生态文明视域下生产者责任延伸制度的政策体系建设
郑艳玲 高建山
摘要：生产者责任延伸制度的政策体系是保障生产者履行其强制性延伸义务的必要条件，也是保障我国生产者责任延伸制度高效运行的重要前提。为解决我国日益严峻的废弃物污染问题，按照生产者责任延伸制度实施的需要，应分别从多个方面完善生产者责任延伸制度的政策体系，如政府关于固体废弃物的管制制度，多元回收体系的构筑和阶段化物流回收体系建设制度，政府对延伸责任各相关主体和行为的激励引导制度，生产者责任延伸制度实施的监管制度等。
关键词：生态文明；生产者责任延伸制度；政策体系
生产者责任延伸（Extended Producer Responsibil-ity，EPR）概念自1988年由瑞典学者托马斯教授提出以来，历经多年理论上的深入探索，瑞典、德国、美国、日本、欧盟等国家和地区的广泛实践，在应对废弃物环境污染问题，实施循环经济发展方面取得了良好的成效。生产者责任延伸理念与实践于20世纪末引入我国后，即引起了学界、政界的广泛关注，生产者责任延伸思想逐渐融入相关法规与政策制度中。2016年12月，国务院办公厅印发《生产者责任延伸制度推行方案》，明确指出了生产者责任延伸制度实施的重要现实意义、实施范围、制度与立法建设等，提出到2020年生产者责任延伸制度相关政策体系初步形成。
生产者责任延伸制度的建立过程，实质上就是国家将有关政策体系、目标、手段以及调控范围、对象等以法律规范的形式固定下来的过程。生产者责任延伸制度的政策体系正是为生产者责任延伸立法中不能穷尽的规章制度做出更加细致、全面的规定，用以保障生产者履行其强制性延伸义务，这也是保障我国生产者责任延伸制度高效运行的重要前提。按照生产者责任延伸制度实施的需要，政府逐渐在废弃物管理、环境税费、激励扶持、绿色国民经济核算制度、绿色采购等方面制定了相应的政策与配套制度，为我国生产者责任延伸制度的顺利实施起到了重要的保障作用。然而，伴随着我国废弃产品问题的日渐严重与生产者责任延伸制度实践的逐渐深入，废弃产品的回收体系、环境押金制度、政府的绿色采购制度、强制回收目录等配套制度在目标设置、内容设计、标准规范等方面逐渐暴露出不足与诸多问题，这些问题已然引起了我国生产者责任延伸制度可操作性差的问题，从而影响生产者责任延伸制度在我国的有效实施。为此要以生态文明理念為指导完善生产者责任延伸制度的政策体系，包括政府关于固体废弃物的管制制度，多元回收体系的构筑和阶段化物流回收体系建设制度，政府对延伸责任各相关主体和行为的激励引导制度，生产者责任延伸制度实施的监管制度等。一、生产者责任延伸制度的政策体系现状
（一）废弃物管制制度
我国固体废弃物管理的主要制度，除了包括环境法中的一般规定外，主要是《固体废物污染环境防治法》中规定的各项制度。如分类管理制度、工业固体废物和危险废弃物申报登记制度、排污收费制度、固体废弃物转移管理制度等等。这些制度的建立强化了政府的污染防治力度，对于促进生产者自觉贯彻废弃物处置责任具有良好的制约作用。
（二）绿色税收制度
从2008年开始，国家税务、环保等部门就开始联合进行环境税征收的研究工作。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》中提出“依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费”。2016年“十三五”规划提出开征环保税，并于2018年1月开始实施。环保税成为我国落实税收法定原则后的第18个税种。现行的税收制度中，可列入环境税制的除环保税，还有资源税、消费税、城市维护建设税、车船使用税、城镇土地使用税、耕地占用税等。
（三）资金运行机制
按照生产者和消费者承担责任的时间先后，可以分为两种基本的资金收取机制，有预先收费体系和后付费体系，处置基金的操作形式有押金返还制度和基金制度。事实上押金制度在我国的实践也有很多年了，特别是玻璃啤酒瓶等饮料瓶的回收上。但是目前在该制度的实施上却面临很多现实困境。为促进废弃电器电子产品的回收处理，国家设立了“废弃电器电子产品处理基金”作为政府性基金。2012年、2013年分别印发《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》（财综[2012]34号）、《关于完善废弃电器电子产品处理基金等政策的通知》（财综[2013]110号）。
（四）绿色国民经济核算制度
绿色国民经济核算（绿色GDP核算）概念由联合国统计署、联合国环境规划署与世界银行于1993年合作出版的《综合环境经济核算手册》首次提出，主要包括资源核算和环境核算，是在原有的国民经济核算体系的基础上，将资源环境因素纳入其中，把资源耗减成本、环境退化成本、生态破坏成本以及污染治理成本从GDP总值中扣除，用以弥补传统GDP核算未能衡量自然资源消耗和生态环境破坏的缺陷。
我国的绿色GDP研究工作始于2004年，国家统计局和国家环保总局联合开展绿色GDP核算的研究工作，首先在海南、重庆分别开展了森林资源核算和工业污染、水污染核算试点，2005年试点范围扩展至北京、天津、河北、辽宁等十个省、市。2006年9月国家统计局和国家环保总局联合发布了《中国绿色国民经济核算研究报告2004》，之后各年度报告因有关部门在对于是否要公开，公开的内容、方式等问题上存在分歧而停滞。2015年3月环保部曾宣布建立绿色GDP2.0核算体系的研究计划，拟联合各相关部门和研究机构，就我国绿色GDP核算框架体系、技术规范、政策应用体系等方面进行研究，选择不同地区开展试点工作。另外，在我国《循环经济促进法》中已经就循环经济主要评价指标和考核制度做出了相应规定。
（五）国家环境标志计划与产品环境保护标准制度
为开拓我国企业绿色发展模式，引领消费者绿色消费习惯，我国借鉴欧美等发达国家发起的“生态标签”运动，于1993年3月发布了题为《关于在我国开展环境标志工作的通知》。1994年5月国家环保局批准颁布了“首批7类环境标志产品技术要求”。1994年7月中国环境标志产品认证委员会发布《环境标志产品认证管理办法（试行）》。通过环境标志产品认证的产品可在产品或包装上贴上“环境标志”标签，以表明该产品不仅质量合格，而且在生产、使用和处理处置过程中符合特定的环境标准和环境保护要求。“产品技术要求”称谓于2009年正式更名为中国国家环境保护标准（HJ）。截至目前，环保部共批准颁布了98项（2016年批准家具行业和空气净化器）环境标志标准，涉及建材、纺织品、汽车、印刷、日化用品等行业，已有4000多家企业，20多万种型号的产品通过了环境标志认证。
（六）绿色采购制度
绿色采购目前主要以政府绿色采购和企业绿色采购为主。2003年1月我国正式实施《政府采购法》，2004年开始探索建立政府绿色采购制度，2006年财政部、国家环保总局联合发布了《关于环境标志产品政府采购实施的意见》和《环境标志产品政府采购清单》，明确要求政府采购要优先选择具有环境标志的产品。2007年又发布了调整后的《采购清单》。近年来，财政部分别会同国家发展改革委、环保部先后建立了节能产品、环境标志产品政府优先采购制度。2007年正式建立了政府强制采购节能产品制度，初步建立了绿色采购的制度框架。2013年财政部对《政府采购品目分类目录（试用）》进行了修订。另外，在《循环经济促进法》《清洁生产促进法》《固体废物污染环境防治法》等法规中均对政府绿色采购进行了初步的规定。
