区块链技术的政府治理实践：应用、挑战及对策
杨柠聪 白平浩
〔摘要〕区块链技术在政府治理中的应用是物理技术与社会技术的统一。其共识机制、智能合约、去信任系统、时间戳、分布式账本等核心技术能够有效保障政务数据安全，提高政务效率，减少权力腐败，被应用于多国政府治理。但是区块链技术去中心特质使传统治理权威受到了挑战，其本身的局限和特点也使政府治理面临稳健性风险，甚至破坏政府治理。然而，尽管区块链技术目前并不十分成熟，但是政府应当抓住治理变革契机，明晰技术治理中的错误思潮，树立主权区块链意识，用标准和法律推动区块链技术有序发展，不断完善区块链核心技术，将先进技术转变为政府治理效能。
〔关键词〕区块链;政府治理;国家治理现代化;社会技术;无政府主义
〔中图分类号〕D63-39 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2020）02-0100-08
一、引言
区块链技术是建立在点对点网络，利用链式结构验证、存储数据，分布式节点共识算法生成、更新数据，密码学保证数据传输、访问安全，自动化脚本代码组成智能合约操作数据的计算范式。〔1〕它因为“拥有点对点（p2p）、时间戳、智能合约、共识机制和加密算法等核心技术，天然地具备去中心化、去信任、透明可信、防篡改、可追溯、安全可靠等特性”〔2〕，近年来被广泛应用于货币、金融和政府治理领域。
2019年10月习近平总书记在主持中共中央政治局第十八次集体学习时特别指出，全球主要国家都在发展区块链技术，我们也要利用区块链技术“为人民群众提供更加智能、更加便捷、更加优质的公共服务”〔3〕。换言之，在推进国家治理体系现代化背景下，应当利用区块链技术发挥治理效能，提高国家治理能力，特别是政府治理能力，助力经济社会发展。
将区块链技术应用于政府治理是治理模式的创新，学界已经有一定成果探讨这一问题。张毅等（2016）认为关于区块链技术的研究主要集中在技术和金融领域，对区块链在政府治理中的应用研究较少;区块链技术的确给政府治理创新带来了机遇，同时也给政府管理权威提出了挑战，对区块链技术的法律法规建设提出了要求。〔4〕王鹏、丁艺（2017）研究了区块链去中心、去信任、集体维护等特点，提出要利用区块链技术创建“新型政府治理”;在深化顾客导向、打造共享共建平台、构建多中心治理结构的同时，提供“精准化”“服务化”“个性化”“定制化”的治理服务。〔5〕王毛路、陆静怡（2018）阐述了区块链的工作原理及技术优势，探讨了其在政府房管、文化、税务、卫生、民政、审计、财税、食品药监、金融监管、规划和资源管理等部门的治理应用，并提出了相应的改革建议。〔6〕巢乃鹏（2018）则聚焦于国外区块链技术在政府治理中的应用，梳理了多国区块链技术的政府治理实践。〔7〕陈菲菲、王学栋（2019）围绕如何提高政府公权力的合法性，探讨了区块链技术在构建政府信任方面的作用、优势和路径。〔8〕
总体而言，已有研究成果探讨了区块链技术在政府治理中的创新和影响，为本文提供了理论基础，但仍有不足。第一，区块链技术不断发展，它在政府治理中的应用也在不断拓展，许多新的应用领域现有文献并未涉及。第二，已有文献从很多角度论述了区块链技术优势，但对其缺点及其对政府治理稳健性、颠覆性、政治性影响的研究仍有不足。第三，区块链技术在政府治理中的应用系统性梳理仍有待加强。有鉴于此，本文在系统梳理区块链技术在政府治理中的实践基础之上，深化研究区块链技术在政府治理中的应用、挑战及对策。
二、区块链技术在政府治理中的应用
区块链技术的政府治理应用是物理技术与社会技术的统一，它的应用基础建立在区块链的几大核心技术之上;由于区块链技术拥有安全、高效、透明等优势，如今被世界多国广泛应用于政府治理。
（一）区块链技术在政府治理中的应用机理
