供给侧改革背景下远程教育发展的逻辑与策略
陈宇风
【摘 要】长期以来，我国远程教育经过规模化、同质化发展，在供给侧领域积累了诸多问题，严重制约了远程教育服务及产品的供给质量，也制约了供给与需求之间的适应性。因此，在供给侧改革背景下，远程教育应该从逻辑上正确界定发展目标，调整作用机制，从供给制度创新、供给要素厘清、供给结构调整三个方面来激发供给活力和潜能，提升供给质量。
【关键词】供给侧改革；远程教育；问题；逻辑；策略
【中图分类号】G434 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2018）11-0016-06
现代远程教育实施了教与学的时空分离，倡导自主学习与在线学习，逐渐成为终身教育体系的重要组成部分，在人们的终身学习中扮演着重要角色，同时也在降低学习门槛、推进教育公平方面做出了重要贡献。但近几年来，现代远程教育发展不甚理想，各种问题日渐浮现。以开放教育为代表的现代远程教育在学术研究、虚拟实践，以及教学质量等方面的问题逐渐受到学习者诟病。同时以MOOC为代表的在线学习方式由于个性化不足，在经过发展高潮之后逐渐陷入低谷，市场后劲严重不足。我国MOOC经过了最初几年的惊艳之后，学习人数逐渐减少，生源危机开始显现。按照2016年教育部发布的全国教育事业发展统计公报显示，开放教育及远程教育的本专科招生人数为234.6万人，比2015年减少了3.89万人；在线学习者645.45万人，比2015年较少了27.56万人。[1]从教育部的统计数据看，远程教育包括远程学历教育的招生人数、学习人数下降已成为不争事实。当然，生源问题只是远程教育发展问题的冰山一角，远程教育发展中的教学质量、学习服务支持、管理体制等深层次的问题已经成为制约其发展的根本问题，同时也影响了学习者及民众参与的积极性。出现这些问题的原因是多方面的，既有教育体制与国情问题，也与远程教育组织体系有关。其中最重要的原因就是远程教育在发展过程中过于注重外延发展，对内涵式发展认识不足，在供给侧领域积累了诸多问题。因此，正确认识远程教育在发展中的供需矛盾，明晰其发展逻辑，是远程教育的现实出路。
一、供给侧改革背景下远程教育发展存在的问题
（一）供给侧改革与教育供给侧改革
在经济学上，投资、消费、出口属于需求侧因素；土地、技术、劳动力、制度等属于供给侧因素。需求侧改革一般只能是解决短期问题，如通过拉动消费、扩大出口等刺激经济发展，实现经济的短期增长。而供给侧改革则是要提升生产要素的供给质量，通过改革推动经济的结构性调整，提升资源配置的效率，进而加强供给侧生产要素与需求侧发展因素之间的适配性，最终来提升经济发展效率，保持经济发展的持续性。从这个意义上看，供给侧改革作为资源配置方式与效率的改革，其不单是存在于经济领域，在教育领域同样存在。长期以来，我国教育发展特别是高等教育发展长期停留在外延式发展方面，对内涵式发展并不重视，这种外延的扩张，给供给侧积累了诸多的矛盾。换言之，就是教育在外延扩张的同时，其提供的产品已经不能满足学习者的需求，也不能满足经济社会转型发展的要求。故有学者提出，教育领域的供给侧改革，最终的目的是要使教育走上按教育规律发展的道路，使得教育领域提供的产品能够适应人全面发展、完整发展、终身发展的需求。[2]
（二）供给侧改革背景下远程教育发展存在的问题
1.优质教育资源供给不足与无效、低效资源供给泛滥并存
从远程教育蓬勃发展的形势看，我国远程教育资源并不匮乏，甚至还有过量的嫌疑。远程教育机构中，不仅有普通高校远程教育机构，还有开放大学系统及电大，以及各类成人远程教育机构，还包括社会远程教育培训机构，这些主体在办学过程中为社会提供了大量的远程教育资源，用“海量资源”来形容并不为过。但笔者在研究过程中，总是能够听到学习者对远程教育资源供给的不满，这就说明远程教育资源供给良莠不齐问题极为突出。
