参与和共享：以治理创新助推现代生态农业发展

    吴晓燕 吴记峰

    〔摘要〕乡村振兴靠产业，产业发展宜特色。这其中，现代生态农业是重要的产业发展方向之一。但在很多资本下乡型生态农业项目中，农民游离于项目之外，未能有效地参与发展过程、公平地分享发展成果，成为了现代农业发展中的“看客”，而现代生态农业也因未能将当地农民有效纳入产业体系而遭遇乡土困境。为此，新时代在推进乡村产业振兴过程中，应积极贯彻“以人民为中心”的发展思想，着力通过推进以参与共享为核心理念的基层社会治理创新，构建小农户与现代农业项目深度合作与利益共享的多种链接机制，实现农民与新型农业经营主体之间的有机对接，进而改善现代生态农业发展的社会土壤，以实现现代生态农业项目在乡村社会的落地生根和可持续发展。

    〔关键词〕生态农业;基层治理;共享性融入;乡村振兴

    〔中图分类号〕D63-3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2020）01-0117-07

    进入新时代，针对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展这一社会主要矛盾，党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求加快推进农业农村现代化。要实现农业农村现代化，加快推动现代生态农业的发展是重要路径之一。所谓现代生态农业，是按照生态学原理和经济学原理，运用现代科学技术成果和现代管理手段，以及传统农业的有效经验建立起来的，能获得较高的经济效益、生态效益和社会效益的现代化农业。现代生态农业具有综合性、多样性、高效性、持续性等特点，是一种更为强调经济、生态、社会效益有机统一的现代农业样式，具有巨大的发展潜力和良好的市场前景。当然，生态农业也是高技术、高标准、高要求的现代产业，尤其是对生态指标的要求较高，而我国农村现有农业经营体制与农村治理机制难以适应生态农业发展的要求，生态农业发展缺乏良好的社会根基。如何通过基层社会治理创新厚植乡村社会资本，引导农民成为现代生态农业发展的参与者与共享者，进而实现小农户与现代农业发展的有机衔接，是新时代农村社会治理创新和现代生态农业发展的崭新课题。本文以广东省社会主义新农村建设试验区（以下简称“新农村试验区”）在现代生态农业发展中面临的问题及破解问题时所采取的举措为例，深入探讨如何以参与和共享为核心理念推进基层社会治理创新，进而以治理创新促进现代生态农业发展，从而有效破解现代生态农业发展的困境、加快推进乡村产业振兴。

    新农村试验区位于广东省清远市佛冈县，距京珠高速佛冈出口仅5公里，距广州也仅有78公里，地理位置十分优越。2011年起，按照时任广东省委书记汪洋同志“完善方案，可以试验”的批示精神及广东省委农村工作领导小组《关于同意设立佛冈县共建社会主义新农村建设先行试验区的批复》，新农村试验区开始由广东省农业厅、国家开发银行广东分行、清远市政府以及佛冈县政府共建。经济兴则万事顺，产业发展是新农村建设的核心与基石，新农村试验区的整体推进也是围绕产业发展展开的，“生产发展”被放到了首要位置〔1〕。从更高层面上，新农村试验区本身就是针对当前国内绝大多数新农村都是“以工致富”的现象，着眼于在一个纯农业地区主要通过现代农业产业体系的打造构建探索一条可借鉴、可复制、可推广的新农村建设路径。由此，新农村建设试验区的产业发展过程中也是着重引进与培育科技含量高、市场前景好、生态保持优的现代生态农业，现代生态农业成为新农村试验区优先发展的重点产业。新农村试验区成立的几年时间里，其引进的项目也全都是绿色生态种养业。当然，像全国其他大多地区一样，在新农村试验区产业发展的过程中，也面临原有农业经营体制及传统社会治理机制与现代生态农业发展之间的内在张力，一定程度上阻碍了现代生态农业项目的落地与发展。新农村试验区管委会以全市范圍内的农村综合改革为契机，尤其是大力推进“三个重心”下移和“三个整合”改革，通过基层社会治理创新重构乡村社会的社会资本，进而构筑起小农户与现代农业发展的有效衔接机制，推动了整个试验区的产业发展。如今，新农村试验区的建设已经告一段落，但当年引进的大多数现代农业产业项目还在健康地运行，显示出新农村建设尤其是以基层社会治理推动现代生态农业发展这一创新模式的强劲生命力与可持续发展力。

