基于善治视角的政府“放管服”改革启示
易航宇 黄彦智
摘要：政府“放管服”改革作为当前行政改革的重要举措，在简政放权、放管结合、优化服务等方面取得了良好的效果，增强了市场活力和社会创造力，但同时也面临许多不足之处。党的十九大提出继续全面深化改革，作为符合国家治理现代化内涵的善治，在继续推进“放管服”改革的过程中，能够对完善政府“放管服”改革有所启示。
关键词：治理现代化 善治 “放管服”改革 启示
中图分类号：D621 文献标识码：A
1 问题的提出
行政改革作为推进国家治理能力和治理体系现代化的重要内容，一直是学术界和社会讨论的焦点，也是政府不断提升行政效能的现实要求。党的十八大以来，我国在推进政府职能转变推出了一系列改革举措，其中最引人注目的就是“放管服”改革，2018年政府工作报告中提出继续深化“放管服”改革，“放管服”改革成为新时代我国行政改革的最新动态。
目前部分学者从行政体制改革和政府职能转变的角度对“放管服”改革进行分析阐述，但是“放管服”改革作为行政改革的重要部分，对于转变政府职能和推进国家治理现代化有重要作用，应当从治理的角度对其进行分析。本文基于善治的视角，思考政府“放管服”改革的举措，并提出进一步完善的建议。
2 从治理到善治
1989年世界银行在分析非洲的时局时，首次使用了“治理危机”的描述，此后的“治理”逐渐被众人熟知，成为解释和引领公共事务管理发展的重要理论。全球治理委员会在1995年《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对“治理”做了界定，治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它有几个内涵：一是用非对抗方式协调不同的利益冲突；二是既包括使各方面服从的正式制度和规则，也包括使人们服从基于同意基础上的，符合他們利益的各种非制度安排；三是治理不是规则，而是一个动态的运行过程，不强调控制，而需要协调，通过非正式的制度进行互动；四是治理的主体包括公共部门、社会组织和公民个人。[1]可见治理是不同主体之间的协调、互动的过程，不拘泥于现有的规范约束，而善于发挥主体之间竞争和合作的作用，强调过程的灵活处理和有效回应，以此来提高公共事务处理的效率和质量。
治理因为能够克服“市场失灵”和“国家失灵”的缺陷，从而被认为能有效地维护公共利益。善治则是使公共利益最大化的管理过程，源自于治理，同时是在治理的基础上的发展。郑杭生指出，善治是治理的一种状态，是治理的理想状态。[2]俞可平提出善治的本质特征，就在于它是政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[3]这更加说明，善治就是政府和公民积极而有效的合作，是国家和社会之间的有效互动，是国家治理和社会治理良好的体现。而善治同时也对政府和公民、国家和社会都提出了比较高的要求，尤其是在现实生活中，作为能够代表国家，并且能够影响公民和社会的政府，需要付出更大努力，做出更多贡献，才能完善治理，实现善治。
3 政府“放管服”改革回顾
所谓“放管服”，就是简政放权、放管结合、优化服务的简称。党的十八大以来，政府以“壮士断腕”的决心不断推动自我革命，以行政审批制度改革为突破口，同时加快职能转变，强化监管和服务职能，为建设新时代的服务型政府奠定了良好基础。党的十九大提出要继续全面深化改革，“放管服”改革在继续深入过程中，也暴露了一些不足之处，需要进一步完善，以提升“放管服”改革的质量和水平。
3.1政府“放管服”改革的进展
3.1.1简政放权更加高效
在减少行政审批事项上，国务院和中央部门分九批取消下放了审批事项618项，占原有事项的40%，取消中央指定地方实施的行政审批269项，中央层面核准的投资项目数量累计减少90%。在商事制度改革上，工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，注册资本由“实缴制”改为“认缴制”，推行“多证合一、一照一码”改革，启动企业简易注销登记改革。在开放政府定价上，中央政府和地方政府的定价项目平均减少80%。[4]通过持续简政放权，提高了政府的行政效率，增强了市场和社会的活力，政府和市场的运行更加高效。
3.1.2放管结合更加合理