为推动我国企业绿色采购，我国政府也相继推出了一系列的法规与措施标准。《清洁生产促进法》（2002年）和《循环经济促进法》（2008年）分别从宏观上对企业的绿色采购进行了原则性规定。2014年12月商务部、环保部和工信部印发的《企业绿色采购指南（试行）》对企业绿色采购原则、采购原材料、产品与服务的具体要求，供应商的选择等方面做出了明确规定，并强调了政府引导与行业规范的责任要求。二、生产者责任延伸制度政策体系存在的问题
（一）环境资金运行制度有待健全与完善
押金返还制度虽然在我国已有多年的实践，但是制度覆盖的产品范围还仅局限于饮料瓶，这单一的产品种类。对于电子电器设备、电池以及有毒害的化学产品等并未做明确规定。而且，目前押金制度在具体实践中面临许多问题。首先，在押金返还制度执行过程中，产品销售商与回收系统的收益仅仅是押金产生的利息和因未按规定返还废弃物而被没收的押金，这些收益并不足以弥补废弃物回收、储存、运输及管理等过程中的成本支出；其次，回收来的废弃物加工利用成本较高，再生资源行业不景气；第三，行业管理不规范，部分企业未按规定执行该制度，导致制度执行难度加大。
基金制度建设与实践主要体现在《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》，该办法在实施运行中主要存在以下问题，如补贴标准调整不及时导致回收产品结构失衡；基金发放审核程序复杂、周期长，企业需垫付大量流动资金；基金政策引导废弃电器电子产品处理行业过快发展导致基金收缴额不足以支付拆解补贴，基金出现赤字；由于废弃物的回收系统与处置系统不能够有效衔接，导致处理基金可能较多地投入在废弃物回收环节，废弃物拆解之后副产物的管理相对较弱，基金真正补充环境成本的比例较低。目前纳入基金制度规范处理的电子产品仅占一小部分。处于目录之外的工业源电子废物、大型电器电子设备、中小型电器电子产品，以及相关产品在维修、拆解过程产生的一些具有较高资源价值的零部件、元器件，其产生、转移和处理情况尚不清楚。
（二）产品名录制度建设滞后
《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》中涉及的“强制回收的产品和包装物目录”“限制生产销售的一次性产品名录”目前仍在研究中，“有毒有害物质名录”未在相关政府部门的官方文件中提及，具体的产品和包装物目录仍未出台。“清洁生产技术、工艺、设备和产品导向目录”只对国家重点行业的清洁生产技术目录做出规定，且最新的目录更新于2006年，后续10余年的相关调整不及时。目录中对于清洁生产的相关设备与产品的目录尚未出台。生产者责任延伸制度作为具有一定强制性的法律规范，“强制回收的产品和包装物目录”等名录是其强制执行的责任对象。相关名录制度的缺失与不健全，对于相关企业延伸责任承担的法律监督和责任追究就缺乏执行依据，直接削弱了生产者责任延伸制度的法律效力，影响了制度的实施。
（三）回收体系建设待强化
与发达国家和地区的完备、规范的回收网络体系相比，我国目前的废弃物回收体系仍然比较落后，多以散落在民间的回收站点、回收网络，以及遍布在城乡各地的旧货交易市场和废旧纸张、金属与塑料等材料的二手回收市场为主导力量，这些民间的回收站点大多缺乏专业的回收技术检测和回收标准，不具备规范化的管理和相关的市场监督，更没有循环利用产业链的形成。
（四）信息公开机制不健全
《环境信息公开办法（试行）》（2007）中对政府信息公开与企业信息公开均做了相关规定。目前我国已经开始公布对城市环境质量评价，但是对废弃产品（包装物）的回收利用情况及生产过程中的能源消耗、重点污染物产生与排放等清洁生產情况尚未进行公布。《清洁生产促进法》中只是提出了要将其（在主要媒体等）进行公布，但是对于如何公布及在何种级别、类别媒体公布等均没有作出具体规定，因此，亟须制定信息披露的实施细则，以确保信息披露对生产者责任延伸制度实施的促进作用。
（五）政府监管调控缺位
长期以来，在我国的环境保护管理工作中，对政府的行政权力过于重视，对其应当履行的环境监管责任却相对忽视。《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等法规对法律责任规定中，通常偏重于生产者等责任主体的责任追究与处罚规定，对于政府主管部门的环境监管责任的问责表述却相对模糊。如此，将最终致使政府相关部门在履行环境监管职能时可能存在消极怠工、不尽职尽责的问题。更有甚者，部分政府部门工作人员在环境监管工作中可能存在弄虚作假、权力寻租等问题，相关负责人在决策过程中也存在因决策失误、失职等情况造成严重生态环境污染事故等问题。针对如上可能的问题，目前法规中还没有相应的责任追究机制。
（六）绿色国民经济核算体系需进一步完善
当前，我国政府官员的政绩考核机制仍然是围绕GDP展开的。现行的经济核算制度与国家实施的生态文明发展战略目标并不统一。现行《统计法》中规定的对于法定主体的经济核算，并不包括计算环境和资源的价值因素，事实上这种核算办法己经造成了总量的虚增，不仅不能准确地反映出社会成本和效益，还将有可能导致产生失误的经济决策。我国从2004年开始各年度均按照绿色国民经济核算标准对绿色国民经济增长与损失情况进行了实验性的核算，核算结果表明，我国因环境污染、环境退化、生态破坏造成的经济损失的实际值与所占比例基本呈逐年增长态势，足以显现我国目前的经济发展对自然生态造成的严重影响。绿色国民经济核算体系有待进一步完善框架体系、技术规范等实施细则，应尽快进人实施阶段。
（七）绿色采购制度有待完善
目前我国的政府绿色采购产品种类较少，所占比例相对较低，现行的制度措施在实际操作中还面临许多困难和障碍。政府绿色采购制度建设仍然处于起步阶段，制度体系还很不健全，主要表现在：一是绿色采购制度覆盖面偏小，目前主要体现在节能环保产品强制采购和优先采购政策上，工程和服务类项目采购涉及较少；二是对能否列入节能环保产品清单主要依据对末端产品功能的界定，对其本身生产过程是否节能或环保的评估特别是延伸到供应链环节的应用不够；三是绿色采购制度尚未形成完整的框架体系，需要进一步完善制度设计。
（八）绿色税收制度有待完善
目前，我国已基本形成了以环境保护税为主体，综合利用环境税费等经济手段调控自然资源开发与利用和环境保护的绿色税收制度的雏形。然而，由于各税种在制度设计时对资源环境因素考虑不太充分，导致在具体实施时存在不少问题。首先，目前独立税种只有环境保护税一种，其他的资源税、消费税、城市维护建设税等只是与资源环境相关的税种，总体上，只形成了绿色税收制度的基本框架，相关税种之间缺乏衔接和协调性。其次，针对环境保护、资源节约的绿色税收优惠政策方式局限于“减税”和“免税”，相对欠缺运用加速折旧，以及投资退税或延期纳税等间接优惠方式；同时优惠税种、优惠范围和力度相对不足。第三，环境保护税的税目种类、计税依据和标准等均在排污收费制度的基础上设置，仍然存在一些潜在的问题。三、生产者责任延伸制度政策体系的建设与完善