    一、现代化困顿：生态农业项目遭遇乡土社会困境

    随着现代化的不断推进，市场经济的发展带来人们对个人权益的重视，但与此同时，市场经济的发展并不必然带来对个人权益的维护，甚至经常会出现损害个人权益的情况〔2〕。现代生态农业项目的发展也不例外，既往的很多现代农业项目的发展往往外在于农民的增收过程，这一现象反过来又阻碍了农企之间更为紧密的合作，阻碍了现代生态农业项目的有效落地与可持续发展。本文主要以新农村试验区诸多现代生态农业项目中的华琪生态村项目为例，解读现代生态农业项目进入乡村社会后遭遇的乡土困境。华琪生态村项目是广州华琪科技有限公司在新农村试验区内云台自然村（下文称“云台村”）投资的一个生态农业种养项目，主要是利用成片水田进行“水稻—鸭子—甲鱼”的立体种养，利用山地进行“灵芝—灵芝猪”的综合种养，再辅以现代体验农业、休闲观光旅游、乡村风情餐饮等配套服务，打造新农村试验区内的产业“生态村”。这样一个具有先进理念和广阔前景的现代农业项目，在具体的项目落地和推进过程中，却遇到了很多问题。

    （一）基层治理单元错位，项目引进主体缺失

    上世纪八十年代，发源于广西合寨村的村民自治制度迅速在全国范围内推广开来。只是在自上而下的推广过程中，为与人民公社时期“人民公社—生产大队—生产小队”的组织架构相衔接，将村委会放在了行政村也就是生产大队一级〔3〕。但就全国特别是华南地区的情况来看，土地等集体经济资源主要集中在村民小组一级，村民自治的“村实组虚”与村集体经济的“组实村虚”就产生了内在的张力。具体到广东，广东的村民自治发展比全国晚了十年，村级组织经历了“生产大队—管理区—行政村”的历史变迁，新成立的村民自治组织也是以行政村为单位的，而村民小组则往往与自然村重叠。由此，在我国的农村社会治理中，长期存在社会治理的基本单元（行政村）与经济单位、社会单元、文化单元（村民小组或自然村）的错位与脱节。云台村是新农村试验区内的一个自然村，也是一个村民小组，更是一个集体经济的最基本单元。但长期以来，云台村却不是最基层的治理单元，作为行政村下设的一个村民小组，村里只有村民小组长和副组长负责公共事务。农村基层治理仅到行政村一级，行政村村委会既是最基层的村民自治组织，又是地方政府插进基层的“一条腿”，承接了一定的政府行政管理职能。在华琪生态村项目落地的过程中，云台自然村不具备直接对接项目的权限，相关对接工作均需通过行政村村委会，合同的签署更是需要行政村村委会的公章。而另一方面，华琪生态村所需土地属于云台村，于是，在项目引进过程中，不属于云台村的行政村村委会干部发挥着重要作用，出租农田的云台村村民反倒在一定程度上成为项目引进中的旁观者，这自然存在张力，甚至引发了矛盾。这样，由于治理权在行政村一级，而实际有利益关联的主体却是村民小组，农村治理单元的错位，使得项目引进主体不明确，与华琪生态农业项目对接的主体缺失。

    （二）土地产权关系不稳，土地集约利用困难

    中国改革是从农村改革开始的，四十年的改革开放让广大农村地区发生了翻天覆地的变化。但从更深层次看，当前的农村土地产权制度改革仍旧处在一个历史的“十字路口”，无论是理论上的探讨，还是实践中的探索，都还存在较大的分歧与争论。20世纪80年代农村土地承包责任制实施以来，我国农村地区长期处于一家一户的小农生产状态，村庄土地总量少，户均土地面积小。同时，为了公平起见，在分配土地时，大多采用肥瘦搭配的方式，使农村土地变得极为细碎。更重要的是，农业社会和计划体制时期的平均主义观念根深蒂固，“增人不增地、减人不减地”的政策安排遭遇乡土抵制，“三年小调整，五年大调整”才是乡村社会的常态。云台村人就更为认同“一人一份”的土地分配规则，村庄内部有着强烈的定期按人口重新平均分配土地的冲动，这就使得村庄土地产权不稳定，土地长期流转失去制度上的支撑与技术上的可能。过于细碎化的土地本就不适应现代农业的机械化、规模化、集约化生产，不稳定的产权关系又使得村庄土地较长时间的流转化为泡影，这显然与现代生态农业投资大、见效慢、周期长的特性相冲突。华琪生态农业项目落地过程中就面临这样的困境：采取公司统一种养，土地集约太难;采取“公司+农户”的经营方式又太分散，技术、服务、收购等交易成本过高。由此，滞后的土地管理体制尤其是不稳定的农村土地产权关系在一定程度上阻碍了农村土地的集约利用，使得华琪生态项目入驻遭遇两难选择。