一是远程教育资源有效供给不多，而无效供给或是低效供给的情况大量存在，学习者在面对大量无效或低效资源的时候，容易迷失方向。有不少学者总结了其中的原因，如资源数字化程度不够、教师参与程度低等等，其实最大问题就是低水平的教育资源重复建设导致了学习者选择的困难。[3]
二是资源供需类型失衡，供给覆盖面不够全面。远程教育资源供给主要是多媒体、课程内容及教学目的说明等文本资源以及各类音频、视频资源，而缺少大量的能够体现学习者个性化以及交互需求的灵活性及多样性资源。
三是各类资源之间的沟通、衔接、协同力度不够。在资源协同及沟通体系中，最佳的方式就是文本、音频、视频三类资源相互补充，文本资源简单清晰，音频与视频资源直观形象，远程教育机构在资源建设及供给方面，必须体现出不同资源的不同特点，在供给过程当中应该保持相互关联。但现实情况是，资源供给中不同学科、不同教师之间几乎没有沟通，即便是同一门课程之间资源类型的配比方式也大不相同。这就造成了资源供给中出现了“两张皮”的问题，资源的技术性与内容性不同步。
2.远程教育的规模经济效应与学习者个性化学习需求之间的矛盾
远程教育能够突破时空的限制，过去正是因为规模经济效应的支撑，使其取得了巨大的成功。换言之，以多媒体、视频或音频作为载体的教学方式，在一定的范围内，随着学习者人数的增加，课程建设及办学成本就会大大下降，如此，就驱使着远程教育机构尽量通过整齐划一的培养模式及课程体系建设来降低其教育成本。在这种办学思路的引导下，远程教育得到了快速的发展，也使得其办学功利化趋势日渐严重。如很多远程教育机构的教材保持几年不变，教学资源保持几年不更新。这种“稳定性”的办学思路与终身教育体系下学习者个性化学习需求的差距逐渐加大，也与远程教育发展所要求的创新、个性发展等原则相冲突。远程教育在资源、人才培養体系上的僵化，导致了部分学习者丧失了学习的热情。那些真正想通过远程教育提升自身能力的学习者在这样的远程教育模式下无法达到学习目的，学习价值也无法体现。因此，当学习者学习要求日渐个性化之后，规模经济整齐划一的人才培养方式暴露出严重的问题，制约了远程教育的可持续发展。
3.传统的学习支持服务体系与学习者个性化要求相冲突
一直以来，我国远程教育的学习支持服务体系依然是按照某种程序或模式统一面对学习者，学习者的个性化诉求无法在学习支持服务体系中得到回应。实际上，面对数字化的浪潮，远程教育的学习者是孤独的，当前的远程教育学习支持服务体系无法针对在线学习者的个性来实施精准的服务支持，无法帮助学习者克服孤独感。[4]在远程教育学习支持服务体系中，个性化、精准化的学习服务支持必然会加大其运营成本，但整齐划一的学习服务支持方式缺乏对个体学习认知的判断，难以提升学习者的学习有效性。
4.远程教育办学体系“劣币驱逐良币”的现象较为突出
过去几年来得益于MOOC及泛在学习方式的出现，使得远程教育的教育理念、方式及共享技术不断从远程教育向整个教育體系扩散，最终也使得发展在线教育成为当前教育改革的主导方向之一。如此良机本应该是远程教育机构塑造品牌的最好机遇，但过去几年来中国远程教育机构屡屡陷入各种“质量门”事件之中，一些社会投机主义者混入到远程教育办学体系中，将远程教育发展成为一个“贩卖文凭的教育形式”，由此导致了部分教学实力雄厚，办学传统优良的高校纷纷停止发展远程教育，有的已经付诸了实际行动。如清华大学宣布从2018年起停止招收远程学历教育学生。不仅如此，以远程教育为主导教育方式的电大系统向开放大学转型中，面对远程教育整体质量的下降也颇为无奈。而当下的“6+1”模式的开放大学目前的远程教育质量控制体系依然没有超越过去的电大系统，也导致了学习者学习质量的下降。[5]
