全国人大常委会正式授权深圳经济特区立法权，让特区改革试点得到了法律保障。2000年，我国《立法法》实施后，深圳再次获得了较大市立法权，成为一个拥有双重立法权的城市，夯实了深圳依法行政基础。二是健全法律规范体系。从1992年至2017年，深圳市人大共制定法规215项，法规解释2项，其他有关法规问题的决定3项。规范领域包括人大立法和运作规则、政府管理规范、市场规范、经济发展促进规范、城市管理规范、环境保护规范、教育规范与社会规范等八个方面。制定的规范中，先行先试类105项、创新变通类57项，为国家立法提供了可复制可推广的经验。1993年制定的《深圳经济特区股份有限公司条例》《深圳经济特区有限责任公司条例》是我国第一批公司法，1994年《深圳经济特区住宅区物业管理条例》是我国首个物业规范，1995年《深圳经济特区公民无偿献血管理条例》成为国内第一部无偿献血的地方性法规。[8]三是实施精细化立法。立法过程展开万人民意调查，并在全市150多个社区挂牌立法联系点。制定《法规实施情况报告制度实施办法》对已出台立法进行有计划体检，推进法律制度“立改废释”并举，220项立法现行有效的为162项。
在严格执法方面，深圳主要经验包括综合执法、阳光执法两方面。一是推进综合执法。习近平总书记指出，“要调整和完善不适应的管理体制机制，推动管理重心下移，把经常性具体服务和管理职责落下去，把人财物和权责利对称下沉到基层”。深圳在实践中探索推进综合执法。在市级层面，2001年市区两级设立城市管理行政执法局，集中行使行政处罚权。2007年，全市将执法力量下沉到街道一级，街道执法队人、财、物归街道统一管理。2017年，全市推出深入推进执法改革方案，从理顺管理体制、强化队伍建设、提高执法水平、构建城市管理大格局、创新城市治理方式、完善保障机制等六方面提出重点改革任务。在区级层面，譬如深圳羅湖区设立区行政执法协调中心，对行政执法过程中出现的执法职能争议进行协调和裁决；对联合执法、协同执法、两法衔接工作中需要区级层面协调的事项进行协调。建立全区统一的行政执法信息平台，执法案件流程在平台上办理。二是坚持阳光执法。法律的生命力在于实施，执法活动是否公平公正公开，与法律权威的形成息息相关。若执法不严、执法不公，势必影响执法机关的公信力，也削弱社会群众对法律的认同、对城市的认可。深圳罗湖区通过发动群众参与、推广商家自治、邀请媒体监督、加强协同执法、申请强制执行等方式，构成严格执法的链条和环境。再如选聘特邀行政执法监督员，将民主参与引入执法监督；运用信息化手段来提高执法效能，实现视频监控的全覆盖和共享共用；推进律师进驻城管执法队，管控法律风险。以此，尽最大程度让执法活动规范化、程序化，避免暗箱操作。
通过建章立制、按章办事，深圳以规则治理将系统治理、综合治理与源头治理有机衔接，生成法律权威的基础，推进城市治理法治化向纵深发展。
参与共建共治共享。习近平总书记指出：“市民是城市建设、城市发展的主体。要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理。在共建共享过程中，城市政府应该从‘划桨人转变为‘掌舵人，同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任。只有让全体市民共同参与，从房前屋后实事做起，从身边的小事做起，把市民和政府的关系从‘你和我变成‘我们，从‘要我做变为‘一起做，才能真正实现城市共治共管、共建共享。”[9]参与共治是深圳城市治理法治化的核心举措，其目标是让市民对深圳这一新城市形成归属感，对城市的福祉具有发言权。马克思主义城市学家列斐伏尔认为，城市权利的存在赋予城市生命，城市权利的缺乏意味着城市的消亡。深圳主要从以下三方面推进市民参与，实现城市治理法治化。
一是参与重大行政决策。市委市政府出台《深圳市人民政府重大行政决策程序规定》《深圳市人民政府重大行政决策合法性审查办法》《深圳市人民政府重大决策公示暂行办法》《深圳市重大事项社会稳定风险评估办法》《深圳市重大行政决策专家咨询论证暂行办法》等系列规范，明确为公众参与政府重大行政决策提供制度保障与可行路径。规范明确要求深圳市政府重大行政决策坚持科学、民主、合法的原则，遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的程序，并制定了决策后评估制度，通过征求公众意见、专家论证和委托第三方评估等方式对实施效果、存在问题等进行总结评估。
二是参与城市公共生活。深圳市区各部门、各职能局举办各类“开放日”“发布会”等活动，增进了居民对城市的了解与认同。深圳公安开展警营开放日，通过形式新颖、内容丰富、联系实际的警营开放活动，充分展示警方“精兵强警”和改革创新成效，让全市民众进一步了解深圳社会治安新环境、公安工作新发展、警务改革新成果。深圳罗湖区建立“双周发布”活动，每场发布会由相关街道办事处或重点民生部门新闻发言人宣传辖区亮点，为辖区亮点“画像”、进行营销“路演”。现场发言人可与辖区居民、网民及“两代表一委员”（党代表、人大代表、政协委员）互动，是广大市民倾听罗湖故事、了解罗湖的窗口。通过“开放日”“宣传会”等公共活动，在拓宽居民参与城市公共生活路径的同时，也让百姓学会换位思考，理解并认可城市管理的方式与方法。
