信访政策的生成逻辑与治理路径
徐亚清 姜凯宜 于水
摘要：以公共政策视角观之，信访是以政策形式生成的本土议题。信访内容、主体和语境构成了信访政策的一整套系统。信访政策内容由政策决策、相关行政法规和政策实践组成。信访政策的主体包含民众和各级国家政权。改革开放后，信访政策的语境朝着复杂性、异质性方向转变，部分信访者片面化的平等诉求与社会转型期的各类未知因素并存，形成了对信访政策执行和调整的压力。基于此，信访政策有必要在新时代中国特色社会主义国家治理中实现有效转变。信访政策系统应在协同治理中实现有效定位，以法治作为规范，并以公平正义作为共识基础。
关键词：新时代；信访政策；生成逻辑；治理路径
中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1671-198X（2018）01-0073-08
一、问题的引出
信访已是长期、普遍存在的现象，围绕信访产生的利益表达成为国家和社会治理中的重要问题。习近平在全国第八次信访工作会议上指出，“近年来，全国信访系统扎实工作，广大信访干部付出大量艰辛努力，推动解决了一大批事关群众切身利益的问题，在维护改革发展稳定大局中发挥了重要作用”。基于信访的历史与现实，既往研究主要关注信访的制度定位和对信访行为的诠释。制度研究又可分为两类。一是历史诠释。此类研究重视信访制度生成和发展的历史变迁。二是制度定位。这一部分研究主要侧重于如何在法治构建中有效定位信访制度。信访行为的研究则主要关注民众围绕信访开展的利益表达活动，包括维权、抗争、群体性事件等等，以及各级政府的信访工作，即对信访制度、信访机制的执行，对信访人表达的回应与整合。其实信访无论作为国家政权的制度设置、民众的表达活动、政府的执行与回应，都是政策层面的问题。这是因为公共政策本身“涉及调解个体行为、构建官僚体系、分配利益、征税，或者同时完成这些事务”。纵观历史与现实，信访本身便是监督政府工作、协调政府和群众关系、表达群众话语的政策。信访是基于国家领导人的信函、各级国家机关的条例等政策文本产生。在制定、执行、调整的过程中，信访是以政策的形式存在的。
基于公共政策的视角，可将信访理解为新中国成立和改革开放以来长期存在的政策问题。其一，信访制度的确定源自于新中国国家政权的政策部署。从1951年国务院颁布《关于处理人民来信来访工作的决定》开始，信访是新中国的政策产物。其后国家信访局成立、《信访条例》确立等事件均在政府自身的政策制定和输出范畴内。其二，信访工作的实施属于以各级政府为核心的政策执行。各级政府的信访工作，都是对《信访条例》和各级行政法规、规章、条例的执行。信访政策从确立开始，便与新中国国家政权的建构和治理紧密相关。信访的政策过程涉及国家政策和民众诉求。政府与民众围绕信访政策的共识与冲突，以及社会语境的变迁影响了信访政策的生成和发展。公共政策的分析和制定过程，也是现代国家和社会治理的常态化现象。纵观历史，新中国信访制度的形成，围绕信访的利益表达属于政策制定和执行，以信访为核心的法规制定与变迁则既属于政策的制度基础，也是改革开放以来信访政策内容的表现形式。信访作为与新中国政权相伴相生的政策，需要在新时代国家和社会治理中得到合理定位。诚如习近平在党的十九大报告中所言，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。以公共政策的角度分析问题，契合了信访的历史与现实，也符合信访法治化的思路。信访的政策生成有着什么样的内在逻辑，其相关问题如何在改革中开展有效治理？这一点不应为研究所忽视。
二、信访政策的生成逻辑：内容、主体与语境
如果以信访为核心构建一个政策问题系统的话，那么该系统便是由国家政权、民众两大相互对应的活动主体构成，并基于一定的历史语境发生作用。民众和政府围绕信访的行动推动了信访政策的产生，信访政策从确立到变迁，均围绕着民众表达和各级政权了解民情、维护社会稳定的政策实践展开。改革开放以来，由于历史语境的转变，民众与政权的关系也随着社会结构的调整发生变化，从而改变了信访政策的内容。围绕信访政策的制定与执行，政权与民众的关系也会反作用于社会环境。
（一）信访的政策內容：决策、法规与实践
美国学者托马斯·戴伊认为，公共政策具有三个特点：合法性、普遍性和强制性。信访是基于新中国国家政权产生的合法政策，由国家政权的力量保证实施，并在全国各地普遍落实。改革开放以来，信访在法治化的潮流下，除了贯彻执行国家政权的决策之外，日益产生了以各类信访法规、条例为基础的政策。信访政策属于中国共产党长期以来群众工作的实践形式，无论是在新中国成立初期还是改革开放阶段，一直是政府与群众沟通的纽带，故而信访政策的执行环节同样是构成信访政策内容的基础。