加强了信用监管，建立了国家企业信用信息公示系统和守信联合激励、失信联合惩戒机制，为市场的良好运行创造了诚信的氛围。加强智能监管，利用大数据、云计算等现代信息技术和“互联网+”平台加强监管，改变了政府的监管方式。改革行政执法体制，设置市场监督管理机构，整合了多方市场行政执法力量，建设统一的市场行政执法队伍，增强了政府对市场的监管能力。通过强化放管结合，正确处理好政府与市场的关系，保证政府“不越位、不缺位”，促进经济结构优化，同时有效维护市场秩序。
3.1.3优化服务更加便民
在简化审批程序的同时，优化了服务方式，整合公共资源交易平台，“一窗受理、一站服务”全面推广，公民办事时间大大缩短。推行行政审批规范化，公布政府权责清单和行政审批清单，明确政府职责，避免“多头管理”和“多头不管”。加强“互联网+政务服务”建设，提高网上办事大厅办事能力和办事效率，民众足不出户就可以办理行政事务。通过优化服务，创新了服务方式，破除了便民的体制机制障碍，政府能够给民众提供更加直接、全面、便捷的服务，有利于建设人民满意的服务型政府。
3.2政府“放管服”改革的不足
3.2.1法律制度不完善
“放管服”改革的推进主要通过国务院制定的各项政策进行协调规范，各地方政府主要依靠上级政策要求或者由本地政府主导开展“放管服”改革，虽然短期内取得很大效果，但是从长期来看缺乏必要的法律制度保障。同时在“放管服”改革过程中，各地通过实践都获得了一些有益经验，由于没有及时进行法律制度的固化而导致难以推广，不利于巩固“放管服”改革的成果。“放管服”改革涉及了政府职能和权责安排，也需要在法律制度层面进行合理的调整和安排。
3.2.2改革举措不衔接
“放管服”改革不是单独的政府简政放权改革，而是简政放权、放管结合、优化服务相结合的综合的改革。在现实情况中，很多地方在具体实践过程中只注重放权，不注重监管，也不加强服务，改革牵涉到众多方面而大部分只有某个方向的改革举措，缺乏必要的配套改革，造成政府在市场监管和提供服务中“缺位”，违背了“放管服”改革的本意。另外各地的改革照搬上级要求和别的地方经验，没有结合地方实际，也不符合市场和社会期盼，导致改革举措“水土不服”，影响改革效果。
3.2.3思想认识不到位
“放管服”改革强调政府的职能转变，追求建设人民满意的服务型政府，对政府工作人员也提出了较高要求，但是现实情况下政府工作人员的思想认识不到位。一是为人民服务的意识不强，“门难进、脸难看、事难办”的现象依然存在。二是法治意识不强，由于受到旧的传统观念的影响，政府工作人员的思维方式和行为方式都有所错位，法治意识薄弱，“官本位”和特权思想严重，[5]行政执法的方式简单粗暴。三是责任意识不强，一些政府工作人员懒政、怠政、消极不作为，办事拖沓，推诿扯皮，不负责任。
4 善治视角下的政府“放管服”改革完善
政府“放管服”改革是政府理顺与市场关系，提供高效便民服务的重大举措，有效维护和扩展了公共利益，对于改革过程中存在的不足，可以用追求公共利益最大化的善治来完善。俞可平提出善治的几个基本要素，即合法性、透明性、责任性、法治、回应及有效，[6]对政府“放管服”有重要的启示。
4.1凝聚共识，增强改革“合法性”
合法性是指公民对社会秩序和权威的自觉认可和服从，违背公民意愿的改革不可能成功，缺乏共识的改革也会没有效果。政府在推进“放管服”改革过程中应当顺应民意，尽可能地凝聚公民共识，而不是不结合当地实际的盲目照搬，要善于协调各种利益矛盾冲突，科学民主决策，进一步理顺政府与市场的关系，使得公共管理活动取得公民的认可。
4.2政务公开，增强改革“透明性”
透明性是指各种政务信息及时公开，公民能有效地参与政策过程，并且对公共事务进行监督。“放管服”改革有涉及大量与民生息息相关的政策举措，政府应当加强政务公开，及时主动地公开信息，并且保障公民的知情参与权利。这样能增强公民的自主性，有利于增强市场和社会活力，同时利于对政府和工作人员的行政行为进行监督。
4.3明确职责，增强改革“责任性”
责任性是指政府和公职人员在公共管理过程中应当履行的职责和义务，要求职责明确，权责一致。在深化“放管服”改革过程中，政府应当切实履行法定的职责和义务，明确职责划分，做到“不越位”和“不缺位”。同时加强监督问责，对于有关部门和工作人员违反法律规定的行为和不履行法定职责、义务的行为要及时处理，提升政府整体的责任感。
4.4依法行政，增强改革“法治性”
法治是指公民和政府在法律的框架内行动，依法参与管理社会事务。“放管服”改革事关政府、公民和社会，是行政改革的重要部分，应当从法律制度的层面进行规范。政府一方面要取得相关授权，依法推进改革的各项事宜，另一方面要及时总结经验，通过人大以法律制度的形式固化改革成果。政府还要注重培养行政人员的法治意识，依规而行，做到依法行政。