    （三）现代农业服务体系孱弱，生态农业风险较高

    新中国成立以来，我国农业基础设施得到了很大程度的改善，农业服务体系也得到很好的发展。然而，千百年来农业“靠天吃饭”的基本现状并未得到根本性转变，尤其是改革开放四十年来，农业市场化程度大幅度提高，然而由于家户经营背景下集体行动的困境，农业基础设施建设却止步不前，一直处于“吃老本”的状态。与此同时，计划经济下的农业服务体系更是未能在市场经济条件下成功转型，原有“七站八所”生存都成了问题，根本无法有效发挥其支持农村、服务农业的作用。总之，现实的农业生产抗灾害能力仍旧很弱，农业抗风险能力仍旧不足。而现代生态农业的发展，对农业基础设施以及农业服务体系建设提出了更高的要求，从基本的生产资料支撑到现代农业科技、农业金融、农业保险等都有更高层次的需求，以降低自然灾害、市场波动背景下现代生态农业的风险。此外，现代生态农业还对环境，尤其是对产业项目周边的生态环境提出了较高要求，而且这种要求超出了很多农村地区的现有环境条件。当然，最为关键的是意识、观念上的差距，无论是对生态农业的质量要求，还是对现代农业的市场风险，村民都存在认识上的不足，进而依靠村民的力量和能力自身很难发展现代生态农业，通过资本下乡发展现代生态农业又需要村民的广泛参与。华琪生态村项目也面临了这样的问题，农田水利等基础设施差，农民现代生态环保意识低，对生态农业一知半解，驾驭能力严重不足，对市场风险的把握能力缺乏，使得华琪生态农业项目在硬件设施与软环境上都存在先天不足。

    （四）农民社会契约精神缺乏，项目投入风险较大

    与传统农业相比，现代生态农业需要更大规模的前期费用投入与更长的成本回收期限，这自然需要更长时间的土地使用权。由此，在现代生态农业项目与农民的土地承包年限的协商谈判过程中，现代农业企业希望时间越长越好。而出于自身利益的长远考虑，尤其是土地租金的不断浮动，农民则希望租期越短越好。更严重的是，在很多现代生态农业项目中，由于农民未能深度融入到项目中去，随着项目的盈利及周边土地租金的上升，农民会产生较为强烈的被剥夺感，开始对合同的执行“出尔反尔”，甚至出现破坏现代农业项目正常生产秩序的事情。这些问题的产生，一定程度上源于农民缺乏现代契约精神与社会信用意识。而生态农业对环保指标的高要求使其难以在一个信用不足的社会落地生根。华琪项目如果集中经营，则面临土地流转合同的信用危机，要时刻面对农民看到巨大效益之后的出尔反尔之举。之前其他企业就曾遭遇过这样的问题，虽然合法合规，但却要面对村民的非理性甚至是非法抗爭。而如果分散经营，生态农业肥料要求高、成本投入大、产品规格严，每一个细节都存在为节省成本而偷工减料的可能，而对整个生态农业生产环节的外部监督，又是一个耗时耗力成效却未必显著的过程。也正因如此，信用缺乏背景下的生态农业质量监管几乎成了生态农业发展过程中的一个重要难题。这正是奥尔森指出的集体行动的困境，生态农业产品在分散经营过程中，每一个个体都有舍弃群体利益而追求个人私利的可能，进而对整个群体无法给予有效的监督〔4〕。

    二、共享性融入：社会治理创新促进生态农业发展

    如上所述，现代生态农业在乡村社会很容易出现水土不服的问题，换言之，当下的乡土社会缺乏与生态农业发展相契合的经济社会基础。单纯的现代农业企业进驻，技术支撑下的农户自我生产，或者是简单的“公司+农户”模式，都无法根治当前的问题。这其中的关节点在于，现代化进程中的农民很容易成为“历史的弃儿”，不能平等地参与到现代化进程中，分享现代化的发展成果。由此，作为农业农村现代化主体的农民又很容易成为外在于现代化进程的疏离者，甚至反抗者〔5〕。党的十八大报告首次提出让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的重要思想，这为我们解决生态农业发展中所遇到的问题提供了新的思考方向。党的十九大报告进一步指出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。这其中，最关键的还是让农民成为发展的参与者而非反对者，成为成果的分享者而非单纯的奉献者。新农村试验区正是坚持和发展了“以人民为中心”的发展理念，以参与和共享为核心围绕乡村社会治理打出一套漂亮的组合拳，搭建起小农户与现代农业项目深度合作与利益共享的多种链接机制，有效地化解了现代生态农业项目落地与发展过程中的“水土不服”问题。