（一）健全固体废弃物的管制制度
1.明确制度中产品信息公开与源头预防责任。现行政策中对于生产者源头预防责任的落实并没有明确要求。通常的做法是，通过要求生产者对废弃产品的回收、利用与处置责任的承担，生产者将会基于废弃物处置成本的考虑，从而主动地承担源头预防责任。为使生产者更加明确必须履行的源头预防责任，在相应的制度设计中应该强化生产者承担对于产品原材料的选择、产品设计等阶段的生态化选择责任。
《环境信息公开办法（试行）》的发布与实施为生产者产品环境信息披露责任的履行提供了制度保障。然而，办法中对于产品环境信息如何公开的实施细则并未做详细规定。完善环境信息披露制度要分别从政府环保监管信息公开与企业产品环境信息公开两个方面来落实。首先，政府应定期公布国家废弃物回收利用与处置情况；公布未达到能源消耗控制指标、重点污染物排放超标企业名单；公布实施强制性清洁生产审核企业的审核结果，以接受公众监督；表彰和鼓励严格履行生产者延伸责任的生产者，以在广大消费者中树立良好社会形象。同时政府主管部门应建立区域环境报告和环境审计的社会共识与听证制度，使公民的环境意识与当地的经济发展和环境改善形成良性的互动。其次，对于企业产品环境信息披露方面，目前推行的是国家环境标志计划与产品环境保护标准制度，应该更广泛地披露产品的环境信息，并适时扩大行业范围与企业、产品数量。另外，生产者对于废弃物回收利用与处置的责任是生产者责任延伸制度中最为关键的责任。因此，生产者对于废弃物的回收利用与处置情况的信息理应纳入企业强制性环境公开义务中。
2.构建名录管理制度。就目前来看，总体上我国各个领域的名录管理，在名录制定、發布与更新等各方面的工作都不尽如人意。涉及产品生产工艺、原材料的名录，如“清洁生产技术、工艺、设备和产品导向目录”，目前只是规定了国家重点行业的“清洁生产技术”目录，且更新止于2006年。“清洁生产技术”目录也应按照生产技术的创新变革频率（如2-3年）予以更新。同时，应当研究、考察并制定清洁生产设备与产品目录。对于“强制回收的产品和包装物目录”，结合相关专家的研究，主要包括以下几类产品。一是废电池、日光灯管等有毒有害的废旧家电、电子产品；二是含有氟利昂等有危害全球环境物质的废旧冷冻机、冰箱等；三是含有各类汽油、润滑油等不回收将产生危险物质的报废汽车、农用车等；四是含有放射性等危害人体健康物质的医疗废弃物、包装物等；五是由纸张、钢铁、木材、玻璃和塑料等材料制作的常用包装物。
（二）完善回收利用体系建设制度
我国现行的各类环境保护与循环经济的基础性法规中对各类废弃物的回收利用工作提出了原则性的规定和要求。但是部分法规中对于承担回收义务的生产者主体界定还不是很清楚；现有的废弃物回收管理办法中对报废产品回收标准进行了规定；但是在废弃物加工利用、再生利用产品等系列标准制定上还有待完善。
由于再生资源的资源属性中含有的物质成分、经济价值，以及环境属性中的环境污染风险等特征存在较大差异，因此，有必要建立废弃物的分类管理标准。现有的法规中，《废纸回收分类及贸易指南》《废钢铁回收分类标准》等拥有相应废弃物的专门的分类标准法规。但总体上，相对于种类繁多的固体废弃物来讲，设定了回收标准的只是很少的一部分。另外，还需在《清洁生产促进法》中实施的“生产和服务清洁生产审核”制度的基础上，要加强各个行业的清洁生产绩效的评价体系，废弃物回收、贮存、运输与加工利用过程中污染物排放标准和环境要求的建设，作为企业生产和监督检查的基准。同时，将企业在产品设计与生产过程中的废物再生利用率作为一项重要指标，纳入企业的经济考核指标中去。
1.加快废弃物多元化回收网络体系建设。在2015年4月国家发改委印发的《2015年循环经济推进计划》中，对废弃产品的社会回收体系建设与回收模式探索等方面进行了指导性规定。在完善社会回收体系方面，要结合《再生资源回收体系建设中长期规划（2015-2020）》，在继续推进国家公共机构废旧商品回收体系建设的基础上，着力推动建立多层次、多渠道、多元化的覆盖城乡的回收体系。具体实践上，要根据废弃物的种类对回收体系进行科学的规划。对于污染严重、回收成本较高，不宜通过市场化手段来回收的废弃产品应由政府采取强制回收模式；对回收利用价值较高、原始资源成本也较高的废弃产品或包装物，可采取经济调节手段引导企业自行回收，等等。
另外，对于目前混乱的废弃物回收市场，可通过行业或环境政策的引导，激励废弃物的回收与处理向着集中化、专业化的方向发展，引导回收体系建立和完善。可将传统的、普遍存在的走街串巷的废品回收交易经营方式与互联网+平台模式相融合，实行线上线下相结合的经营模式。
2.建立多元化回收模式发展静脉产业。2014年以来我国经济发展由高速增长进入到高质量的中高速增长的新常态，以原材料消耗为主的重化工产业支撑的粗放式经济发展已进入了低增长甚至零增长状态，国际大宗商品及原材料价格急剧下降，使得国内市场的再生资源市场萎靡不振。废旧产品处置和再生资源产业的成本不断上升，废弃物处置本身不再具有良好市场前景。再加上我国现行法规中对生产者对废弃物回收责任方面并没有强制性约束，在作用强度相对较弱的经济政策引导下，大部分企业没有动力去投资建设逆向物流系统，自行回收报废产品。有经济能力的大型企业通常将资源投放在了技术研发上。由此，从短期来看，第三方企业回收处理模式运作就显得更有优势。同时，现阶段我国以废弃物为二次资源生产再生资源的静脉产业发展势头良好。因此，我国现阶段对于废弃物回收工作可以采取多个模式同时进行。
对于一般的产品领域可以通过财政、税收等经济政策引导和扶持有能力的企业通过已有的销售仓储网络，构建逆向物流回收体系，对废弃物进行回收和处置。然而，鉴于企业自行回收处置废弃物成本相对较高，同时各相似产品企业回收处理标准很难一致，因此一旦行业内的废弃物回收标准、处理基金制度等配套制度建设较完善时，便可在全行业或相似行业内实行行业内企业联合构建生产者联盟，共同负责联盟内部企业的废弃物处理。此种运营模式发展成熟的行业，可采用发展静脉产业的方式，将生产和消费过程中产生的废弃物重新转化为资源和产品。目前，我国已在多个行业构建了静脉产业类工业园区。静脉产业回收模式下，一般拥有专业化的回收系统，可将全行业的同类产品的废弃物进行高效的回收；同时，回收系统将在一定区域内合理分布回收网点和回收站，废弃物可采取就近原则被移送至最近站点，所以该模式下的回收的物流成本最低。目前来看，静脉产业发展下的废弃物回收处理模式是最科学，也是最有效的生产者延伸责任承担方式。
（三）强化政府对延伸责任相关主体和行为的激励引导制度