将区块链技术应用于政府治理是物理技术与社会技术的有机结合。物理技术是建立在应用物理应用科学之上的基础技术，社会技术是直接影响社会结构、社会制度、社会关系的互动技术。社会技术与物理技术互相对应，在相互作用中形成标准化制度〔9〕。物理技术的出现是为了解决社会技术面临的难题，社会技术的发展也为物理技术的创新提出新的要求。就像电话、互联网等物理技术是为了解决人类跨地区信息通讯一样，区块链起初也是作为比特币的物理技术用以解决点对点交易等社会技术问题而出现的;如今，人与人、甚至人与机器之间的高质量互动又要求5G网络、物联网、人工智能进一步发展，而提高国家治理能力的目标也要求政府利用区块链技术将治理的物理技术转变为治理效能。〔10〕
（二）区块链技术在政府治理中的应用基础
现有文献探讨了区块链技术在政府治理中的应用，却很少说明区块链的哪些技术构成了政府应用的基础，然而明确阐释区块链的技术基础，对理解其在政府治理中的应用是有益的。
第一，共识机制。共识机制是区块链的核心技术，是保障区块链安全、去中心、可拓展的基础技术，它可以帮助交互多方以某种方式对特定数据达成一致〔11〕。共识存在于机器之中也蕴含于人类领域，2018年30多个国家将区块链技术应用于政府治理的关键就在于共识机制与人类社会组织直接相关。〔12〕区块链的共识机制在達成之后不可修改、不可伪造，共识算法保证了事件的真实性、透明性和安全性。许多政党、政府看重这一技术特性，将此用于民主协商或者投票选举。
第二，智能合约。智能合约与社会契约类似，都是为了让事务在某种程度上达成一致。只不过智能合约是在区块链上存储、验证和执行的代码，由多方协定或者单方部署和使用。当协定达成，外部触发器满足智能合约中的编码条件时，协议就会被记录到分布账本之中，并自动执行。换句话说，条件一旦触发，智能合约便可在没有人工干预的情况下执行指令，并且所有的执行过程都会被信息块记录。〔13〕因此，将区块链智能合约技术应用到政府治理，可以大大缩短政务处理时间，提高政务执行效率。
第三，无信任系统。无信任系统并不意味着不需要信任，而是说区块链共识机制、智能合约、加密算法、时间戳等技术省去了可信赖的第三方充当中介或公证人的需要。信任系统可分为三类：声誉、政府和信任机器。在人口较少的社区，人的声誉是信任的担保。在人口较多的社会，国家、政府和公共机构就成为权威的信任担保人。从历史上看，如果国家维持了社会信任也就维持了自身权威，实现了治理;如果国家无法维持社会信任，那么国家就会崩塌、其统治权力也会被取代。因此，现代社会政府治理的根本是确保人对人的信任以及人对政府的信任，从信任中获取共识和执政合法性。而区块链的出现则有可能将确保信任的责任或功能从政府等第三方机构转移到技术，使人们之间的互动由技术来调解，使社会事务实现由信任人、信任政府向信任技术、信任数据的转变。〔14〕
第四，时间戳。时间戳是指所有参与记账的个体在每一个区块上都有时间信息。由于区块链是按照时间先后顺序产生的，因此它可以提供一个包含所有历史信息的数据库〔15〕。也就是说，区块具有时间戳记，这能够使区块数据按时间顺序准确显示且不可逆改。这种特性使得政府公共事务便于审核与追溯。
第五，分布式账本。分布式账本技术可以记录和共享用户在网络中发生的每笔交易，用于提供分散式的账本而不是集中式的数据库。区块链技术是分布式记账技术的一种，它的优点是可以保障数据安全。这种安全性建立在区块链的节点冗余之上，因为冗余可以将一个节点的信息复制到其他所有节点，通过去中心的方式使政务在单个节点出现故障时仍能保证数据完整，平稳运行〔16〕。
当然，区块链的加密技术（哈希算法和非对称加密）也被广泛应用于政府区块链的构建，因为它能够给政务数据维护提供密钥，为政务数据提供安全保障。
（三）区块链技术在政府治理中的应用优势
将区块链的几大核心技术应用于政府治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要机遇，多国政府将其运用于政府治理基于以下几大优势：