三是参与社区共治。习近平总书记指出“社区是党和政府联系、服务居民群众的‘最后一公里，要健全社区管理和服务体制，整合各种资源，增强社区公共服务能力”[10]。社区是居民群众参与共治的一线场域，需要充分发挥各方主体的力量作用。深圳南山区展开“一平台两中心”社区治理模式。“一平台”是电子政务平台，提供社区信息发布和交流互动的“社区家园网”，建立“社区综合数据库”和“社区地理信息系统”，实现社区内给类信息共享。“两中心”是行政服务中心与社区服务中心，前者是由专业机构承担政府职能部门交由社区承担的各类服务项目，是社区服务的执行者；后者是提供社区发展服务、长者服务、家庭服务等各类公共服务工作，是社区服务的提供者，“两中心”在“一平台”基础上相互协作。同时，南山区厘清社区各主体权责，社区联合党委是社区各项事务的领导核心，社区居委会对“两中心”的服务质量、服务效果进行评价与考核，社会组织联盟积极培育社会组织、监督居委会按程序落实评价和考核机制，构成党的领导、行政统筹、居民自治、社会参与与社区服务的高度统一。
从参与重大行政决策，到参与城市公共生活，再到参与社区事务，深圳有序推进各种利益主体参与城市日常事务，提升城市微观管理水平，弘扬城市居民的主人翁意识。
精细服务。习近平总书记指出：“要强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。”[11]精细服务是贯穿深圳城市治理法治化落地生根的一条红线，是让权利实现、规则治理、参与共治工作实现的根本保障。精细服务主要从四个方面展开。
一是全市营造法治氛围，让城市与法治紧密结合。一方面是自上而下与自下而上的全面普法。推进领导干部带头学法，要求市管局级干部任职法律考试；运用“深圳干部在线学习”网络平台推进全体公务员学习法律；市、区、街道三级实现政府法律顾问全覆盖；全市641家社区实现“一社区一法律顾问”全覆盖；230多个法律援助站点和2300多个人民调解委员会打造便民法律服务圈。另一方面，在生活各方面各领域弘扬法治文化，如建造法治主题公园，建设民法文化传播基地，工程建筑围挡张贴法治谚语，研发智能法律服务机器人，定期开展法治文艺表演、演讲比赛、法律服务论坛，让市民获得便捷优质的法律服务。在生活实践中，逐步培育出深圳市民依法办事的意识和习惯，成为法治的捍卫者。
二是拓展网格智慧化管理，通过“大数据”实现城市治理精准施策。全球各大城市都普遍面临风险管理体制的碎片化，难以有效应对各类风险带来的规模性破坏。针对碎片化治理困境，深圳推进网格智慧化管理工作。深圳宝安区推进“大巡查、大智慧、大执法、大诚信、大参与”的网格管理工作体系，10个街道划分形成4833个网格，网格员对格内的出租屋流动人口、治安、查违、城管、安监、消防、计生、卫生防疫、文体旅游、环水等实有事件进行综合巡查，安监、消防、交通、交警队伍展开专业巡查，所有信息录入大数据资源中心，并与各个职能局数据进行整合，实现巡查、分拨、执法全流程数字化。数以亿计的信息为城市政策制定、应急管理、资源分配、精準施策奠定基础，并将潜在的各类问题矛盾及时化解在萌芽状态，实现城市治理“预防为先、标本兼治”。
三是督察督办与绩效考核联动，让城市治理依法展开。习近平总书记在浙江工作期间，谈及督查工作时指出：“督查工作很重要，它是全局工作中不可缺少的一个重要环节。在一定意义上说，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化。”早在2008年，深圳即发布了国内第一个法治政府建设的指标体系《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》，在法治视角下对城市管理工作进行量化考核。2015年，修订后的《深圳市法治政府建设指标体系》共10个大项、46个子项、212个细项，指标覆盖政府各个领域各项工作，督察督办、以评促改，推进市区各部门依法行政。同时，将法治建设考评指标在政府绩效考评体系中所占权重增加，绩效考核结果与公务员个人绩效工资直接挂钩；制定依法决策、依法管理、依法办事的民意考评，考评结果作为干部任免的重要依据，从而形成产生治理法治化的激励机制。
以生活与法治结合，网格信息与科学决策统筹，奖惩机制与依法行政挂钩，通过精细服务形成常态长效的治理法治化机制，不断增强政府依法行政意识与能力，以法治思维引领和规范社会生活。深圳城市治理法治化的主要经验
坚持党的领导发展城市法治。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。深圳城市治理法治化的最重要经验是党的领导，市委市政府及历届主要领导高度重视法治，运用法律治理城市。1997年，深圳就提出建立法治政府，推进府机构组织、职能、编制法定化、行政程序法定化、行政审批法定化、行政收费法定化、行政处罚法定化、政府招标采购法定化、政府投资行为法定化、行政执法责任法定化与政府内部管理法定化。2013年，深圳提出建设“一流法治城市”的目标。要通过最大的努力，全力打造更优的法治化环境，使“一流法治”成为深圳新时期最为显著、最为核心的竞争优势。2017年，深圳法治建设步伐加速，提出将加快打造“法治中国示范城市”，在依法促进发展、依法保障改革、依法助推创新、依法支撑开放、依法约束权力、依法加强治理等六个领域推进，确立法治在城市治理和社会管理中的基础作用。