    （一）援用传统宗族治理资源，厚植社会共同体

    传统时期，宗族是农村的重要组织载体，是乡村治理中的一个重要因素。“王政不下乡、王权止于县政”，乡村社会长期依靠乡绅和宗族治理，宗族主义的基础就是血缘、地缘和族规〔6〕。新时期，在广大农村尤其是华南地区，宗族的作用发挥得好，依旧可以成为农村基层治理优化的助推器。云台村本就是一个千百年来形成的单姓宗族村，村民同根同源、聚族而居，整个村庄是一个地域相近、文化相通、利益相连的经济社会文化共同体，更利于集体行动，破解公共事务的困境。而从社区善治的角度看，成员之间信任、合作及自我组织、自我管理的状态也是极为重要的。〔7〕也正是基于这样的考虑，清远市2011年开始了“三个重心”下移改革，着力将基层党建重心、公共服务重心、村民自治重心下沉一级，解决“村实组虚”的格局不利于村民参与基层公共事务的管理、从而发挥群众的主体作用的问题。〔8〕当然，“三个重心”下移尤其是村民自治重心下移最初是农民自发性的改革，这一村民自治的具体模式是村民自主选择的结果。〔9〕其实，早在新农村试验区建设伊始，就已经认识到自然村的重要性，将新农村建设尤其是产业落地的重点放在了自然村，通过厚植自然村落内的社会资本为新农村建设凝聚力量。首先，推进基层党建重心下移，强化基层党组织对自然村的整合。在将原行政村党支部升格为党总支后，党支部下沉到自然村或村民小组这一更基层的社会共同体，进一步深化了党的组织和党的工作在乡村深化的全覆盖，真正实现了更深层次的政党下乡，强化了党组织对最基层社会的整合。其次，推进村民自治重心下移，加快自然村草根自治的制度化。充分利用自然村的宗族自治传统，将人民公社解体后创新性转化了的“队委”自治这一草根自治形式激活，让自治在自然村内部真正运转起来。再次，推进公共服务重心下移，以服务推动乡村社会的再组织化。公共服务体系对于离散化的乡村而言，提供了崭新的社会整合纽带，让走向分化的乡村再次组织了起来。总之，新农村试验区就是通过治理重心下移，进一步激活了自然村作为最基本社会生活共同体的作用，藉此提升农民组织化程度，提高农村的向心力、凝聚力，厚植了乡村社会的社会资本，也为生态农业的发展奠定了良好的社会基础。

    （二）创新集体经济实现形式，重建经济共同体

    欲知向何处去，需明从何处来。当下中国正处于传统与现代的历史转换之中，在探索现代社会发展道路的过程中，注重传统的“延续性”与注重超越传统的“创新性”同样重要。作为有着悠久农业文明的一个东方大国，中国的一个很重要的特性就是其特有的家户传统〔10〕。家户传统之上的人身自由、经济自主、社会自治、思想自在、政治自立构成了东方自由主义的传统〔11〕。而建国后尤其是人民公社“一大二公”的体制则严重抑制了农民自由主义传统，损害了农民生产积极性。我们的乡村改革与发展必须尊重历史传统，正视历史过失，并在此基础上走向未来。新农村建设试验区在整个发展过程中立足于历史演变脉络与现实发展需要，着力革除传统集体经济体制的弊端，推进农村产权制度改革，推动平均主义导向的农村集体经济向公平与效率兼顾的合作经济演变，从而为农村产权关系的厘清、农村经济关系的发展奠定坚实基础。一是推动集体经济向合作经济发展。成立农民经济合作社，以合作社整合农民土地，进行集中经营，农民则以入股分红的形式分享发展成果。这其中，最为重要的就是变“按人所有”的集体经济为“按份所有”的合作经济。二是推动产权固化向股权固化发展。在农村股份制改革的基础上，将“生不增、死不减”的现代产权理念引入农民合作社，使得农村土地产权得以稳定，为引入现代农业企业创设条件，同时也将农民从土地上解放了出来。三是推动按人分配向按份分配发展。经历了从“统”到“分”再到“合”的转变之后，新的合作经济严格按照股民的股份进行分配，将农民的财产性收入与劳动性收入区分开来。新的合作经济发展将40年市场经济中分化了的乡村社会重新整合了起来，形成了人人关心合作社、人人参与合作社的良好局面，合作经济也因此成为云台村的向心力、凝聚力工程。