第一，保障政务数据安全。政府作为集中式的政务数据中心，容易受到网络攻击，导致数据丢失。而区块的冗余和分布式技术则可以实现数据全节点存储，保障数据安全。它也可以将数据存储在全球任一节点，减少数据窃取的可能性。加之，每个节点都有自己的数据管理密钥，这使得政务数据的管理和维护变得更加安全。
第二，降低成本，提高政务效率。政府机构作为一个中心化的政治权力系统，管理着公共资源和数据资料，是一个储存量极大、金字塔式的资源库。中心化、集中式的政治资源系统具有一定的稳定性，但其管理和维护需要耗费大量成本，并存在低效、迟缓、失真等问题〔17〕。而区块链共识机制及去中介、去中心、去信任等技术则可以简化政府政务流程，减轻数据、资源下发和审核的负担;减少集中决策过程中的意见摩擦及时间耗费，从而提高效率，为群众提供快速的服务。
第三，减少权力滥用、贪污腐败的可能性，与公民建立信任，确保执政合法性。“近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台，其中贪污腐败就是一个很重要的原因”〔18〕。皮尤（Pew）的研究数据表明，美国公民对政府的信任接近历史最低点，只有18%的美国人相信政府在做正确的事，这种不信任的原因很多，很复杂，也包括腐败问题。如今，多国政府面临腐败治理与公众建立信任的难题，而区块链可以缓解这一趋势，增强公众对政治系统的认同。具体来讲，区块链技术可以在不使用中央数据库情况下对公共事务进行记录和认证，而且这些记录无法被擦除或篡改。这使得它能够确保数据完整、安全、透明、可靠且可追溯，降低单点故障、中心节点暗箱或缺乏监督带来的风险。与此同时，它也消除了中介机构的需要，减少了繁琐的手续，降低了任意裁量权行使腐败的风险;使公共事务及国有资产的全过程追踪成为可能，有助于纪委监委、政府审计或执法人员对政府事务进行监督和审查。
也就是说，区块链技术一方面可以保障政府、公民和业务数据的安全，简化和减少劳动密集型的公共事务流程;另一方面可以减少与管理责任相关的过多成本，大幅提高治理效率，并且有助于构建制约权力腐败的“笼子”，提高政府治理效能，恢复公众对政府的信任。
（四）区块链技术在政府治理中的应用现状
区块链技术可以帮助政府为公民提供高质量的公共服務，增强公民对政府或公共机构的期望，也可以提高公民对政府的信任，增强执政合法性。〔19〕正因为如此，区块链技术被应用于政府治理的多个领域。2018年全球已经有10%的政府使用区块链技术改善治理。
爱沙尼亚自2008年以来一直在测试区块链技术，将其用于司法、医疗卫生、网络安全、身份认证等“1000多种在线政府服务”，被认为是世界上最先进的数字化国家。〔20〕澳大利亚、俄罗斯、丹麦、泰国将区块链技术用于投票选举，加快投票流程，简化、降低选举成本，避免暗箱操作，以发展更强大的民主国家。2018年，英国使用区块链技术完成了屠宰场肉类追踪，以确保食品安全，并计划投资1000万英镑将技术用于研究和创新。欧盟将区块链技术用于知识产权保护，帮助政府打击假冒伪劣产品。美国将区块链技术用于食品药品安全监管、患者数据共享、国土安全保护、政府信息加密、航空零部件跟踪。迪拜则计划在2020年建设由区块链技术驱动的政府，使所有政府服务都使用区块链技术。瑞士将区块链技术用于身份识别、加密支付，格鲁吉亚将其用于土地注册，新加坡、直布罗陀、瑞典运用区块链技术开发数字货币、加密货币，而韩国使用区块链技术，在不侵犯公民隐私的情况下，接管整个城市的治理服务。值得注意的是，墨西哥还将区块链技术跟踪公共服务的招投标，以提高政府透明度，减少政府腐败。当然，也有很多政府将区块链技术用于电子政务、信用管理、公务员管理、交通控制、学术监督、工资审核、税务征收、财务审计、跨地区教育，车辆、物流、互联网、医药（疫苗）、枪支、难民监管等等;并且制定了区块链技术的发展规划和开展了区块链技术立法工作，为区块链更大范围内推进政府治理奠定良好基础。〔21〕