4.5改进作风，增强改革“回应性”
回应是指政府要加强与公民的联系，对公民的要求做出及时和负责的回应。“放管服”改革的最终目的是建设人民满意的服务型政府，政府必须坚持以人民为中心，回应民众呼声。针对人民群众反映强烈的“官本位”和特权思想，以及懒政、消极不作為的现象，政府要进一步改进工作作风，密切同群众的联系，多听取群众意见，以实际行动做到为人民服务。
4.6转变职能，增强改革“有效性”
有效是指提高管理的效率，主要从优化管理结构和降低管理成本入手。政府推进“放管服”改革就是通过改革提高行政效能，但是还存在一些体制机制的阻碍，存在政府管得过多、过宽的局面。政府应当进一步加快职能转变，清除不必要的行政事项，减少直接的干预，同时强化监管作用，创新监管方式，做好改革过程的政策衔接，全面系统地推进改革。
“放管服”改革是政府转变职能、推进国家治理现代化的重大变革，涉及政府、公民、企业等多个主体，涉及政府与市场的复杂关系，涉及放权、监管和服务等不同领域，需要更加审慎地协调推进。对于目前改革过程中出现的法律制度不完善、改革举措不衔接和思想认识不到位等问题，可以通过借助善治的有关理念来解释和解决，只有政府和公民积极有效的合作，才能蹄疾步稳地建设人民满意型政府和推进国家治理现代化。
参考文献：
[1] 蓝恭彦.善治视角下的国家治理体系与治理能力[J].改革与开放，2017（10）：1- 3.
[2] 郑杭生.社会学视野中的社会建设与社会管理[J].中国人民大学学报， 2006（2）：1- 10.
[3] 俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999（5）：37- 41.
[4] 沈荣华.十八大以来我国“放管服”改革的成效、特点与走向[J].行政管理改革，2017（09）：10- 14.
[5] 盛莹，刘以妍.善治视角下我国行政体制改革的创新研究[J].市场论坛，2016（10）：12- 15.
[6] 俞可平.治理与善治[ M] .北京：社会科学文献出版社，2009.
摘要：政府“放管服”改革作为当前行政改革的重要举措，在简政放权、放管结合、优化服务等方面取得了良好的效果，增强了市场活力和社会创造力，但同时也面临许多不足之处。党的十九大提出继续全面深化改革，作为符合国家治理现代化内涵的善治，在继续推进“放管服”改革的过程中，能够对完善政府“放管服”改革有所启示。
关键词：治理现代化 善治 “放管服”改革 启示
中图分类号：D621 文献标识码：A
1 问题的提出
行政改革作为推进国家治理能力和治理体系现代化的重要内容，一直是学术界和社会讨论的焦点，也是政府不断提升行政效能的现实要求。党的十八大以来，我国在推进政府职能转变推出了一系列改革举措，其中最引人注目的就是“放管服”改革，2018年政府工作报告中提出继续深化“放管服”改革，“放管服”改革成为新时代我国行政改革的最新动态。
目前部分学者从行政体制改革和政府职能转变的角度对“放管服”改革进行分析阐述，但是“放管服”改革作为行政改革的重要部分，对于转变政府职能和推进国家治理现代化有重要作用，应当从治理的角度对其进行分析。本文基于善治的视角，思考政府“放管服”改革的举措，并提出进一步完善的建议。
2 从治理到善治
1989年世界银行在分析非洲的时局时，首次使用了“治理危机”的描述，此后的“治理”逐渐被众人熟知，成为解释和引领公共事务管理发展的重要理论。全球治理委员会在1995年《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对“治理”做了界定，治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它有几个内涵：一是用非对抗方式协调不同的利益冲突；二是既包括使各方面服从的正式制度和规则，也包括使人们服从基于同意基础上的，符合他們利益的各种非制度安排；三是治理不是规则，而是一个动态的运行过程，不强调控制，而需要协调，通过非正式的制度进行互动；四是治理的主体包括公共部门、社会组织和公民个人。[1]可见治理是不同主体之间的协调、互动的过程，不拘泥于现有的规范约束，而善于发挥主体之间竞争和合作的作用，强调过程的灵活处理和有效回应，以此来提高公共事务处理的效率和质量。