坚持问题导向补齐城市短板。城市治理的最终目标就是实现人民群众对美好生活的向往，要为人民群众提供精细的城市管理和良好的公共服务。习近平总书记指出，“要加快补好短板，聚焦影响城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题”，“要健全制度、完善政策，不断提高民生保障和公共服务供给水平，增强人民群众获得感”。面对城市快速发展带来的历史欠账，深圳坚持问题导向，运用法律思维与法律方法解决问题。譬如面对教育资源公平分配问题，深圳光明新区探索“教育券”制度。“教育券”是政府向民办学校购买学位，居民根据自身要求选择民办学校，政府向居民发放“教育券”抵扣学费，民办学校通过“教育券”向政府申请经费，将市民需求与学位供给相结合，转变一刀切的财政补贴模式，让学生、家长决定政府给民办学校的补贴，破解居民学位需求困境与民办教育发展困境。
坚持改革创新提升城市品质。习近平总书记在2014年亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会演讲中指出：“在新一轮全球增长面前，唯改革者进，唯创新者强，唯改革创新者胜。我们要拿出‘敢为天下先的勇气，锐意改革，激励创新，积极探索适合自身发展需要的新道路、新模式，不断寻求新增长点和驱动力。”城市治理能力现代化是城市发展的软实力，深圳城市治理法治化建立于改革创新的基础之上。如从“大部制改革”到“强区放权”来提升政府服务能力，从“深化审批制度改革”到“商事登记制度改革”来激发市场主体活力，从“教育综合改革”到“医疗综合改革”来解决百姓生活问题。再如面对城中村治理难题，深圳福田区创新思路在城中村建起“人才公寓”。企业以高于市场租金价格整村租用并进行提质改造，政府租用企业改造后的城中村，以低于市场价向有人才的企业出租，差额资金相当于整治城中村的费用，实现政府、企业、股份公司与市场人才的多赢局面。深圳党委政府通过一系列改革创新，以大无畏的法治精神和法治担当破冰固化的利益机制，实现了政府服务与百姓需求的平衡。注释
[1][2]中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第121、136页。
[3]See Simmel G.， "The Metropolis and Mental Life"， Sean P. Hier.， Contemporary Sociological Thought， Toronto： Canadian Scholars' Press Inc.， 2005， pp. 145-152.
[4]"Beyond the maximum： cities may be booming， but who's invited to the party？" https：//www.theguardian.com/cities/2015/nov/30/beyond-maximum-cities-booming-party-ny-rio-mumbai.
[5]中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，第132页。
[6]李步云：《改革开放以来世界城市治理法治化的进程》，《北京社会科学》，2009年第5期。
[7]习近平：《习近平谈治国理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第120页。
[8]曾正宏：《深圳特区立法权再认识》，深圳政府在线，2016年5月18日，http：//www.sz.gov.cn/fzb/ztzl/yfxz/fzyj/201605/t20160518_3632797.htm。
[9][10][11]中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，第133、129、136页。
责 编/樊保玲
【摘要】城市治理法治化是地方政府运用法治思维和法治方式解决“城市病”，以确保规则的制定与执行、发展的实现和服务的提供，实现尊重私权与制约公权的目标。深圳法治秩序生成的特殊动力是“区位优势”“社会需求”与“政策红利”。深圳城市治理法治化主要模式是：以权利实现为目标，尊重、保障并帮助每个市民实现权利；以规则治理为方式，建立综合性的治理制度框架，推进严格执法、阳光执法；以参与共建共治共享为内容，促进城市管理中的公民参与，增强城市的包容性与认同感；以精细服务和强有力督查为保障，全市营造法治氛围，运用现代科技手段，建立网格智慧管理系统，全方位立体式推进法治建设落地生根。深圳城市治理法治化主要经验是：坚持党的领导发展城市法治，坚持问题导向补齐城市短板，坚持改革创新提升城市品质。
【关键词】城市治理 法治化 深圳
【中图分类号】D625 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.07.010