中国也是较早探索将区块链技术应用于政府治理的国家。2016年中国工信部《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》及“十三五”规划将区块链作为“战略前沿技术”加以重视，《2018年中国区块链产业白皮书》更是将区块链作为推进数字中国建设的重要支撑〔22〕。中国地方政府，杭州、贵阳、广州、河南、山西、上海和雄安新区等都开展了政府区块链项目。贵阳还发布了《贵阳区块链发展和应用》白皮書，制定了区块链发展规划。而雄安新区2017年直接将区块链技术引入政府治理，希望通过区块链技术构建一个全方位监管体系，以建立一个廉洁、透明、高效的政府;2018年则将其用于居民租房管理，通过加密算法保护租户隐私;2019年又将区块链技术用于建设资金管理，以确保资金安全，提高资金使用效率。目前区块链技术在中国政府治理中的应用主要以试点为主，中国政府对其充满期待，并主动探索更多的治理应用。2019年10月习近平总书记特别强调，要“积极推动区块链技术在教育、就业、养老、精准脱贫、医疗健康、商品防伪、食品安全、公益、社会救助等领域的应用”，给人民“带来更好的政务服务体验”。〔23〕也就是说，要利用区块链更好地推动国家治理、政府治理，探索更多的治理应用，用先进技术为人民服务。
三、区块链技术在政府治理中面临的挑战
区块链技术给现代政府治理应用开发提供了广阔的平台，但与此同时，囿于其自身特点，它也给传统政府治理带来了诸多挑战。
（一）去中心给政府权威带来挑战
传统政府治理是金字塔式的等级或者层级结构，部门之间界限分明，政务处理存在高成本、低效率、反应迟缓、话语垄断、暗箱操作等问题〔24〕。与传统的政府治理架构相比，区块链技术拥有许多独特的优势和潜力，可以驱动制度变革，重塑治理范式和流程，对公权力形成制衡，让政府事务更加高效、透明。
然而，其去中心、去中介、去信任等特性也意味着政府权力下放，政府作为第三方公证人必要性消失。与此同时，区块链技术还会使非政府参与主体的权力增强，造成权力不对称，形成分散式的治理模式和去中心化的自治社会，使治理主客体模糊，并可互换和替代。有研究甚至指出，区块链技术让传统“治理术”穷途末路，使得人们可以在旧的“废墟”上建立全新的治理平台。〔25〕另外，区块链技术“反集权的天性”对传统政府治理权威，特别是中央集权式的政府权威构成挑战。西方无政府主义者甚至宣称国家是非法、不必要的权力存放地，并公开将区块链等新技术作为反政府治理权威的解放力量，试图通过区块链技术替代政府，建立去权威、扁平化、非等级结构的无政府社会。激进的自由主义者甚至建议通过区块链技术建立无国籍社会，取消民族国家和主权治理的限制，使治理服务更多的依靠世界市场而不是各国政府。〔26〕
（二）技术局限使政府治理面临稳健性风险
尽管区块链技术目前被很多政府、企业和金融机构看重，但是它仍存在诸多局限，使政府治理面临风险。
首先，由于政府信息建立在公有链，存储为公共分类账，因此隐私和机密性是区块链技术必须面对的问题。虽然目前区块链可以采用几种匿名或基于加密的机制来保护信息安全，但是这些机制不是万能药。因为区块链网络中的每个节点都拥有完整的数据历史记录，可以提供给每个节点用户或治理参与者检验。如果任一节点的管理密钥被破解，所有政府治理记录及公民信息就面临被不法分子利用的风险。这对保密性政府信息、公民信息或政治投票带来了限制。
其次，区块链技术的安全机制需要同时验证公钥和私钥，以进行身份识别或政务执行，如果一方密钥丢失，政府区块链系统就没有其他机制可以保障政务信息安全或推动电子政务运行，这也使得区块链技术在政府治理中的运用缺乏灵活性。