治理因为能够克服“市场失灵”和“国家失灵”的缺陷，从而被认为能有效地维护公共利益。善治则是使公共利益最大化的管理过程，源自于治理，同时是在治理的基础上的发展。郑杭生指出，善治是治理的一种状态，是治理的理想状态。[2]俞可平提出善治的本质特征，就在于它是政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[3]这更加说明，善治就是政府和公民积极而有效的合作，是国家和社会之间的有效互动，是国家治理和社会治理良好的体现。而善治同时也对政府和公民、国家和社会都提出了比较高的要求，尤其是在现实生活中，作为能够代表国家，并且能够影响公民和社会的政府，需要付出更大努力，做出更多贡献，才能完善治理，实现善治。
3 政府“放管服”改革回顾
所谓“放管服”，就是简政放权、放管结合、优化服务的简称。党的十八大以来，政府以“壮士断腕”的决心不断推动自我革命，以行政审批制度改革为突破口，同时加快职能转变，强化监管和服务职能，为建设新时代的服务型政府奠定了良好基础。党的十九大提出要继续全面深化改革，“放管服”改革在继续深入过程中，也暴露了一些不足之处，需要进一步完善，以提升“放管服”改革的质量和水平。
3.1政府“放管服”改革的进展
3.1.1简政放权更加高效
在减少行政审批事项上，国务院和中央部门分九批取消下放了审批事项618项，占原有事项的40%，取消中央指定地方实施的行政审批269项，中央层面核准的投资项目数量累计减少90%。在商事制度改革上，工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，注册资本由“实缴制”改为“认缴制”，推行“多证合一、一照一码”改革，启动企业简易注销登记改革。在开放政府定价上，中央政府和地方政府的定价项目平均减少80%。[4]通过持续简政放权，提高了政府的行政效率，增强了市场和社会的活力，政府和市场的运行更加高效。
3.1.2放管结合更加合理
加强了信用监管，建立了国家企业信用信息公示系统和守信联合激励、失信联合惩戒机制，为市场的良好运行创造了诚信的氛围。加强智能监管，利用大数据、云计算等现代信息技术和“互联网+”平台加强监管，改变了政府的监管方式。改革行政执法体制，设置市场监督管理机构，整合了多方市场行政执法力量，建设统一的市场行政执法队伍，增强了政府对市场的监管能力。通过强化放管结合，正确处理好政府与市场的关系，保证政府“不越位、不缺位”，促进经济结构优化，同时有效维护市场秩序。
3.1.3优化服务更加便民
在简化审批程序的同时，优化了服务方式，整合公共资源交易平台，“一窗受理、一站服务”全面推广，公民办事时间大大缩短。推行行政审批规范化，公布政府权责清单和行政审批清单，明确政府职责，避免“多头管理”和“多头不管”。加强“互联网+政务服务”建设，提高网上办事大厅办事能力和办事效率，民众足不出户就可以办理行政事务。通过优化服务，创新了服务方式，破除了便民的体制机制障碍，政府能够给民众提供更加直接、全面、便捷的服务，有利于建设人民满意的服务型政府。
3.2政府“放管服”改革的不足
3.2.1法律制度不完善
“放管服”改革的推进主要通过国务院制定的各项政策进行协调规范，各地方政府主要依靠上级政策要求或者由本地政府主导开展“放管服”改革，虽然短期内取得很大效果，但是从长期来看缺乏必要的法律制度保障。同时在“放管服”改革过程中，各地通过实践都获得了一些有益经验，由于没有及时进行法律制度的固化而导致难以推广，不利于巩固“放管服”改革的成果。“放管服”改革涉及了政府职能和权责安排，也需要在法律制度层面进行合理的调整和安排。
3.2.2改革举措不衔接
“放管服”改革不是单独的政府简政放权改革，而是简政放权、放管结合、优化服务相结合的综合的改革。在现实情况中，很多地方在具体实践过程中只注重放权，不注重监管，也不加强服务，改革牵涉到众多方面而大部分只有某个方向的改革举措，缺乏必要的配套改革，造成政府在市场监管和提供服务中“缺位”，违背了“放管服”改革的本意。另外各地的改革照搬上级要求和别的地方经验，没有结合地方实际，也不符合市场和社会期盼，导致改革举措“水土不服”，影响改革效果。
3.2.3思想认识不到位