1.健全绿色税收制度体系。绿色税收制度的建设应在税收总体结构调整的基础上，实现从劳动收入征税逐渐转向对经济活动中使用的自然资源与污染行为征税。在建立了独立的环保税税种的基础上，还要在传统的税种中变革加人绿色环保的内容，进一步完善各项税收优惠措施。首先，完善现行的税收体系，增加生态环保因素。在资源税方面，适当减少资源税优惠政策，进一步提升现行资源税目的税额标准，加大层级差额。在消费税方面，要扩大征税范围，将环境影响大、高耗能的各类包装物品、一次性使用电池等产品列入征税范围。其次，完善税收优惠措施。增设税收优惠方式，增加加速折旧、投资退税与延期纳税等间接优惠方式；优惠税种、税目逐渐扩大，特别在与企业绿色技术创新投资，以及环保产业发展相关税种上应实施一定的优惠；进一步推动资源综合利用行业的税收优惠政策调整与落实。
2.调整与规范废弃物处理基金制度。基于押金制度执行成本高、收益低的問题，重点应该在经济激励上采取措施。如，按照美国缅因州的做法，执行押金制度的基础上，政府再补偿一定的处置费，以激励销售商对废弃物回收工作的积极性。面对再生资源在市场上竞争力较差的问题，可结合《循环经济促进法》等法规规定，对采用再生资源进行产品生产的企业给予适当优惠政策。
鉴于目前电器电子产品领域的基金政策实施过程中出现的问题，基金制度可在以下方面予以完善。首先，应适当减少审核补贴周期，优化税收调整政策，降低企业资金成本；其次，适时动态调整基金补贴政策，优化平衡现有产品结构；第三，在严格控制基金补贴企业数量的基础上，扶持优质企业，淘汰落后企业；第四，产品是否纳入补贴范围，要以产品的环境因素为基本依据，防止变相增加回收成本；第五，在国家回收网络建成之前，建议企业尽快建立自有回收渠道，降低回收基金的占用比例；第六，改变目前对于废弃电器电子产品的管理以拆解量为依据，加强对废弃物回收及拆解之后产生的副产物的管理。在废弃电器电子产品处理基金制度成功实施的基础上，一方面，尽快扩大电子产品覆盖范围，使该政策效应得到全面发挥；另一方面，尽快在其他相关产品领域建立处置基金制度，进行废弃产品的基金征收和补贴政策。
3.健全企业绿色技术创新支持机制。由于绿色技术创新往往具有投资大、见效周期长、风险高等特点，所以绿色技术的创新单方面依靠市场机制不能起到良好的激励作用，而更加需要政府的大力推动和制度保障。在国务院《生产者责任延伸制度推行方案》（2016）中提出，国家将持续推进科技支持力度。在具体制度建设上，首先应在财政上加大支持力度。可通过各项措施确保专项拨款对企业绿色技术创新的支持，强化政府绿色采购的规范化管理工作，鼓励银行与金融机构给予企业绿色技术创新的贷款支持，同时制定实施税收优惠政策；其次，借助政策性银行的引导支持作用对其支持；第三，通过排污权交易、节能量交易等经济杠杆手段推动企业的绿色技术创新。
4.深入落实绿色采购制度。在现有基础上进一步丰富完善、细化政府绿色采购制度，使其上升到国家立法层面；确定政府绿色采购的重点方向和优先领域，从现有的绿色采购制度实施的几十种节能、环保产品范围适当向其他的新型环保产品领域扩展，或可根据采购项目的特点，适当提出绿色采购的强制性要求；在具体制度建设上，引入碳排放量指标、实施供应链管理等做法，着力构建国家统一的“政府绿色采购标准”制度和执行机制，将政府采购对产品的绿色要求扩展至产品的整个生命周期。为了能够顺利实施企业的绿色采购，应强化绿色产品标准制度等相关法规与措施的完善和执行；强化与供应商的沟通与管理，构建科学有效地供应商评价体系；加强企业生产工艺与技术的引进与创新。
（四）完善生产者责任延伸制度实施的监管机制
完备而有效的监管机制是确保生产者责任延伸制度良好运行的关键，一方面，可以有效防止不履行延伸责任的生产者搭便车问题；另一方面，也可以对承担延伸责任的主体产生良好的激励效应。对生产者责任延伸制度的相关责任主体可设立三类监督机制，一是政府等机关的权力监督，尽快研究设立绿色国民经济核算制度，改变地方政府政绩考评机制；二是同行业的内部监督，通过行业协会、生产者责任组织统一规范行业管理，特别是对废弃物回收利用等生产者延伸责任承担的监管；三是公众广泛的外部监督，赋予广大公众环境知情权、参与执法决策权与环境公益诉讼权，通过环境保护非政府组织的力量，充分发挥社会公众对于生产者延伸责任制度实施与环保工作的主动参与监督作用。
1.加快绿色国民经济核算制度研究进程。2015年7月8日环境保护部召开了《国家环境经济核算体系研究》（绿色GDP2.0）试点工作启动会。目前研究的核算技术规范中分别有水环境、大气环境容量核算技术指南和生态系统生产总值核算技术指南。这些规范要在试点推行工作中进行实验与检测，对于一些具体的技术方法的实施、实验数据的规范化和参数的选择等细节操作问题，如何结合我国经济社会发展现状来选择或确定，采取什么标准来衡量这些参数，如何判断这套技术规范是否符合我国的国情，这些问题都需要研究论证。另外，核算实际操作过程中，是否需要多个部门、多个行业之间的配合与联动，是否需要专门构建相应的职责部门来统领这项工作，也需要研究论证。还有专家在思考，这套核算体系出台后如何跟现行的政策和制度相结合的问题。笔者以为，目前的绿色GDP2.0核算体系仍处于研究阶段，这些问题应该能够在日后的研究与试点实验相互磨合的过程中逐渐解决。
2.规范行业协会制度，构建生产者责任组织。参照德国生产者责任组织的先进经验，应该充分发挥行业协会在行业管理过程中的优势，在确保企业经济利益不受损害的情况下，使社会环境效益得到保障。首先，建立健全行业协会制度，规范我国目前具有“官民二重性”的行业协会，使行业协会逐渐摆脱政府管控，成为真正独立的社会责任组织，成为行业内企业管理的平台，统一行业内的产品标准。其次，沟通、共享行业内各企业之间的信息，包括各企业采用的最新的环保技术与生产工艺，旨在整体提高整个行业的环保技术水平。行业协会发展成熟时可演化形成为生产者责任组织，专门负责废弃产品的回收、处理和循环利用。行业内的企业，特别是中小企业，加入该组织可有效降低延伸责任履职的成本与难度。
3.完善与落实公众参与制度。建立健全公众参与制度，可以充分发挥社会公众的环保能动性与监督作用，解决生态环境外部性的政府失灵与市场失灵问题。第一，健全信息公开机制，赋予公民环境知情权。政府要定期公布包括环境质量标准、环境排污标准与环境基础标准等环境标准，以及各污染物排放超标企业信息等，让公众及时了解关于环境的信息和数据。第二，环境行政执法参与决策权，在生产者责任延伸制度建设与实施过程中，公众可通过一定的程序或途径，参与各政府主管部门对环境管理的各项决策与管理活动，并有权对决策与执法落实情况予以监督和咨政建言。第三，环境公益诉讼机制，公众可对不完全履行生产者延伸责任的责任者提起公益诉讼，以监督和激励生产者的延伸责任履行情况。第四，建立信息反馈制度，即将公众对于政策制定与执行过程中提出的建议或意见在政策结果中的采纳情况予以反馈。第五，建立健全环保非政府组织，为公众参与提供组织保障。目前，我国的环境保护非政府组织在环境保护领域开展的环保活动也日渐壮大。参考文献：
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责任编辑：吴耀明