2016年教育部在有关学分转换的通知文件中，认为开放大学应该进一步提升教学质量，促进开放大学的学分能够被更多的普通高校认可。政策导向中之所以提到学分认可问题，关键就在于开放大学远程教育质量有所下滑。面对远程教育“劣币驱逐良币”的现象，部分高校及远程教育机构退出远程教育领域自然就不奇怪了。
5.远程教育办学机构各自为政的现象也较为突出
供给侧改革的重要内容就是推进供给领域的协同与开放发展，通过开放协同促进供给创新。但由于体制问题，我国远程教育机构不仅与社会沟通不畅，在机构之间也设置了各种壁垒，导致各个远程教育办学机构各自为政。如此，远程教育产品的供给就出现了内容重复、质量低下、资源及建设雷同等问题。如2009年前后，我国部分电大系统开设了学前教育专业，到2010年几乎全国所有的电大系统均开设了该专业。姑且不论开设这个专业的效益如何，但就资源建设上看就有重复浪费的嫌疑，导致了无效供给问题突出。[6]
远程教育的发展以及供给侧改革，需要远程教育机构建立不同层次的供给体系，促进学历教育与非学历培训之间的结合。但在现实当中，大部分远程教育机构热衷于学历教育，对于非学历等继续教育投入力度较小，重视程度不足，致使其产品供给处于混乱状态。而且，远程教育机构过去的“领地分割”问题并未根本解决，办学中的地方保护主义现象严重，也不利于打破其各自为政的壁垒。
二、远程教育供给侧改革的发展逻辑
（一）远程教育供给侧改革的基本目标
经济领域供给侧改革目标是去产能、降成本。在明确远程教育领域供给侧改革目标之前，必须要明确几个方面的问题：
首先，远程教育在供给侧改革中，必须要正确认知社会环境的变化。面对远程学习者厌学问题，必须通过改革来回应学习者对于知识和技能的个性化需求，进而推动远程教育的可持续发展。
其次，远程教育供给侧改革必须要明晰其开放环境与国家意识形态之间的关系，给学习者提供多样化的选择。
再次，远程教育在供给侧改革中必须强化政府部门、教育机构及市场等各个主体的合作与竞争。
最后，远程教育供给侧改革还需要强化制度体系建设，打破人为设置的各种壁垒。
在明确上述理念的情况下，远程教育供给侧改革目标可以概括为“三破五立”。
1.“三破”：破除壁垒、破除脱节、破除陈旧
一是破除壁垒，真正推进远程教育的开放办学，打破制度壁垒的限制，引入市场竞争机制；
二是破除脱节，保证远程教育的供给内容与学习者需求的契合，做好产品供给的个性化与多元化的结合，提升产品的实用性；
三是破除陈旧，打破远程教育办学体制与管理体制的陈旧状态，建立内容供给与学习方式之间的互动，实现教育内容的创新。
2.“五立”：建立协同创新机制、建立品牌与口碑、建立智慧学习体系、建立质量保证体系、建立个性化学习服务支持体系
一是建立协同创新机制，提升远程教育的参与者与利益相关者的供给协同效果，在保证学习者利益基础上扩大远程教育的市场利益；
二是建立远程教育的品牌与口碑，提升远程教育的市场品牌效应，充分调动一切资源，打造一大批有影响力的远程教育品牌；
三是建立智慧学习体系，充分运用大数据、互联网技术，提升教育内容供给的个性化；[7]
四是建立质量保证体系，细化远程教育产品供给的标准，提升远程教育供给质量；
五是建立个性化学习服务支持体系，改变当前基于规模经济效应建立起来的学习服务支持体系，提升学习服务支持的个性化、精准化及智能化，使之能够与学习者个性化学习相结合。
（二）远程教育供给侧改革的作用机制
1.改革远程教育的供给理念与精神