城市是各类要素资源和经济社会活动最集中的地方。改革开放40年来，我国城市化进程取得了令世界瞩目的成绩。在快速发展的同时，交通拥堵、住房价格过高、教育医疗资源不足、环境污染、基础设施不全等“城市病”凸显，考验着我国各大城市政府治理能力和治理水平。习近平总书记指出，“城市的竞争力、活力、魅力，离不开高水平管理，这些年城镇化中出现的问题，许多都与管理不到位有关”[1]，“要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局”[2]。城市治理法治化，即地方政府运用法治思维和法治方式解决“城市病”，以确保規则的制定与执行、发展的实现和服务的提供，实现尊重私权与制约公权的目标。作为帮助城市硬件发挥作用的软件，城市治理法治化有助于增强城市吸引力、凝聚力、竞争力和影响力，实现人民群众对美好生活的向往。本文以深圳为例，通过分析深圳城市治理的特殊基础，研究了深圳推进与实现城市治理法治化的方式，以期提炼出符合国情的可借鉴、可复制、可推广的经验路径。深圳城市治理的特殊基础
深圳从一个边陲小镇发展成为一座拥有上千万人口的现代化大都市，追根溯源，其核心动力源于法治。通过让规则代替关系、让市场取代权力、让私权得到尊重，深圳吸引来全国乃至全球英才为城市发展而拼搏奋斗，最终成为全球经济最活跃的城市之一，创造了世界工业化、城市化、现代化史上的奇迹。相较我国其他城市，深圳少了“历史”包袱，但城市快速发展带来的风险困境同样严峻，甚至更为突出。深圳在推进城市治理的过程中，法治秩序生成的特殊动力可概括为“区位优势”“社会需求”与“政策红利”三个要素。
区位优势。深圳位于珠江口东岸，与香港一水之隔，毗邻香港是深圳主要区位优势。深圳最初发展得益于港资支持。改革开放之初，港资和通过香港进入内地的资金首先投到深圳。直至2007年，深圳吸引外资的60%还是来自于香港或者是通过香港投资的。香港是一个法律至上的法治社会，其带来的不仅是资金，还有资金背后的制度规则与法治文化，如现代企业制度、政府服务模式、市场监管机制等。法治作为香港城市竞争力的重要保障，让深圳党委政府更直观地感受到法治建设对经济发展的积极促进与坚实保障作用。改革开放以来，深圳不断向香港学习，积极吸收和借鉴其文明成果。早在1997年，深圳就在全国范围内率先推进政府审批制度改革，突破单一的计划经济束缚，增强依法行政观念，为市场提供更优质服务。
更具现实意义的是，香港与深圳同根同脉，民间交流紧密、人员往来便利，现阶段深港跨境学童已突破3万人。作为全球著名的法治城市，香港的舆论传媒对权力监督全面有力。发达的传媒不仅关注本埠新闻，也特别关注作为改革开放“窗口”的深圳的动态，并以香港法治水平来评判深圳治理水平。如深圳营商环境是否快捷高效、政府服务是否贴心便民、行政权力是否侵犯百姓权益、法院审判是否公平正义、重大决策是否举行听证程序……这些涉及社会生活方方面面的城市治理，深圳的治理方式稍有不慎，即有可能成为香港某一传媒头条新闻，产生的负面影响无法估量。香港在城市治理法治化的先行一步，客观上倒逼深圳党委政府必须按规则办事、遵守程序、尊重权益，最大限度推进城市治理法治化。
社会需求。深圳是一座新兴移民城市，现在实际管理人口2000多万。在庞大的人口数量中，有精英人才也有普通劳动者，有户藉人口也有7倍于此的暂居工作的流动人口，属于典型的陌生人社会。陌生人社会是非人际关系化的城市生活，主体间的联系不只建立在个人知识和信任的基础之上，也不依赖于血缘、地缘关系或者传统习惯习俗，而是建立在现代法律制度形成的社会秩序及其背后的利益网络之中。社会学者齐美尔对此描述为：城市中货币经济与知性统治的紧密结合，人们习惯就事论事，追求经济价值与个人利益，利益的复杂化培育出现代的个人主义，要求精致的法律规范与司法体系相配套。[3]相比而言，农村是象征血缘与地缘的共同体，城市意味着契约与权力关系的集合，从农村到城市是从身份走向契约。
源于这样的人口组合，深圳与生俱来具有开放、活力与包容的特质。深圳提出一个温馨的口号叫“来了就是深圳人”，生活在深圳，除了不同口音的普通话，每个人的地缘属性已然消失。家乡的传统规则在深圳失去了原有效用，约束主体的道德规范、乡规民约效力降低。在日常生活、商事活动中，深圳人的交往是契约式、理性化的，依赖于正式规则。这意味着社会秩序必须建立在法律规范之上，制度安排成为维系城市发展的关键纽带。主体交往对法律的需求，使得深圳政府不断建立健全各个领域的法律规范体系。若出现规则缺失或规则模糊，很容易产生主体行为失范与社会失序，影响城市发展与社会稳定。
政策红利。深圳是中国改革开放和现代化建设的精彩缩影，是成功践行经济特区政策的一匹黑马。1978年秋，习仲勋主政广东后首个基层考察就来到宝安县。面对当时严重的偷渡问题与贫穷的社会生活，他忧心忡忡，感到“是我们的政策出了问题”，旧的经济体制把手脚捆得太紧。同年12月党的十一届三中全会召开，中国实行改革开放的历史抉择。1979年4月，习仲勋提出希望中央放点权给广东，邓小平说：“中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”在党中央的正确领导下，如今享誉世界的深圳经济特区于1980年8月正式建立。