摘要：生产者责任延伸制度的政策体系是保障生产者履行其强制性延伸义务的必要条件，也是保障我国生产者责任延伸制度高效运行的重要前提。为解决我国日益严峻的废弃物污染问题，按照生产者责任延伸制度实施的需要，应分别从多个方面完善生产者责任延伸制度的政策体系，如政府关于固体废弃物的管制制度，多元回收体系的构筑和阶段化物流回收体系建设制度，政府对延伸责任各相关主体和行为的激励引导制度，生产者责任延伸制度实施的监管制度等。
关键词：生态文明；生产者责任延伸制度；政策体系
生产者责任延伸（Extended Producer Responsibil-ity，EPR）概念自1988年由瑞典学者托马斯教授提出以来，历经多年理论上的深入探索，瑞典、德国、美国、日本、欧盟等国家和地区的广泛实践，在应对废弃物环境污染问题，实施循环经济发展方面取得了良好的成效。生产者责任延伸理念与实践于20世纪末引入我国后，即引起了学界、政界的广泛关注，生产者责任延伸思想逐渐融入相关法规与政策制度中。2016年12月，国务院办公厅印发《生产者责任延伸制度推行方案》，明确指出了生产者责任延伸制度实施的重要现实意义、实施范围、制度与立法建设等，提出到2020年生产者责任延伸制度相关政策体系初步形成。
生产者责任延伸制度的建立过程，实质上就是国家将有关政策体系、目标、手段以及调控范围、对象等以法律规范的形式固定下来的过程。生产者责任延伸制度的政策体系正是为生产者责任延伸立法中不能穷尽的规章制度做出更加细致、全面的规定，用以保障生产者履行其强制性延伸义务，这也是保障我国生产者责任延伸制度高效运行的重要前提。按照生产者责任延伸制度实施的需要，政府逐渐在废弃物管理、环境税费、激励扶持、绿色国民经济核算制度、绿色采购等方面制定了相应的政策与配套制度，为我国生产者责任延伸制度的顺利实施起到了重要的保障作用。然而，伴随着我国废弃产品问题的日渐严重与生产者责任延伸制度实践的逐渐深入，废弃产品的回收体系、环境押金制度、政府的绿色采购制度、强制回收目录等配套制度在目标设置、内容设计、标准规范等方面逐渐暴露出不足与诸多问题，这些问题已然引起了我国生产者责任延伸制度可操作性差的问题，从而影响生产者责任延伸制度在我国的有效实施。为此要以生态文明理念為指导完善生产者责任延伸制度的政策体系，包括政府关于固体废弃物的管制制度，多元回收体系的构筑和阶段化物流回收体系建设制度，政府对延伸责任各相关主体和行为的激励引导制度，生产者责任延伸制度实施的监管制度等。一、生产者责任延伸制度的政策体系现状
（一）废弃物管制制度
我国固体废弃物管理的主要制度，除了包括环境法中的一般规定外，主要是《固体废物污染环境防治法》中规定的各项制度。如分类管理制度、工业固体废物和危险废弃物申报登记制度、排污收费制度、固体废弃物转移管理制度等等。这些制度的建立强化了政府的污染防治力度，对于促进生产者自觉贯彻废弃物处置责任具有良好的制约作用。
（二）绿色税收制度
从2008年开始，国家税务、环保等部门就开始联合进行环境税征收的研究工作。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》中提出“依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费”。2016年“十三五”规划提出开征环保税，并于2018年1月开始实施。环保税成为我国落实税收法定原则后的第18个税种。现行的税收制度中，可列入环境税制的除环保税，还有资源税、消费税、城市维护建设税、车船使用税、城镇土地使用税、耕地占用税等。
（三）资金运行机制
按照生产者和消费者承担责任的时间先后，可以分为两种基本的资金收取机制，有预先收费体系和后付费体系，处置基金的操作形式有押金返还制度和基金制度。事实上押金制度在我国的实践也有很多年了，特别是玻璃啤酒瓶等饮料瓶的回收上。但是目前在该制度的实施上却面临很多现实困境。为促进废弃电器电子产品的回收处理，国家设立了“废弃电器电子产品处理基金”作为政府性基金。2012年、2013年分别印发《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》（财综[2012]34号）、《关于完善废弃电器电子产品处理基金等政策的通知》（财综[2013]110号）。
（四）绿色国民经济核算制度
绿色国民经济核算（绿色GDP核算）概念由联合国统计署、联合国环境规划署与世界银行于1993年合作出版的《综合环境经济核算手册》首次提出，主要包括资源核算和环境核算，是在原有的国民经济核算体系的基础上，将资源环境因素纳入其中，把资源耗减成本、环境退化成本、生态破坏成本以及污染治理成本从GDP总值中扣除，用以弥补传统GDP核算未能衡量自然资源消耗和生态环境破坏的缺陷。
我国的绿色GDP研究工作始于2004年，国家统计局和国家环保总局联合开展绿色GDP核算的研究工作，首先在海南、重庆分别开展了森林资源核算和工业污染、水污染核算试点，2005年试点范围扩展至北京、天津、河北、辽宁等十个省、市。2006年9月国家统计局和国家环保总局联合发布了《中国绿色国民经济核算研究报告2004》，之后各年度报告因有关部门在对于是否要公开，公开的内容、方式等问题上存在分歧而停滞。2015年3月环保部曾宣布建立绿色GDP2.0核算体系的研究计划，拟联合各相关部门和研究机构，就我国绿色GDP核算框架体系、技术规范、政策应用体系等方面进行研究，选择不同地区开展试点工作。另外，在我国《循环经济促进法》中已经就循环经济主要评价指标和考核制度做出了相应规定。
（五）国家环境标志计划与产品环境保护标准制度
为开拓我国企业绿色发展模式，引领消费者绿色消费习惯，我国借鉴欧美等发达国家发起的“生态标签”运动，于1993年3月发布了题为《关于在我国开展环境标志工作的通知》。1994年5月国家环保局批准颁布了“首批7类环境标志产品技术要求”。1994年7月中国环境标志产品认证委员会发布《环境标志产品认证管理办法（试行）》。通过环境标志产品认证的产品可在产品或包装上贴上“环境标志”标签，以表明该产品不仅质量合格，而且在生产、使用和处理处置过程中符合特定的环境标准和环境保护要求。“产品技术要求”称谓于2009年正式更名为中国国家环境保护标准（HJ）。截至目前，环保部共批准颁布了98项（2016年批准家具行业和空气净化器）环境标志标准，涉及建材、纺织品、汽车、印刷、日化用品等行业，已有4000多家企业，20多万种型号的产品通过了环境标志认证。
（六）绿色采购制度
绿色采购目前主要以政府绿色采购和企业绿色采购为主。2003年1月我国正式实施《政府采购法》，2004年开始探索建立政府绿色采购制度，2006年财政部、国家环保总局联合发布了《关于环境标志产品政府采购实施的意见》和《环境标志产品政府采购清单》，明确要求政府采购要优先选择具有环境标志的产品。2007年又发布了调整后的《采购清单》。近年来，财政部分别会同国家发展改革委、环保部先后建立了节能产品、环境标志产品政府优先采购制度。2007年正式建立了政府强制采购节能产品制度，初步建立了绿色采购的制度框架。2013年财政部对《政府采购品目分类目录（试用）》进行了修订。另外，在《循环经济促进法》《清洁生产促进法》《固体废物污染环境防治法》等法规中均对政府绿色采购进行了初步的规定。