就当前远程教育发展情况看，资源问题基本上能够满足远程教育发展的需求。推进供给侧改革首要改变其供给理念与精神，因为理念与精神决定了远程教育产品供给的质量。从理念上看，开放是远程教育供给侧改革重要内核，树立开放体系与开放心态，能够推进远程教育产品供给与学习者需求的协调程度。从精神上看，创新是其内在精神，创新能够保证远程教育产品供给的质量，也是提升品牌效应及解决生源危机的基本途径。
2.改革远程教育供给的环境
我国远程教育在长期的发展过程中，其模仿与学习的范例是英国开放大学。一直以来，我国远程教育以英国开放大学为蓝本，建立了诸多的远程教育制度，也解决了困扰远程教育发展的现实问题，如教材建设、资源建设及学习服务支持体系等等。但由于文化环境、现实国情的差异，我国远程教育并未取得预想的成就，在教育质量方面与英国开放大学还有较大的差距。因此，当前远程教育改革必须从环境入手，推进供给环境的创新，通过环境创新来推动远程教育的发展。
3.改革远程教育供给的要素
当前远程教育在产品供给过程中，要真正破除供给约束，实现供给与需求的良性互动，就必须重新审视远程教育的供给要素，包括技术、制度、资源等方面。就我国当前的实际情况看，远程教育产品供给内容在质量上不高，供给层次也不清楚；在制度约束方面，协同及创新性不足；在技术上也存在着技术应用力度不够的问题，无法满足学习者个性化需求；在资源上同样也存在供给单一，资源分配不合理等问题。在远程教育供给侧改革过程中，必须要激活这些因素，充分发挥这些因素的合力作用，消除远程教育与市场、学习者之间的隔阂。
三、远程教育供给侧改革的策略
（一）推进远程教育制度创新，激发供给活力
制度关系到远程教育发展的全局，纵观我国远程教育发展史，其受到政策因素影响太大，在制度创新过程中需要理顺与教育政策的关系，建立开放性的制度保障体系，提升远程教育产品供给活力。具体而言有如下几个方面：
1.建立现代远程教育治理体系
现代远程教育治理体系必须要立足于远程教育发展实际，按照民主化、科学化的要求，建立高效、公正、公平的远程教育运行体系。在现代远程教育治理体系建构中，需要充分落实远程教育机构的办学自主权，构建社会、市场及教育机构公开对话平台，进而推进其制度创新。当前的迫切任务涉及完善远程教育的法律法规，将远程教育办学机构与政府、社会、市场等几方面的关系法制化，同时建立完善的远程教育供给监督體系，充分体现远程教育的办学主导权。
2.规范远程教育的市场化供给模式
供给侧改革的首要之义就是发挥市场在远程教育资源配置中的主导作用。具体看：
一是要充分发挥市场机制在远程教育资源调配中的主导作用，发挥市场的决定作用。
二是远程教育在供给过程中需要理顺与政府之间的关系，推进与政府的良性互动程度。从制度层面建立政府购买远程教育服务的相关机制，理顺民间及社会资本进入远程教育的方式，淘汰不合格的办学主体，积极组织远程教育机构与相关企业开展联合办学，提升社会参与度，进而更好地发挥市场机制的作用，保证在市场机制下各个主体公平竞争。
3.破解远程教育机构办学行政化
当前远程教育发展已经进入了瓶颈制约时期，创新动力不足、创新机制僵化等问题成为制约远程教育发展的根本问题。这些问题的根源就在于远程教育机构的办学行政化色彩浓厚，远程教育机构在办学过程中花费太多的时间和精力去回应政府部门的管理，缺乏对远程教育创新的实践勇气与动力，也缺乏对社会需求的真正回应。[8]因此，破解远程教育机构办学行政化问题，就必须要积极发挥教育机构内部学术组织及教师的主导作用，建立真正的管理与办学分离政策体系，逐渐淡化远程教育机构办学行政化色彩。
4.打破产品供给壁垒以提升供给的有效性