1.信访政策的产生与发展是基于国家政权长期以来的决策。纵观历史，信访政策是以国家政权的决策输出为基础的。在信访政策的长期发展、演变过程中，党和国家领导人、国家机关发挥了举足轻重的影响力，这一点可以追溯到信访政策的产生时期。1951年，毛泽东发函《必须重视人民群众来信》，其正式言明“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众正当的要求，把这件事看成是中国共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应该设立适当人数的专门机关和专门的人，来处理这些信件”。毛泽东的谈话反映了两个关键：其一，人民来信这一“群众意见”的革命话语已经延续到新中国成立时期，并成为新中国成立之后群众工作的重要内容。毛泽东发函无疑对同年政（国）务院颁布《关于处理人民来信和来访工作的决定》产生了直接影响，也为之后全国信访工作会议的召开奠定了基础。其二，毛泽东谈话中强调了“专门机关和专门的人”来“处理这些来信”。“专门机关和专门的人”则标志着新中国信访工作组织化、机构化的开始。
改革开放后的历史阶段中，中央的政策部署有力支撑了信访政策的延续和调整。譬如改革开放之后“严打”的战略决策，便是将信访举报制度运用于支持政权建设的政策部署。1982年全国第三次信访工作会议提出了“继续主动解决历史遗留问题和其他问题”的会议指示，标志着信访工作在改革开放初期逐渐走向常态化。21世纪以来，信访政策的延续发展与党和国家的战略部署密不可分。2001年，第五次全国信访工作会议召开，会议提出，“信访工作做得好不好，关系到党能否始终保持与人民群众的血肉联系，关系到人心向背这一重大政治问题”。2016年全国信访工作专题会议上，李克强再次重申了信访工作的功能和重要意义，即“强化问题导向，坚持标本兼治，全力打好信访积案化解攻坚战，为维护群众合法权益、促进社会和谐稳定做出新的更大贡献”。这是在改革开放深入进行的背景下充分肯定了信访作为群众工作的实践、作为本土特有的治理模式的地位。除此之外，会议还提出，“强化信访工作领导责任制；积极推进信访工作的改革和发展；加强信息反馈、调查研究和跟踪督办工作；加强基层工作，切实解决群众反映的实际问题，维护社会稳定；增强法制意识，加强法制建设，依法做好信访工作；努力建设一支高素质的信访工作队伍”。2017年第八次全国信访工作会议中，习近平指出，“要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程”。在一系列基于中央决策的政策部署中，信访政策得以持续有效运作。
摘要：以公共政策视角观之，信访是以政策形式生成的本土议题。信访内容、主体和语境构成了信访政策的一整套系统。信访政策内容由政策决策、相关行政法规和政策实践组成。信访政策的主体包含民众和各级国家政权。改革开放后，信访政策的语境朝着复杂性、异质性方向转变，部分信访者片面化的平等诉求与社会转型期的各类未知因素并存，形成了对信访政策执行和调整的压力。基于此，信访政策有必要在新时代中国特色社会主义国家治理中实现有效转变。信访政策系统应在协同治理中实现有效定位，以法治作为规范，并以公平正义作为共识基础。
关键词：新时代；信访政策；生成逻辑；治理路径
中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1671-198X（2018）01-0073-08
一、问题的引出
信访已是长期、普遍存在的现象，围绕信访产生的利益表达成为国家和社会治理中的重要问题。习近平在全国第八次信访工作会议上指出，“近年来，全国信访系统扎实工作，广大信访干部付出大量艰辛努力，推动解决了一大批事关群众切身利益的问题，在维护改革发展稳定大局中发挥了重要作用”。基于信访的历史与现实，既往研究主要关注信访的制度定位和对信访行为的诠释。制度研究又可分为两类。一是历史诠释。此类研究重视信访制度生成和发展的历史变迁。二是制度定位。这一部分研究主要侧重于如何在法治构建中有效定位信访制度。信访行为的研究则主要关注民众围绕信访开展的利益表达活动，包括维权、抗争、群体性事件等等，以及各级政府的信访工作，即对信访制度、信访机制的执行，对信访人表达的回应与整合。其实信访无论作为国家政权的制度设置、民众的表达活动、政府的执行与回应，都是政策层面的问题。这是因为公共政策本身“涉及调解个体行为、构建官僚体系、分配利益、征税，或者同时完成这些事务”。纵观历史与现实，信访本身便是监督政府工作、协调政府和群众关系、表达群众话语的政策。信访是基于国家领导人的信函、各级国家机关的条例等政策文本产生。在制定、执行、调整的过程中，信访是以政策的形式存在的。