为推动我国企业绿色采购，我国政府也相继推出了一系列的法规与措施标准。《清洁生产促进法》（2002年）和《循环经济促进法》（2008年）分别从宏观上对企业的绿色采购进行了原则性规定。2014年12月商务部、环保部和工信部印发的《企业绿色采购指南（试行）》对企业绿色采购原则、采购原材料、产品与服务的具体要求，供应商的选择等方面做出了明确规定，并强调了政府引导与行业规范的责任要求。二、生产者责任延伸制度政策体系存在的问题
（一）环境资金运行制度有待健全与完善
押金返还制度虽然在我国已有多年的实践，但是制度覆盖的产品范围还仅局限于饮料瓶，这单一的产品种类。对于电子电器设备、电池以及有毒害的化学产品等并未做明确规定。而且，目前押金制度在具体实践中面临许多问题。首先，在押金返还制度执行过程中，产品销售商与回收系统的收益仅仅是押金产生的利息和因未按规定返还废弃物而被没收的押金，这些收益并不足以弥补废弃物回收、储存、运输及管理等过程中的成本支出；其次，回收来的废弃物加工利用成本较高，再生资源行业不景气；第三，行业管理不规范，部分企业未按规定执行该制度，导致制度执行难度加大。
基金制度建设与实践主要体现在《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》，该办法在实施运行中主要存在以下问题，如补贴标准调整不及时导致回收产品结构失衡；基金发放审核程序复杂、周期长，企业需垫付大量流动资金；基金政策引导废弃电器电子产品处理行业过快发展导致基金收缴额不足以支付拆解补贴，基金出现赤字；由于废弃物的回收系统与处置系统不能够有效衔接，导致处理基金可能较多地投入在废弃物回收环节，废弃物拆解之后副产物的管理相对较弱，基金真正补充环境成本的比例较低。目前纳入基金制度规范处理的电子产品仅占一小部分。处于目录之外的工业源电子废物、大型电器电子设备、中小型电器电子产品，以及相关产品在维修、拆解过程产生的一些具有较高资源价值的零部件、元器件，其产生、转移和处理情况尚不清楚。
（二）产品名录制度建设滞后
《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》中涉及的“强制回收的产品和包装物目录”“限制生产销售的一次性产品名录”目前仍在研究中，“有毒有害物质名录”未在相关政府部门的官方文件中提及，具体的产品和包装物目录仍未出台。“清洁生产技术、工艺、设备和产品导向目录”只对国家重点行业的清洁生产技术目录做出规定，且最新的目录更新于2006年，后续10余年的相关调整不及时。目录中对于清洁生产的相关设备与产品的目录尚未出台。生产者责任延伸制度作为具有一定强制性的法律规范，“强制回收的产品和包装物目录”等名录是其强制执行的责任对象。相关名录制度的缺失与不健全，对于相关企业延伸责任承担的法律监督和责任追究就缺乏执行依据，直接削弱了生产者责任延伸制度的法律效力，影响了制度的实施。
（三）回收体系建设待强化
与发达国家和地区的完备、规范的回收网络体系相比，我国目前的废弃物回收体系仍然比较落后，多以散落在民间的回收站点、回收网络，以及遍布在城乡各地的旧货交易市场和废旧纸张、金属与塑料等材料的二手回收市场为主导力量，这些民间的回收站点大多缺乏专业的回收技术检测和回收标准，不具备规范化的管理和相关的市场监督，更没有循环利用产业链的形成。
（四）信息公开机制不健全
《环境信息公开办法（试行）》（2007）中对政府信息公开与企业信息公开均做了相关规定。目前我国已经开始公布对城市环境质量评价，但是对废弃产品（包装物）的回收利用情况及生产过程中的能源消耗、重点污染物产生与排放等清洁生產情况尚未进行公布。《清洁生产促进法》中只是提出了要将其（在主要媒体等）进行公布，但是对于如何公布及在何种级别、类别媒体公布等均没有作出具体规定，因此，亟须制定信息披露的实施细则，以确保信息披露对生产者责任延伸制度实施的促进作用。
（五）政府监管调控缺位
长期以来，在我国的环境保护管理工作中，对政府的行政权力过于重视，对其应当履行的环境监管责任却相对忽视。《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等法规对法律责任规定中，通常偏重于生产者等责任主体的责任追究与处罚规定，对于政府主管部门的环境监管责任的问责表述却相对模糊。如此，将最终致使政府相关部门在履行环境监管职能时可能存在消极怠工、不尽职尽责的问题。更有甚者，部分政府部门工作人员在环境监管工作中可能存在弄虚作假、权力寻租等问题，相关负责人在决策过程中也存在因决策失误、失职等情况造成严重生态环境污染事故等问题。针对如上可能的问题，目前法规中还没有相应的责任追究机制。
（六）绿色国民经济核算体系需进一步完善
当前，我国政府官员的政绩考核机制仍然是围绕GDP展开的。现行的经济核算制度与国家实施的生态文明发展战略目标并不统一。现行《统计法》中规定的对于法定主体的经济核算，并不包括计算环境和资源的价值因素，事实上这种核算办法己经造成了总量的虚增，不仅不能准确地反映出社会成本和效益，还将有可能导致产生失误的经济决策。我国从2004年开始各年度均按照绿色国民经济核算标准对绿色国民经济增长与损失情况进行了实验性的核算，核算结果表明，我国因环境污染、环境退化、生态破坏造成的经济损失的实际值与所占比例基本呈逐年增长态势，足以显现我国目前的经济发展对自然生态造成的严重影响。绿色国民经济核算体系有待进一步完善框架体系、技术规范等实施细则，应尽快进人实施阶段。
（七）绿色采购制度有待完善
目前我国的政府绿色采购产品种类较少，所占比例相对较低，现行的制度措施在实际操作中还面临许多困难和障碍。政府绿色采购制度建设仍然处于起步阶段，制度体系还很不健全，主要表现在：一是绿色采购制度覆盖面偏小，目前主要体现在节能环保产品强制采购和优先采购政策上，工程和服务类项目采购涉及较少；二是对能否列入节能环保产品清单主要依据对末端产品功能的界定，对其本身生产过程是否节能或环保的评估特别是延伸到供应链环节的应用不够；三是绿色采购制度尚未形成完整的框架体系，需要进一步完善制度设计。
（八）绿色税收制度有待完善
目前，我国已基本形成了以环境保护税为主体，综合利用环境税费等经济手段调控自然资源开发与利用和环境保护的绿色税收制度的雏形。然而，由于各税种在制度设计时对资源环境因素考虑不太充分，导致在具体实施时存在不少问题。首先，目前独立税种只有环境保护税一种，其他的资源税、消费税、城市维护建设税等只是与资源环境相关的税种，总体上，只形成了绿色税收制度的基本框架，相关税种之间缺乏衔接和协调性。其次，针对环境保护、资源节约的绿色税收优惠政策方式局限于“减税”和“免税”，相对欠缺运用加速折旧，以及投资退税或延期纳税等间接优惠方式；同时优惠税种、优惠范围和力度相对不足。第三，环境保护税的税目种类、计税依据和标准等均在排污收费制度的基础上设置，仍然存在一些潜在的问题。三、生产者责任延伸制度政策体系的建设与完善