远程教育作为一种教育形态，其发展离不开其他教育类型的支持。正如有学者所言，当前远程教育的最大问题就在于与其他教育形态之间的横向沟通不够以及纵向体系中不同层次的远程教育之间沟通不畅。正是这个问题的存在，导致了学习者无法按照自己个性化的需求在教育体系中“遨游”，无法分享共建共享资源体系带来的益处。客观而言，远程教育的技术优势是其与其他教育类型沟通的桥梁，因此，打破供给壁垒，必须要建立以学习者为中心的教育通道体系，在国家层面上建立学历及资历认证体系，比如学分银行等，保证学习者在不同教育类型中取得的学习成果能够互认。
（二）理顺远程教育供给要素间的关系，激发供给潜能
1.建立以资历框架为标准的远程教育内容体系
当前政策导向确立的统一性的远程教育内容标准，从根本上是违背逻辑的。要推进远程教育供给侧改革，就必须加大供给质量，建立以学习者为中心的供给体系，建立以资历框架为标准的内容供给体系，是优化远程教育资源配置的基本手段。
资历框架体系是衔接不同教育类型及形态的学习内容制度，能够加强远程教育与其他教育形态的横向沟通，也可以扩大不同层次远程教育之间的纵向衔接。[9]通过建立资历框架体系，引导远程教育机构按照学习者的要求，从知识、能力、技能等各个方面提供综合性的远程教育服务，按照这个综合性的建构标准，鼓励不同机构之间实现学分互认，提升各个办学机构的质量、标准意识，最终实现供给内容的优化。
2.建立基于全程学习模式的智慧学习支持服务体系
显然，学习服务支持体系是远程教育办学的核心要素，也是促进教与学双向交流的基本渠道。从供给要素优化的角度看，学习服务支持体系的运作成效决定了远程教育的供给质量。建立全程学习模式的智慧学习支持服务体系，就是需要正视当前远程教育的内容及技术的发展趋势，探索学习服务支持与学习者学习个性化要求之间的关系，实现远程教育发展的持续性。
首先，远程教育的网络化、在线化模式需要个性化的学习支持。学习者面对整齐划一的人才培养模式，如何避免其产生学习的孤独感及负面情绪，为不同的学习者提供个性化支持是极为必要的。
其次，远程教育学习服务支持体系的智慧性、个性化是保证远程教育持续发展的需要。事实上，远程教育在未来相当长的一段时间内，无法享受到与普通教育一样的经费支持。[10]面对成本与收益之间的关系，智慧性的学习服务支持，可以做到学习服务支持的精准化、个性化和差异化，能够将以往的被动支持变为主动支持，进而能够对学习服务支持体系的发展趋势作出科学预测，最终能够减少远程教育成本支出，在最大限度上提升支持效率。
3.构建协同性的大数据技术应用体系
大数据时代的到来，实现了社会各个行业业务发展、经营管理等方面的精准化，提升了社会发展的整体效率。远程教育是基于互联网技术发展起来的教育形态，在网络教育过程中积累了丰富的大数据资源。但当前这些大数据资源处于闲置状态，并没有将其整体应用到远程教育实践中。因此，远程教育机构之间应该积极开展合作，建立远程教育大数据应用体系，通过完善数据标准，建立数据共享机制等形式来实现对远程教育评价、绩效及学习者体验等问题的改进。当然，远程教育大数据应用技术体系的建立不单是物理层面数据收集、软件建设的问题，更是要求远程教育机构在供给服务中树立大数据意识和认知观，以及在这个基础上形成基于大数据的教育范式，进而提升远程教育供给服务的协同效应。
（三）调整远程教育供给结构，激发供给多元化格局的形成
远程教育供给结构涉及到远程教育内部组织要素结构以及组织要素之间的关联方式，这些要素结构的形态、位置、比例等问题决定了远程教育服务供给的整体质量，也决定了远程教育供给服务的社会认可度。远程教育供给系统本身具备一定的动态特征，可以按照经济社会发展的需要，自动调整其供给结构。正是如此，我国远程教育在发展过程中，有时为了迎合教育政策而做出结构调整，有时为了迎合经济利益而做出结构调整。在调整过程中很少考虑到远程教育发展的规律，也很少考虑远程教育机构之间的协同布局及共同体之间的利益。因此，结构调整问题涉及到以下三个方面：