毛泽东曾说过，政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。在我国的政治生活中，政策与法律是一对孪生姐妹。彭真也说过，党制定的政策，经过实践证明行之有效，再上升到法律。个性存在于共性之中，普遍化的法律约束，其起点正是来自具象化的政策制定。深圳特区成立之初曾经饱受争议，邓小平在视察后题词说：深圳的发展和经验证明中国建立经济特区的政策是正确的。
作为特区政策试管婴儿的深圳，将敢闯敢试的拼搏精神发挥到极致，通过改革冲破既有制度藩篱、利益羁绊，面对荒芜土地、外界质疑、思想束缚与资金匮乏，历任深圳市领导心怀复兴理念，一棒接着一棒干，在全国率先推动土地使用制度、住房制度、社会保障制度等改革，促使许许多多的地方试验上升成为国家政策。深圳城市治理法治化的主要模式
在深圳城市治理实践中，通过借鉴新加坡、香港等地经验模式，深圳逐步摸索形成符合本地实际的城市治理法治化的经验模式。一是以权利实现为目标，以人为本地尊重、保障并帮助每个市民权利的实现，市场在资源配置中起决定性作用；二是以规则治理为方式，建立综合性的治理制度框架，推进严格执法、阳光执法；三是以参与共建共治共享为内容，促进城市管理中的公民参与，增强城市的包容性与认同感；四是以精细服务和强有力的督查为保障，营造法治氛围，运用现代化科技手段，建立网格智慧管理，全方位立体式推进法治建设落地生根。
权利实现。习近平总书记2015年12月20日在中央城市会议上的讲话中指出：“城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准。”在伦敦政治经济学院“城市时代项目（Urban Age）”10周年论坛上，城市社会学家理查德·桑内特与苏克图·梅赫塔提出，一个不从法律上排斥任何人、不从谈话中排斥任何人、不从庆典中排斥任何人的城市，才是一個美好、公平、正义的城市。[4]可见，以人为本是城市治理的核心目标，城市治理法治化就是要尊重、保障并帮助每个市民权利实现。深圳城市治理法治化是以权利实现为目标，通过厘清政府与市场的边界，增加权利实现渠道，方便主体实现各项权利。
一是尊重个人权利利益，不断厘清政府与市场的边界，让市场在资源配置中起决定性作用。权利实现依赖于市场经济，市场经济就是权利经济。市场经济的发展关键是认可并尊重个人利益，充分发挥利益机制激励作用，推进主体从身份走向契约。深圳升级政务能力，减少对市场的干预。1997年，深圳在全国范围内率先进行政府审批制度改革，推进政府转变职能、企业转变机制，减少审批事项426项，减幅高达57.8%。2013年，深圳启动商事登记制度改革，实现注册资本认缴登记、年检改年报、先照后证、全流程无纸化的网上商事登记，开展“多证合一”改革，推动大众创业、万众创新，创业密度高居全国第一。2018年，深圳出台《关于加大营商环境改革力度若干措施的通知》，从贸易投资环境、产业发展环境、人才发展环境等六个方面着力，塑造稳定、公平、透明、可预期的市场体制机制。
二是增加权利实现渠道，激发市场活力参与城市发展。在社会转型发展的大背景下，人们追求自身权利的态度不断发生变化，对权利实现渠道要求越来越高。在城市发展过程中，深圳不断拓宽市民权利实现的渠道，并通过市民参与城市建设来解决城市病。深圳2009年启动城市更新工作，将我国各地“政府主导”的旧城改造转为“市场主导、政府引导”，减少政府与权利人征地拆迁补偿矛盾。城市更新过程中，政府通过界定土地贡献比例、控制规划与容积率，将土地使用权中的土地发展权或开发权剥离，由土地原权利人与开发主体平等协商拆补问题。通过协议出让土地的方式实施改造，由原权利人、开发主体与政府三方共享土地开发增值收益。城市更新是深圳拓宽市民权利实现渠道的具体政策之一，通过让模糊抽象的权利可落地、可实操，贯彻落实习近平总书记提出的“让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好”要求。[5]
三是方便百姓实现权利，优化政府服务能力与服务水平。通过体制机制改革，增强深圳党委政府帮助百姓权利实现的能力。一方面，积极推进“强区放权”的体制改革，优化市区两级事权，促使市级政府更好地履行政策、规划、统筹、指导、执行、监督、考核等职能；强化区级政府在发展经济、建设城市、管理社会和服务公众等方面的话语权，从而实现习近平总书记提出的“尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供有效的服务和管理”的要求，让社会百姓能在离自己最近的基层政府就近解决问题。另一方面，大力开展“互联网+政务”的机制改革，提升政府办事效率。所有政务服务事项分级分类进驻行政服务大厅集中办理，建立全市政务服务咨询信息知识库，推进人工在线咨询服务，对接支付宝、微信等第三方平台，提升手机服务“查、缴、办”一站式服务能力。
通过尊重并保障个人权益，拓宽权利实现的渠道，提升权利实现的路径，深圳始终坚持以权利实现为目标，实现从粗放型城市管理到精细化城市治理的转型，城市居民有了更多的获得感。