（一）健全固体废弃物的管制制度
1.明确制度中产品信息公开与源头预防责任。现行政策中对于生产者源头预防责任的落实并没有明确要求。通常的做法是，通过要求生产者对废弃产品的回收、利用与处置责任的承担，生产者将会基于废弃物处置成本的考虑，从而主动地承担源头预防责任。为使生产者更加明确必须履行的源头预防责任，在相应的制度设计中应该强化生产者承担对于产品原材料的选择、产品设计等阶段的生态化选择责任。
《环境信息公开办法（试行）》的发布与实施为生产者产品环境信息披露责任的履行提供了制度保障。然而，办法中对于产品环境信息如何公开的实施细则并未做详细规定。完善环境信息披露制度要分别从政府环保监管信息公开与企业产品环境信息公开两个方面来落实。首先，政府应定期公布国家废弃物回收利用与处置情况；公布未达到能源消耗控制指标、重点污染物排放超标企业名单；公布实施强制性清洁生产审核企业的审核结果，以接受公众监督；表彰和鼓励严格履行生产者延伸责任的生产者，以在广大消费者中树立良好社会形象。同时政府主管部门应建立区域环境报告和环境审计的社会共识与听证制度，使公民的环境意识与当地的经济发展和环境改善形成良性的互动。其次，对于企业产品环境信息披露方面，目前推行的是国家环境标志计划与产品环境保护标准制度，应该更广泛地披露产品的环境信息，并适时扩大行业范围与企业、产品数量。另外，生产者对于废弃物回收利用与处置的责任是生产者责任延伸制度中最为关键的责任。因此，生产者对于废弃物的回收利用与处置情况的信息理应纳入企业强制性环境公开义务中。
2.构建名录管理制度。就目前来看，总体上我国各个领域的名录管理，在名录制定、發布与更新等各方面的工作都不尽如人意。涉及产品生产工艺、原材料的名录，如“清洁生产技术、工艺、设备和产品导向目录”，目前只是规定了国家重点行业的“清洁生产技术”目录，且更新止于2006年。“清洁生产技术”目录也应按照生产技术的创新变革频率（如2-3年）予以更新。同时，应当研究、考察并制定清洁生产设备与产品目录。对于“强制回收的产品和包装物目录”，结合相关专家的研究，主要包括以下几类产品。一是废电池、日光灯管等有毒有害的废旧家电、电子产品；二是含有氟利昂等有危害全球环境物质的废旧冷冻机、冰箱等；三是含有各类汽油、润滑油等不回收将产生危险物质的报废汽车、农用车等；四是含有放射性等危害人体健康物质的医疗废弃物、包装物等；五是由纸张、钢铁、木材、玻璃和塑料等材料制作的常用包装物。
（二）完善回收利用体系建设制度
我国现行的各类环境保护与循环经济的基础性法规中对各类废弃物的回收利用工作提出了原则性的规定和要求。但是部分法规中对于承担回收义务的生产者主体界定还不是很清楚；现有的废弃物回收管理办法中对报废产品回收标准进行了规定；但是在废弃物加工利用、再生利用产品等系列标准制定上还有待完善。
由于再生资源的资源属性中含有的物质成分、经济价值，以及环境属性中的环境污染风险等特征存在较大差异，因此，有必要建立废弃物的分类管理标准。现有的法规中，《废纸回收分类及贸易指南》《废钢铁回收分类标准》等拥有相应废弃物的专门的分类标准法规。但总体上，相对于种类繁多的固体废弃物来讲，设定了回收标准的只是很少的一部分。另外，还需在《清洁生产促进法》中实施的“生产和服务清洁生产审核”制度的基础上，要加强各个行业的清洁生产绩效的评价体系，废弃物回收、贮存、运输与加工利用过程中污染物排放标准和环境要求的建设，作为企业生产和监督检查的基准。同时，将企业在产品设计与生产过程中的废物再生利用率作为一项重要指标，纳入企业的经济考核指标中去。
1.加快废弃物多元化回收网络体系建设。在2015年4月国家发改委印发的《2015年循环经济推进计划》中，对废弃产品的社会回收体系建设与回收模式探索等方面进行了指导性规定。在完善社会回收体系方面，要结合《再生资源回收体系建设中长期规划（2015-2020）》，在继续推进国家公共机构废旧商品回收体系建设的基础上，着力推动建立多层次、多渠道、多元化的覆盖城乡的回收体系。具体实践上，要根据废弃物的种类对回收体系进行科学的规划。对于污染严重、回收成本较高，不宜通过市场化手段来回收的废弃产品应由政府采取强制回收模式；对回收利用价值较高、原始资源成本也较高的废弃产品或包装物，可采取经济调节手段引导企业自行回收，等等。
另外，对于目前混乱的废弃物回收市场，可通过行业或环境政策的引导，激励废弃物的回收与处理向着集中化、专业化的方向发展，引导回收体系建立和完善。可将传统的、普遍存在的走街串巷的废品回收交易经营方式与互联网+平台模式相融合，实行线上线下相结合的经营模式。
2.建立多元化回收模式发展静脉产业。2014年以来我国经济发展由高速增长进入到高质量的中高速增长的新常态，以原材料消耗为主的重化工产业支撑的粗放式经济发展已进入了低增长甚至零增长状态，国际大宗商品及原材料价格急剧下降，使得国内市场的再生资源市场萎靡不振。废旧产品处置和再生资源产业的成本不断上升，废弃物处置本身不再具有良好市场前景。再加上我国现行法规中对生产者对废弃物回收责任方面并没有强制性约束，在作用强度相对较弱的经济政策引导下，大部分企业没有动力去投资建设逆向物流系统，自行回收报废产品。有经济能力的大型企业通常将资源投放在了技术研发上。由此，从短期来看，第三方企业回收处理模式运作就显得更有优势。同时，现阶段我国以废弃物为二次资源生产再生资源的静脉产业发展势头良好。因此，我国现阶段对于废弃物回收工作可以采取多个模式同时进行。
对于一般的产品领域可以通过财政、税收等经济政策引导和扶持有能力的企业通过已有的销售仓储网络，构建逆向物流回收体系，对废弃物进行回收和处置。然而，鉴于企业自行回收处置废弃物成本相对较高，同时各相似产品企业回收处理标准很难一致，因此一旦行业内的废弃物回收标准、处理基金制度等配套制度建设较完善时，便可在全行业或相似行业内实行行业内企业联合构建生产者联盟，共同负责联盟内部企业的废弃物处理。此种运营模式发展成熟的行业，可采用发展静脉产业的方式，将生产和消费过程中产生的废弃物重新转化为资源和产品。目前，我国已在多个行业构建了静脉产业类工业园区。静脉产业回收模式下，一般拥有专业化的回收系统，可将全行业的同类产品的废弃物进行高效的回收；同时，回收系统将在一定区域内合理分布回收网点和回收站，废弃物可采取就近原则被移送至最近站点，所以该模式下的回收的物流成本最低。目前来看，静脉产业发展下的废弃物回收处理模式是最科学，也是最有效的生产者延伸责任承担方式。
（三）强化政府对延伸责任相关主体和行为的激励引导制度