基于公共政策的视角，可将信访理解为新中国成立和改革开放以来长期存在的政策问题。其一，信访制度的确定源自于新中国国家政权的政策部署。从1951年国务院颁布《关于处理人民来信来访工作的决定》开始，信访是新中国的政策产物。其后国家信访局成立、《信访条例》确立等事件均在政府自身的政策制定和输出范畴内。其二，信访工作的实施属于以各级政府为核心的政策执行。各级政府的信访工作，都是对《信访条例》和各级行政法规、规章、条例的执行。信访政策从确立开始，便与新中国国家政权的建构和治理紧密相关。信访的政策过程涉及国家政策和民众诉求。政府与民众围绕信访政策的共识与冲突，以及社会语境的变迁影响了信访政策的生成和发展。公共政策的分析和制定过程，也是现代国家和社会治理的常态化现象。纵观历史，新中国信访制度的形成，围绕信访的利益表达属于政策制定和执行，以信访为核心的法规制定与变迁则既属于政策的制度基础，也是改革开放以来信访政策内容的表现形式。信访作为与新中国政权相伴相生的政策，需要在新时代国家和社会治理中得到合理定位。诚如习近平在党的十九大报告中所言，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。以公共政策的角度分析问题，契合了信访的历史与现实，也符合信访法治化的思路。信访的政策生成有着什么样的内在逻辑，其相关问题如何在改革中开展有效治理？这一点不应为研究所忽视。
二、信访政策的生成逻辑：内容、主体与语境
如果以信访为核心构建一个政策问题系统的话，那么该系统便是由国家政权、民众两大相互对应的活动主体构成，并基于一定的历史语境发生作用。民众和政府围绕信访的行动推动了信访政策的产生，信访政策从确立到变迁，均围绕着民众表达和各级政权了解民情、维护社会稳定的政策实践展开。改革开放以来，由于历史语境的转变，民众与政权的关系也随着社会结构的调整发生变化，从而改变了信访政策的内容。围绕信访政策的制定与执行，政权与民众的关系也会反作用于社会环境。
（一）信访的政策內容：决策、法规与实践
美国学者托马斯·戴伊认为，公共政策具有三个特点：合法性、普遍性和强制性。信访是基于新中国国家政权产生的合法政策，由国家政权的力量保证实施，并在全国各地普遍落实。改革开放以来，信访在法治化的潮流下，除了贯彻执行国家政权的决策之外，日益产生了以各类信访法规、条例为基础的政策。信访政策属于中国共产党长期以来群众工作的实践形式，无论是在新中国成立初期还是改革开放阶段，一直是政府与群众沟通的纽带，故而信访政策的执行环节同样是构成信访政策内容的基础。
1.信访政策的产生与发展是基于国家政权长期以来的决策。纵观历史，信访政策是以国家政权的决策输出为基础的。在信访政策的长期发展、演变过程中，党和国家领导人、国家机关发挥了举足轻重的影响力，这一点可以追溯到信访政策的产生时期。1951年，毛泽东发函《必须重视人民群众来信》，其正式言明“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众正当的要求，把这件事看成是中国共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应该设立适当人数的专门机关和专门的人，来处理这些信件”。毛泽东的谈话反映了两个关键：其一，人民来信这一“群众意见”的革命话语已经延续到新中国成立时期，并成为新中国成立之后群众工作的重要内容。毛泽东发函无疑对同年政（国）务院颁布《关于处理人民来信和来访工作的决定》产生了直接影响，也为之后全国信访工作会议的召开奠定了基础。其二，毛泽东谈话中强调了“专门机关和专门的人”来“处理这些来信”。“专门机关和专门的人”则标志着新中国信访工作组织化、机构化的开始。
改革开放后的历史阶段中，中央的政策部署有力支撑了信访政策的延续和调整。譬如改革开放之后“严打”的战略决策，便是将信访举报制度运用于支持政权建设的政策部署。1982年全国第三次信访工作会议提出了“继续主动解决历史遗留问题和其他问题”的会议指示，标志着信访工作在改革开放初期逐渐走向常态化。21世纪以来，信访政策的延续发展与党和国家的战略部署密不可分。2001年，第五次全国信访工作会议召开，会议提出，“信访工作做得好不好，关系到党能否始终保持与人民群众的血肉联系，关系到人心向背这一重大政治问题”。2016年全国信访工作专题会议上，李克强再次重申了信访工作的功能和重要意义，即“强化问题导向，坚持标本兼治，全力打好信访积案化解攻坚战，为维护群众合法权益、促进社会和谐稳定做出新的更大贡献”。这是在改革开放深入进行的背景下充分肯定了信访作为群众工作的实践、作为本土特有的治理模式的地位。除此之外，会议还提出，“强化信访工作领导责任制；积极推进信访工作的改革和发展；加强信息反馈、调查研究和跟踪督办工作；加强基层工作，切实解决群众反映的实际问题，维护社会稳定；增强法制意识，加强法制建设，依法做好信访工作；努力建设一支高素质的信访工作队伍”。2017年第八次全国信访工作会议中，习近平指出，“要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程”。在一系列基于中央决策的政策部署中，信访政策得以持续有效运作。