再者，区块链技术分布式结构可以为监督政府提供机制，为公民参与政府治理提供平台，但是谁来监督和治理各区块、各参与节点的行为，目前仍没有相关技术加以支撑。
最后，尽管区块链技术在政府治理实践中具有很强的安全性，但是处于发展初期的区块链系统本身并不是绝对可靠的。《区块链产业安全分析报告》显示，2011年到2018年4月，全球因区块链安全事件造成了巨大的经济损失。在政府治理应用中，当参与者或者黑客控制了51%的区块链政府网络时，他（们）就有机会破坏区块链的安全机制，篡改、控制大部分区块链，获得力量来垄断共识，破坏区块链技术在政府治理中的民主机制。
总之，如果上述局限不能得到有效解决，它将会限制区块链技术在政府治理中的开发和应用。〔27〕
（三）技术监管盲区蕴含政府治理破坏性影响
将区块链技术应用于政府治理可谓是一把双刃剑，它既可以帮助政府推进治理，也可以通过加密技术、去中介技术破坏政府治理。也就是说，区块链技术既可以成为保障政务运行安全的工具，也可以在缺乏审查的情况下成为隐藏犯罪活动的保护伞。具体来讲，政府区块链的日常运营由全体网络节点共同维护，这意味着政府对区块链的监管仅限于宏观层面的组织管理，使得各个区块节点本身缺乏监督。〔28〕与此同时，区块链的任一节点都不必承担数据安全的法律责任〔29〕，如果在缺乏技术监管的情况下将政府治理的权力下放，就等同于将腐败或犯罪的权力下放，反而破坏了政府治理。
四、利用区块链技术推进政府治理的对策建议
区块链作为颠覆性技术既可以实现政府治理也可以破坏政府治理，这也是习近平总书记强调要“加强对区块链技术的引导和规范，加强对区块链安全风险的研究和分析”〔30〕的重要原因。区块链技术的发展完善是逐步克服自身弱点的过程，因此为了进一步让区块链技术在政府治理中发挥治理效能，有必要提出相应的对策和建议。
（一）廓清区块链技术在政府治理中的错误认识，树立正确的治理理念
每一次技术进步都会对社会思潮产生影响，而这些政治的、哲学的思潮也会进一步影响技术的正确使用和长远发展。将区块链技术应用于政府治理是技术与思想结合，它们是否可以良性互动关系到社会秩序的稳定。
第一，坚决维护政府权威，杜绝区块链技术治理中的无政府主义思潮。区块链技术去中心，使“各个利益相关主体的地位逐渐趋向平等，……减少政府公权力对公共服务领域的掌控力度，降低公众对政府部门的依赖”〔31〕等特点，推动了社会自治化和政府治理去权威化过程，也使无政府主义者看见了利用区块链技术建立扁平结构、无权威自治社会的希望。但是，正如恩格斯《论权威》所说，“把权威说成是绝对坏的东西，而把自治原則说成绝对好的东西，这是荒谬的”〔32〕。区块链技术治理并不一定要像无政府主义那样绝对消除政府权威，也并不必像新自由主义那样提倡“更少的政府，更多的市场”，以市场代替政府服务。必须要指明的是，“政府作为最重要的中心化权威系统，在推动区块链技术发展和应用的过程中极为关键”〔33〕，利用区块链技术推动政府治理提供更好的政府服务仍要以政府为主体。中国作为一个中央集权制的社会主义国家，需要一个负责任、具有权威性的政府尽可能地运用区块链技术掌握社会信息，避免扁平社会决策低效，无政府自治社会自私自利等缺陷，做出符合社会最大利益的决定，实现善治。
第二，树立“主权区块链”意识，坚决维护治理主权。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出，“一切划时代的体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。所有这些体系都是以本国过去的整个发展为基础的，是以阶级关系的历史形式及其政治的、道德的、哲学的以及其他的后果为基础的”〔34〕。区块链技术在政府治理中的应用也应当符合现时期治理现代化的需要，遵从每个主权国家的国情、历史，考虑区块链各种治理形式的政治后果、道德后果和哲学后果。技术自由主义者往往强调在去掉主权国家边界的基础上，建立基于区块链的无国籍社会，在全球一级分享权力，实现资源流动和协调治理。然而任何事物都是辩证的，无界的区块链社会可以提供极大的自由，也可以导致社会失序，破坏政府治理。因此，区块链技术可以无国界，但是区块链必须得有主权。这意味着一国可以独立自主、免于他国干涉地进行区块链治理活动，处理区块链政府治理事务，对区块链攻击行为实施防范、自卫和打击，对本国区块链政府网络进行管辖、控制和监督。〔35〕