1.健全绿色税收制度体系。绿色税收制度的建设应在税收总体结构调整的基础上，实现从劳动收入征税逐渐转向对经济活动中使用的自然资源与污染行为征税。在建立了独立的环保税税种的基础上，还要在传统的税种中变革加人绿色环保的内容，进一步完善各项税收优惠措施。首先，完善现行的税收体系，增加生态环保因素。在资源税方面，适当减少资源税优惠政策，进一步提升现行资源税目的税额标准，加大层级差额。在消费税方面，要扩大征税范围，将环境影响大、高耗能的各类包装物品、一次性使用电池等产品列入征税范围。其次，完善税收优惠措施。增设税收优惠方式，增加加速折旧、投资退税与延期纳税等间接优惠方式；优惠税种、税目逐渐扩大，特别在与企业绿色技术创新投资，以及环保产业发展相关税种上应实施一定的优惠；进一步推动资源综合利用行业的税收优惠政策调整与落实。
2.调整与规范废弃物处理基金制度。基于押金制度执行成本高、收益低的問题，重点应该在经济激励上采取措施。如，按照美国缅因州的做法，执行押金制度的基础上，政府再补偿一定的处置费，以激励销售商对废弃物回收工作的积极性。面对再生资源在市场上竞争力较差的问题，可结合《循环经济促进法》等法规规定，对采用再生资源进行产品生产的企业给予适当优惠政策。
鉴于目前电器电子产品领域的基金政策实施过程中出现的问题，基金制度可在以下方面予以完善。首先，应适当减少审核补贴周期，优化税收调整政策，降低企业资金成本；其次，适时动态调整基金补贴政策，优化平衡现有产品结构；第三，在严格控制基金补贴企业数量的基础上，扶持优质企业，淘汰落后企业；第四，产品是否纳入补贴范围，要以产品的环境因素为基本依据，防止变相增加回收成本；第五，在国家回收网络建成之前，建议企业尽快建立自有回收渠道，降低回收基金的占用比例；第六，改变目前对于废弃电器电子产品的管理以拆解量为依据，加强对废弃物回收及拆解之后产生的副产物的管理。在废弃电器电子产品处理基金制度成功实施的基础上，一方面，尽快扩大电子产品覆盖范围，使该政策效应得到全面发挥；另一方面，尽快在其他相关产品领域建立处置基金制度，进行废弃产品的基金征收和补贴政策。
3.健全企业绿色技术创新支持机制。由于绿色技术创新往往具有投资大、见效周期长、风险高等特点，所以绿色技术的创新单方面依靠市场机制不能起到良好的激励作用，而更加需要政府的大力推动和制度保障。在国务院《生产者责任延伸制度推行方案》（2016）中提出，国家将持续推进科技支持力度。在具体制度建设上，首先应在财政上加大支持力度。可通过各项措施确保专项拨款对企业绿色技术创新的支持，强化政府绿色采购的规范化管理工作，鼓励银行与金融机构给予企业绿色技术创新的贷款支持，同时制定实施税收优惠政策；其次，借助政策性银行的引导支持作用对其支持；第三，通过排污权交易、节能量交易等经济杠杆手段推动企业的绿色技术创新。
4.深入落实绿色采购制度。在现有基础上进一步丰富完善、细化政府绿色采购制度，使其上升到国家立法层面；确定政府绿色采购的重点方向和优先领域，从现有的绿色采购制度实施的几十种节能、环保产品范围适当向其他的新型环保产品领域扩展，或可根据采购项目的特点，适当提出绿色采购的强制性要求；在具体制度建设上，引入碳排放量指标、实施供应链管理等做法，着力构建国家统一的“政府绿色采购标准”制度和执行机制，将政府采购对产品的绿色要求扩展至产品的整个生命周期。为了能够顺利实施企业的绿色采购，应强化绿色产品标准制度等相关法规与措施的完善和执行；强化与供应商的沟通与管理，构建科学有效地供应商评价体系；加强企业生产工艺与技术的引进与创新。
（四）完善生产者责任延伸制度实施的监管机制
完备而有效的监管机制是确保生产者责任延伸制度良好运行的关键，一方面，可以有效防止不履行延伸责任的生产者搭便车问题；另一方面，也可以对承担延伸责任的主体产生良好的激励效应。对生产者责任延伸制度的相关责任主体可设立三类监督机制，一是政府等机关的权力监督，尽快研究设立绿色国民经济核算制度，改变地方政府政绩考评机制；二是同行业的内部监督，通过行业协会、生产者责任组织统一规范行业管理，特别是对废弃物回收利用等生产者延伸责任承担的监管；三是公众广泛的外部监督，赋予广大公众环境知情权、参与执法决策权与环境公益诉讼权，通过环境保护非政府组织的力量，充分发挥社会公众对于生产者延伸责任制度实施与环保工作的主动参与监督作用。
1.加快绿色国民经济核算制度研究进程。2015年7月8日环境保护部召开了《国家环境经济核算体系研究》（绿色GDP2.0）试点工作启动会。目前研究的核算技术规范中分别有水环境、大气环境容量核算技术指南和生态系统生产总值核算技术指南。这些规范要在试点推行工作中进行实验与检测，对于一些具体的技术方法的实施、实验数据的规范化和参数的选择等细节操作问题，如何结合我国经济社会发展现状来选择或确定，采取什么标准来衡量这些参数，如何判断这套技术规范是否符合我国的国情，这些问题都需要研究论证。另外，核算实际操作过程中，是否需要多个部门、多个行业之间的配合与联动，是否需要专门构建相应的职责部门来统领这项工作，也需要研究论证。还有专家在思考，这套核算体系出台后如何跟现行的政策和制度相结合的问题。笔者以为，目前的绿色GDP2.0核算体系仍处于研究阶段，这些问题应该能够在日后的研究与试点实验相互磨合的过程中逐渐解决。
2.规范行业协会制度，构建生产者责任组织。参照德国生产者责任组织的先进经验，应该充分发挥行业协会在行业管理过程中的优势，在确保企业经济利益不受损害的情况下，使社会环境效益得到保障。首先，建立健全行业协会制度，规范我国目前具有“官民二重性”的行业协会，使行业协会逐渐摆脱政府管控，成为真正独立的社会责任组织，成为行业内企业管理的平台，统一行业内的产品标准。其次，沟通、共享行业内各企业之间的信息，包括各企业采用的最新的环保技术与生产工艺，旨在整体提高整个行业的环保技术水平。行业协会发展成熟时可演化形成为生产者责任组织，专门负责废弃产品的回收、处理和循环利用。行业内的企业，特别是中小企业，加入该组织可有效降低延伸责任履职的成本与难度。
3.完善与落实公众参与制度。建立健全公众参与制度，可以充分发挥社会公众的环保能动性与监督作用，解决生态环境外部性的政府失灵与市场失灵问题。第一，健全信息公开机制，赋予公民环境知情权。政府要定期公布包括环境质量标准、环境排污标准与环境基础标准等环境标准，以及各污染物排放超标企业信息等，让公众及时了解关于环境的信息和数据。第二，环境行政执法参与决策权，在生产者责任延伸制度建设与实施过程中，公众可通过一定的程序或途径，参与各政府主管部门对环境管理的各项决策与管理活动，并有权对决策与执法落实情况予以监督和咨政建言。第三，环境公益诉讼机制，公众可对不完全履行生产者延伸责任的责任者提起公益诉讼，以监督和激励生产者的延伸责任履行情况。第四，建立信息反馈制度，即将公众对于政策制定与执行过程中提出的建议或意见在政策结果中的采纳情况予以反馈。第五，建立健全环保非政府组织，为公众参与提供组织保障。目前，我国的环境保护非政府组织在环境保护领域开展的环保活动也日渐壮大。参考文献：
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责任编辑：吴耀明