“放管服”改革强调政府的职能转变，追求建设人民满意的服务型政府，对政府工作人员也提出了较高要求，但是现实情况下政府工作人员的思想认识不到位。一是为人民服务的意识不强，“门难进、脸难看、事难办”的现象依然存在。二是法治意识不强，由于受到旧的传统观念的影响，政府工作人员的思维方式和行为方式都有所错位，法治意识薄弱，“官本位”和特权思想严重，[5]行政执法的方式简单粗暴。三是责任意识不强，一些政府工作人员懒政、怠政、消极不作为，办事拖沓，推诿扯皮，不负责任。
4 善治视角下的政府“放管服”改革完善
政府“放管服”改革是政府理顺与市场关系，提供高效便民服务的重大举措，有效维护和扩展了公共利益，对于改革过程中存在的不足，可以用追求公共利益最大化的善治来完善。俞可平提出善治的几个基本要素，即合法性、透明性、责任性、法治、回应及有效，[6]对政府“放管服”有重要的启示。
4.1凝聚共识，增强改革“合法性”
合法性是指公民对社会秩序和权威的自觉认可和服从，违背公民意愿的改革不可能成功，缺乏共识的改革也会没有效果。政府在推进“放管服”改革过程中应当顺应民意，尽可能地凝聚公民共识，而不是不结合当地实际的盲目照搬，要善于协调各种利益矛盾冲突，科学民主决策，进一步理顺政府与市场的关系，使得公共管理活动取得公民的认可。
4.2政务公开，增强改革“透明性”
透明性是指各种政务信息及时公开，公民能有效地参与政策过程，并且对公共事务进行监督。“放管服”改革有涉及大量与民生息息相关的政策举措，政府应当加强政务公开，及时主动地公开信息，并且保障公民的知情参与权利。这样能增强公民的自主性，有利于增强市场和社会活力，同时利于对政府和工作人员的行政行为进行监督。
4.3明确职责，增强改革“责任性”
责任性是指政府和公职人员在公共管理过程中应当履行的职责和义务，要求职责明确，权责一致。在深化“放管服”改革过程中，政府应当切实履行法定的职责和义务，明确职责划分，做到“不越位”和“不缺位”。同时加强监督问责，对于有关部门和工作人员违反法律规定的行为和不履行法定职责、义务的行为要及时处理，提升政府整体的责任感。
4.4依法行政，增强改革“法治性”
法治是指公民和政府在法律的框架内行动，依法参与管理社会事务。“放管服”改革事关政府、公民和社会，是行政改革的重要部分，应当从法律制度的层面进行规范。政府一方面要取得相关授权，依法推进改革的各项事宜，另一方面要及时总结经验，通过人大以法律制度的形式固化改革成果。政府还要注重培养行政人员的法治意识，依规而行，做到依法行政。
4.5改进作风，增强改革“回应性”
回应是指政府要加强与公民的联系，对公民的要求做出及时和负责的回应。“放管服”改革的最终目的是建设人民满意的服务型政府，政府必须坚持以人民为中心，回应民众呼声。针对人民群众反映强烈的“官本位”和特权思想，以及懒政、消极不作為的现象，政府要进一步改进工作作风，密切同群众的联系，多听取群众意见，以实际行动做到为人民服务。
4.6转变职能，增强改革“有效性”
有效是指提高管理的效率，主要从优化管理结构和降低管理成本入手。政府推进“放管服”改革就是通过改革提高行政效能，但是还存在一些体制机制的阻碍，存在政府管得过多、过宽的局面。政府应当进一步加快职能转变，清除不必要的行政事项，减少直接的干预，同时强化监管作用，创新监管方式，做好改革过程的政策衔接，全面系统地推进改革。
“放管服”改革是政府转变职能、推进国家治理现代化的重大变革，涉及政府、公民、企业等多个主体，涉及政府与市场的复杂关系，涉及放权、监管和服务等不同领域，需要更加审慎地协调推进。对于目前改革过程中出现的法律制度不完善、改革举措不衔接和思想认识不到位等问题，可以通过借助善治的有关理念来解释和解决，只有政府和公民积极有效的合作，才能蹄疾步稳地建设人民满意型政府和推进国家治理现代化。
参考文献：
[1] 蓝恭彦.善治视角下的国家治理体系与治理能力[J].改革与开放，2017（10）：1- 3.
[2] 郑杭生.社会学视野中的社会建设与社会管理[J].中国人民大学学报， 2006（2）：1- 10.
[3] 俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999（5）：37- 41.
[4] 沈荣华.十八大以来我国“放管服”改革的成效、特点与走向[J].行政管理改革，2017（09）：10- 14.
[5] 盛莹，刘以妍.善治视角下我国行政体制改革的创新研究[J].市场论坛，2016（10）：12- 15.
[6] 俞可平.治理与善治[ M] .北京：社会科学文献出版社，2009.