（二）制定应用标准和法律，推动区块链技术有序发展
标准形成规矩，法律铸就权威。将区块链技术应用于政府治理，必须要有标准可循，有法律可依。为了更好地使其推动政府治理，我们应当加强区块链技术政府治理应用标准化建设，推进区块链技术政府治理应用的法律法规制定。
区块链技术或将成为我国掌握全球科技竞争先机的重要一环，但是缺乏区块链技术标准，区块链技术在政府治理中的应用潜质将是有限的。因此，加快制定区块链技术的政府应用标准，将有助于将科技成果转换为治理效能。标准是技术的通用语言，是对技术实践、创新、进步的提炼和总结，是多方协商一致的共识结果，是产学研结合的直观体现。〔36〕尽管标准本身没有法律约束力，但通常情况下标准会得到法律认可。区块链国家标准包括基础标准、信息安全标准、行业和应用标准等，对于政府治理应用程序而言，标准至关重要，因为它将对区块链技术的运作产生规范性的影响。〔37〕2017年12月《信息技术区块链和分布式账本技术参考架构》国家标准计划获批立项，相关人员应当借此建立一套全球通用兼具中国特色的标准体系，改变以前在知识产权、技术标准等方面的失语现象，提升国际话语权和规则制定权。
诚然，标准在很多情况下能够被法律采用，但是区块链技术政府治理应用标准不能代替立法。因为区块链技术政府治理应用立法可以使标准更具权威性和强制性。另外，区块链技术立法能够提高其在政府治理应用程序开发质量，让政府人员放心使用;还可以使治理区块链技术有法可依，对区块节点的违规行为进行监管和规制。
（三）继续完善区块链技术，更好地推进政府治理
一要加强区块链技术开发队伍建设，为区块链技术发展奠定人才基础。治国兴国，首在人才。利用区块链技术推动政府治理现代化变革离不开人才的支撑，政府技术人才的水准也决定了政府治理的效能和效果。要想更好地利用、完善区块链技术推动政府治理，就必须 “建立完善人才培养体系，打造多种形式的高层次人才培养平台，培育一批领军人物和高水平创新团队”〔38〕。
二要加强区块链技术在政府治理中的安全风险研究分析，探索建立适应政府治理的区块链技术安全保障体系，引导区块链政府应用的开发者、运营者加强行业自律、落实安全责任，推动区块链技术进一步发展。〔39〕
三要完善区块链核心技术，推动区块链政府治理的基础设施建设。区块链技术虽然是全球范围内的新一轮技术革命，但是它受自身现有缺陷的制约，导致其在政府治理中的应用前景并不乐观。〔40〕如果不能解决区块链技术自身缺陷，切实降低基础设施成本，就很难与政府治理深度融合。为了使区块链技术取得突破性进展，政府应当密切跟踪区块链技术发展动态，积极探索发展规律，与高校、科研院所和区块链高新企业加强合作，不断开发、完善政府治理的特别应用。
五、结语
区块链作为一种新兴技术可以助力政府治理变革升级，提升政府治理能力，推进国家治理现代化。尽管目前区块链技术本身还存在着局限和不足，但正如恩格斯所说，“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”〔41〕。因此，政府应当抓住机遇、大胆尝试，在明确国家治理的需要和政府治理的任务的基础之上，积极引导、推动区块链技术的完善和发展，将先进技术转化为治理效能。
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