规则治理。城市治理的法治化，关键在于政府依法行政。[6]党的十八大以来，习近平总书记反复强调必须坚持依法行政，“要增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化、程序化”。[7]深圳坚持依法行政，推进法律的社会控制。一方面是科学立法、建立健全规范体系，促使法律规范与社会发展有机发展；另一方面是严格执法，推进执法活动阳光透明，减少多头执法与重复执法，捍卫法律的尊严与权威。
法无授权不可为。在科学立法方面，深圳实践主要体现在三个方面。一是依法而生，双重立法权保障立法工作。1980年8月26日，全国人大常委会通过的《广东省经济特区条例》奠定了经济特区的法律地位，标志着经济特区的正式诞生。1988年起，为落实中央“借鉴、移植香港的法律制度”的指示，深圳开始加快争取立法权。几经争取，在中央领导的有力支持下，1992年7月1日，全国人大常委会正式授权深圳经济特区立法权，让特区改革试点得到了法律保障。2000年，我国《立法法》实施后，深圳再次获得了较大市立法权，成为一个拥有双重立法权的城市，夯实了深圳依法行政基础。二是健全法律规范体系。从1992年至2017年，深圳市人大共制定法规215项，法规解释2项，其他有关法规问题的决定3项。规范领域包括人大立法和运作规则、政府管理规范、市场规范、经济发展促进规范、城市管理规范、环境保护规范、教育规范与社会规范等八个方面。制定的规范中，先行先试类105项、创新变通类57项，为国家立法提供了可复制可推广的经验。1993年制定的《深圳经济特区股份有限公司条例》《深圳经济特区有限责任公司条例》是我国第一批公司法，1994年《深圳经济特区住宅区物业管理条例》是我国首个物业规范，1995年《深圳经济特区公民无偿献血管理条例》成为国内第一部无偿献血的地方性法规。[8]三是实施精细化立法。立法过程展开万人民意调查，并在全市150多个社区挂牌立法联系点。制定《法规实施情况报告制度实施办法》对已出台立法进行有计划体检，推进法律制度“立改废释”并举，220项立法现行有效的为162项。
在严格执法方面，深圳主要经验包括综合执法、阳光执法两方面。一是推进综合执法。习近平总书记指出，“要调整和完善不适应的管理体制机制，推动管理重心下移，把经常性具体服务和管理职责落下去，把人财物和权责利对称下沉到基层”。深圳在实践中探索推进综合执法。在市级层面，2001年市区两级设立城市管理行政执法局，集中行使行政处罚权。2007年，全市将执法力量下沉到街道一级，街道执法队人、财、物归街道统一管理。2017年，全市推出深入推进执法改革方案，从理顺管理体制、强化队伍建设、提高执法水平、构建城市管理大格局、创新城市治理方式、完善保障机制等六方面提出重点改革任务。在区级层面，譬如深圳羅湖区设立区行政执法协调中心，对行政执法过程中出现的执法职能争议进行协调和裁决；对联合执法、协同执法、两法衔接工作中需要区级层面协调的事项进行协调。建立全区统一的行政执法信息平台，执法案件流程在平台上办理。二是坚持阳光执法。法律的生命力在于实施，执法活动是否公平公正公开，与法律权威的形成息息相关。若执法不严、执法不公，势必影响执法机关的公信力，也削弱社会群众对法律的认同、对城市的认可。深圳罗湖区通过发动群众参与、推广商家自治、邀请媒体监督、加强协同执法、申请强制执行等方式，构成严格执法的链条和环境。再如选聘特邀行政执法监督员，将民主参与引入执法监督；运用信息化手段来提高执法效能，实现视频监控的全覆盖和共享共用；推进律师进驻城管执法队，管控法律风险。以此，尽最大程度让执法活动规范化、程序化，避免暗箱操作。
通过建章立制、按章办事，深圳以规则治理将系统治理、综合治理与源头治理有机衔接，生成法律权威的基础，推进城市治理法治化向纵深发展。
参与共建共治共享。习近平总书记指出：“市民是城市建设、城市发展的主体。要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理。在共建共享过程中，城市政府应该从‘划桨人转变为‘掌舵人，同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任。只有让全体市民共同参与，从房前屋后实事做起，从身边的小事做起，把市民和政府的关系从‘你和我变成‘我们，从‘要我做变为‘一起做，才能真正实现城市共治共管、共建共享。”[9]参与共治是深圳城市治理法治化的核心举措，其目标是让市民对深圳这一新城市形成归属感，对城市的福祉具有发言权。马克思主义城市学家列斐伏尔认为，城市权利的存在赋予城市生命，城市权利的缺乏意味着城市的消亡。深圳主要从以下三方面推进市民参与，实现城市治理法治化。
一是参与重大行政决策。市委市政府出台《深圳市人民政府重大行政决策程序规定》《深圳市人民政府重大行政决策合法性审查办法》《深圳市人民政府重大决策公示暂行办法》《深圳市重大事项社会稳定风险评估办法》《深圳市重大行政决策专家咨询论证暂行办法》等系列规范，明确为公众参与政府重大行政决策提供制度保障与可行路径。规范明确要求深圳市政府重大行政决策坚持科学、民主、合法的原则，遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的程序，并制定了决策后评估制度，通过征求公众意见、专家论证和委托第三方评估等方式对实施效果、存在问题等进行总结评估。