1.进一步完善远程教育协同合作体系
就当前的教育协同实践看，远程教育的协同合作水平是高于普通教育类型的。比如开放教育系统，现在就建立了以国家开放大学为核心的树状层级协同结构，保证了开放大学系统能够在不同层级之间实现教学与管理的分工、协同与合作，提升了开放大学系统的运作效能。随着互联网技术的发展，远程教育需要面向市场、面对学习者个性化需求，进一步完善协同合作体系，提升协同合作能力。因此，在资源建设方面，应该建立利益整合为核心的共建共享体系；在技术建设方面，应该进一步扩大新技术的使用力度，创新大数据等技术的应用范围，改善技术应用的具体环境，建立大数据应用体系。除了资源、技术的协同之外，在实习实训体系方面也应该进一步加强协同。众所周知，远程教育因是在线教育，教与学实现了时空分离，所以，实习实训体系较为缺乏。在当前日益强调培养应用能力的大背景下，必须加大远程教育学习者的实习实训供给。随着VR、AR等技术的发展，建立基于网络体系的虚拟实习实训体系成为可能。[11]远程教育机构应该抓住技术发展契机，引入上述技术建立人机交互系统，进而完善虚拟实习实训体系。必要时候，需要进一步强化校企合作关系，将虚拟的实习实训体系与现实的实习实训体系结合起来。
2.进一步优化远程教育生态系统
远程教育作为一种教育类型，其本身就是一个生态系统。任何一个生态系统要保持健康发展，不仅需要成品供给有力，也需要系统内各个“零部件”机构的广泛参与。无疑，在远程教育发展中，很多教育内容及资源的供给并不全在于远程教育机构，而是涉及远程教育机构之外的企业，如数字媒体企业、学习终端供应商等等。在优化远程教育生态系统过程中，需要解决生态系统内部的壁垒问题，鼓励更多的主体与企业参与到远程教育服务供给中，建立多元化的供给渠道，提升远程教育服务供给的差异化水平。
从当前远程教育发展实践看，这种生态系统内部壁垒包括制度准入方面、市场规范方面以及成果认证机制方面，要打破内部壁垒，必须厘清以下三个方面的问题：
首先，在制度准入上，要鼓励更多的机构参与远程教育，特别是应用性本科院校、职业院校，要提升这些主体供给的积极性，促进更多的远程教育产品进入市场。
其次，提升远程教育市场的规范性程度，要鼓励远程教育资源供给的各类技术公司、媒体公司进入远程教育服务领域，加强与远程教育办学机构之间的合作，形成资源、技术与主体的三方合力。
最后，学分互认体系需要进一步完善，促进不同远程教育机构之间的学习成果衔接和转换，鼓励各个远程教育办学机构提升教学与服务质量，提升远程教育的社会整体认可度。
3.进一步强化远程教育机构的品牌意识
品牌是企业管理及营销中的产物，代表了一个企业或机构的产品、服务的特性与品质，体现了其与一般产品或服务的不同之处。远程教育机构提供的教育服务同样也是一种产品，只不过是一种特殊的产品，产品的内容是知识与技能及传授方式，与实体产品相比具有一定的抽象性。[12]在远程教育供给侧改革中，需要提升远程教育机构的品牌意识与服务效应，加强供给侧改革与需求侧改革之间的联动。因此，远程教育机构需要进一步树立开放意识，坚持品牌宣传，完善自身的人才培养模式，建立优质的个性化学习服务支持体系。当然，在树立品牌过程中，远程教育機构可以适当地宣传和发布广告，以提升其品牌效应。如可以借助于当今流行的直播技术，推进“直播+教育”，着力打造一批名师和精品课程，进而提升远程教育机构的知名度，为最终树立自身品牌奠定基础。
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