二是参与城市公共生活。深圳市区各部门、各职能局举办各类“开放日”“发布会”等活动，增进了居民对城市的了解与认同。深圳公安开展警营开放日，通过形式新颖、内容丰富、联系实际的警营开放活动，充分展示警方“精兵强警”和改革创新成效，让全市民众进一步了解深圳社会治安新环境、公安工作新发展、警务改革新成果。深圳罗湖区建立“双周发布”活动，每场发布会由相关街道办事处或重点民生部门新闻发言人宣传辖区亮点，为辖区亮点“画像”、进行营销“路演”。现场发言人可与辖区居民、网民及“两代表一委员”（党代表、人大代表、政协委员）互动，是广大市民倾听罗湖故事、了解罗湖的窗口。通过“开放日”“宣传会”等公共活动，在拓宽居民参与城市公共生活路径的同时，也让百姓学会换位思考，理解并认可城市管理的方式与方法。
三是参与社区共治。习近平总书记指出“社区是党和政府联系、服务居民群众的‘最后一公里，要健全社区管理和服务体制，整合各种资源，增强社区公共服务能力”[10]。社区是居民群众参与共治的一线场域，需要充分发挥各方主体的力量作用。深圳南山区展开“一平台两中心”社区治理模式。“一平台”是电子政务平台，提供社区信息发布和交流互动的“社区家园网”，建立“社区综合数据库”和“社区地理信息系统”，实现社区内给类信息共享。“两中心”是行政服务中心与社区服务中心，前者是由专业机构承担政府职能部门交由社区承担的各类服务项目，是社区服务的执行者；后者是提供社区发展服务、长者服务、家庭服务等各类公共服务工作，是社区服务的提供者，“两中心”在“一平台”基础上相互协作。同时，南山区厘清社区各主体权责，社区联合党委是社区各项事务的领导核心，社区居委会对“两中心”的服务质量、服务效果进行评价与考核，社会组织联盟积极培育社会组织、监督居委会按程序落实评价和考核机制，构成党的领导、行政统筹、居民自治、社会参与与社区服务的高度统一。
从参与重大行政决策，到参与城市公共生活，再到参与社区事务，深圳有序推进各种利益主体参与城市日常事务，提升城市微观管理水平，弘扬城市居民的主人翁意识。
精细服务。习近平总书记指出：“要强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。”[11]精细服务是贯穿深圳城市治理法治化落地生根的一条红线，是让权利实现、规则治理、参与共治工作实现的根本保障。精细服务主要从四个方面展开。
一是全市营造法治氛围，让城市与法治紧密结合。一方面是自上而下与自下而上的全面普法。推进领导干部带头学法，要求市管局级干部任职法律考试；运用“深圳干部在线学习”网络平台推进全体公务员学习法律；市、区、街道三级实现政府法律顾问全覆盖；全市641家社区实现“一社区一法律顾问”全覆盖；230多个法律援助站点和2300多个人民调解委员会打造便民法律服务圈。另一方面，在生活各方面各领域弘扬法治文化，如建造法治主题公园，建设民法文化传播基地，工程建筑围挡张贴法治谚语，研发智能法律服务机器人，定期开展法治文艺表演、演讲比赛、法律服务论坛，让市民获得便捷优质的法律服务。在生活实践中，逐步培育出深圳市民依法办事的意识和习惯，成为法治的捍卫者。
二是拓展网格智慧化管理，通过“大数据”实现城市治理精准施策。全球各大城市都普遍面临风险管理体制的碎片化，难以有效应对各类风险带来的规模性破坏。针对碎片化治理困境，深圳推进网格智慧化管理工作。深圳宝安区推进“大巡查、大智慧、大执法、大诚信、大参与”的网格管理工作体系，10个街道划分形成4833个网格，网格员对格内的出租屋流动人口、治安、查违、城管、安监、消防、计生、卫生防疫、文体旅游、环水等实有事件进行综合巡查，安监、消防、交通、交警队伍展开专业巡查，所有信息录入大数据资源中心，并与各个职能局数据进行整合，实现巡查、分拨、执法全流程数字化。数以亿计的信息为城市政策制定、应急管理、资源分配、精準施策奠定基础，并将潜在的各类问题矛盾及时化解在萌芽状态，实现城市治理“预防为先、标本兼治”。
三是督察督办与绩效考核联动，让城市治理依法展开。习近平总书记在浙江工作期间，谈及督查工作时指出：“督查工作很重要，它是全局工作中不可缺少的一个重要环节。在一定意义上说，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化。”早在2008年，深圳即发布了国内第一个法治政府建设的指标体系《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》，在法治视角下对城市管理工作进行量化考核。2015年，修订后的《深圳市法治政府建设指标体系》共10个大项、46个子项、212个细项，指标覆盖政府各个领域各项工作，督察督办、以评促改，推进市区各部门依法行政。同时，将法治建设考评指标在政府绩效考评体系中所占权重增加，绩效考核结果与公务员个人绩效工资直接挂钩；制定依法决策、依法管理、依法办事的民意考评，考评结果作为干部任免的重要依据，从而形成产生治理法治化的激励机制。
以生活与法治结合，网格信息与科学决策统筹，奖惩机制与依法行政挂钩，通过精细服务形成常态长效的治理法治化机制，不断增强政府依法行政意识与能力，以法治思维引领和规范社会生活。深圳城市治理法治化的主要经验
坚持党的领导发展城市法治。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。深圳城市治理法治化的最重要经验是党的领导，市委市政府及历届主要领导高度重视法治，运用法律治理城市。1997年，深圳就提出建立法治政府，推进府机构组织、职能、编制法定化、行政程序法定化、行政审批法定化、行政收费法定化、行政处罚法定化、政府招标采购法定化、政府投资行为法定化、行政执法责任法定化与政府内部管理法定化。2013年，深圳提出建设“一流法治城市”的目标。要通过最大的努力，全力打造更优的法治化环境，使“一流法治”成为深圳新时期最为显著、最为核心的竞争优势。2017年，深圳法治建设步伐加速，提出将加快打造“法治中国示范城市”，在依法促进发展、依法保障改革、依法助推创新、依法支撑开放、依法约束权力、依法加强治理等六个领域推进，确立法治在城市治理和社会管理中的基础作用。
坚持问题导向补齐城市短板。城市治理的最终目标就是实现人民群众对美好生活的向往，要为人民群众提供精细的城市管理和良好的公共服务。习近平总书记指出，“要加快补好短板，聚焦影响城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题”，“要健全制度、完善政策，不断提高民生保障和公共服务供给水平，增强人民群众获得感”。面对城市快速发展带来的历史欠账，深圳坚持问题导向，运用法律思维与法律方法解决问题。譬如面对教育资源公平分配问题，深圳光明新区探索“教育券”制度。“教育券”是政府向民办学校购买学位，居民根据自身要求选择民办学校，政府向居民发放“教育券”抵扣学费，民办学校通过“教育券”向政府申请经费，将市民需求与学位供给相结合，转变一刀切的财政补贴模式，让学生、家长决定政府给民办学校的补贴，破解居民学位需求困境与民办教育发展困境。
坚持改革创新提升城市品质。习近平总书记在2014年亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会演讲中指出：“在新一轮全球增长面前，唯改革者进，唯创新者强，唯改革创新者胜。我们要拿出‘敢为天下先的勇气，锐意改革，激励创新，积极探索适合自身发展需要的新道路、新模式，不断寻求新增长点和驱动力。”城市治理能力现代化是城市发展的软实力，深圳城市治理法治化建立于改革创新的基础之上。如从“大部制改革”到“强区放权”来提升政府服务能力，从“深化审批制度改革”到“商事登记制度改革”来激发市场主体活力，从“教育综合改革”到“医疗综合改革”来解决百姓生活问题。再如面对城中村治理难题，深圳福田区创新思路在城中村建起“人才公寓”。企业以高于市场租金价格整村租用并进行提质改造，政府租用企业改造后的城中村，以低于市场价向有人才的企业出租，差额资金相当于整治城中村的费用，实现政府、企业、股份公司与市场人才的多赢局面。深圳党委政府通过一系列改革创新，以大无畏的法治精神和法治担当破冰固化的利益机制，实现了政府服务与百姓需求的平衡。注释
[1][2]中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第121、136页。
[3]See Simmel G.， "The Metropolis and Mental Life"， Sean P. Hier.， Contemporary Sociological Thought， Toronto： Canadian Scholars' Press Inc.， 2005， pp. 145-152.
[4]"Beyond the maximum： cities may be booming， but who's invited to the party？" https：//www.theguardian.com/cities/2015/nov/30/beyond-maximum-cities-booming-party-ny-rio-mumbai.
[5]中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，第132页。
[6]李步云：《改革开放以来世界城市治理法治化的进程》，《北京社会科学》，2009年第5期。
[7]习近平：《习近平谈治国理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第120页。
[8]曾正宏：《深圳特区立法权再认识》，深圳政府在线，2016年5月18日，http：//www.sz.gov.cn/fzb/ztzl/yfxz/fzyj/201605/t20160518_3632797.htm。
[9][10][11]中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，第133、129、136页。
责 编/樊保玲