    （三）探索农企深度融合方式，构建利益共同体

    亨廷顿指出，城乡区别就是社会最现代部分与最传统部分的区别，处在现代化之中的社会里政治的一个基本问题就是找到填补这一差距的方式。〔12〕其实，生态农业的发展也恰恰就是高精尖现代农业技术与传统乡土社会的融合，新农村建设试验区所做的也就是通过政企合作体制机制创新，深化农民的参与与共享，构造城市与乡村、现代与传统、科技与经验的有机联系与统一性〔13〕。在这个过程中，最核心的还是要通过农民与企业的深度融合，让农民成为企业发展的参与者与分享者，从而形成利益共同体。具体而言，一是引进现代农业企业。现代农业企业拥有发展生态农业的技术能力与管理经验，其最大的作用在于在生产中培训农民，在经营中启发农民，在市场中带动农民，同时需要有发展农业、带动农民、富裕农村的社会责任与担当。现代农业企业的种植场也就是农民现代化的训练场，农民最大的获益不是经济上的，而是思想上的。二是打造农民经济合作社，组织起来的合作社将替代农民与企业直接打交道，提升农民博弈能力，降低合作交易成本。当然，作为农民经济组织的合作社，在农民和企業之间也扮演着“防震层”与“缓冲带”的作用。三是鼓励发展家庭农场。生态农业项目发展一段时期以后，生产环节交由家庭农场完成，农业企业主抓销售与服务环节，进一步提升农民的参与水平。华琪生态村项目中，就积极引导村里的农户利用分散土地进行相关领域生产，从而形成一个利益共同体。四是创新利益共享机制。无论是“企业+合作社+农户”，还是“企业+合作社+家庭农场”，最关键的是利益分享机制的构建。试验区在发展过程中逐步摸索出“基本地租+分红”“产品基本价+分红”等多种模式，让农民参与到了企业利润的分享之中。

    （四）开展共建共治共享试验，打造发展共同体

    中国农民本质上仍属于小农，但已经卷入或者融入到一个高度开放的社会化体系中间，土地、资金、劳动力、信息等生产要素的配置逐步走向社会化〔14〕。而包括生态农业在内的现代农业发展的好坏，一定程度上也还是要看生产要素配置社会化程度的高低。新农村建设的关键就在于在激发农民新农村建设内在动力的基础上形成建设的合力，进而通过机制创新建立互动机制，从而形成新农村建设的持续动力，破解新农村建设动力不足的历史性难题〔15〕。 新农村建设试验区在打造现代生态农业的过程中，也是坚定地以开放的眼光看待农村的发展。一是以农民合作社实现村民的共建共治共享。合作社让广大村民再次凝聚成为一个利益共同体，一损俱损，一荣俱荣。二是以公共服务下沉实现村民与地方政府的共建共治共享。新时期，乡村社会资源走向发生了根本性改变，大量资源下沉到基层，这也在根本上扭转了基层的官民关系，农民开始更加自觉、更加坚定地团结在基层党组织和基层政府周围，以公共服务为纽带形成了新的治理共同体。三是以现代生态农业企业为载体实现农民与企业的共建共治共享。一方面，农民与企业是土地租用的甲方和乙方，新的利益机制使得乙方的生产效益直接影响着甲方的收益。以华琪生态村为例，华琪生态村的浮动租金不仅关系到每个农户的利益，而且关系到云台村的集体经济收入，集体经济收入又影响着村庄的凝聚力和向心力，另一方面，部分农户直接以雇佣关系加入到了华琪生态村的生产经营之中，成为了农业工人;另有部分农户以“农业企业+农户”的方式与华琪生态村建立起紧密的市场合作关系，实现了大市场与小农户的对接。多样的利益连接机制让企业、村庄、农民结成了紧密的发展共同体。

    三、结语

    新农村试验区通过基层社会治理创新，转变农业经营方式，转变农村治理方式，转变农民信用意识，并推动农民与企业结成紧密的发展共同体，从而为现代生态农业的发展奠定了良好的经济社会基础。当然，这其中最为主要的还是以现代化理念引导人，以市场化机制激励人，用民主化形式团结人，让农民平等参与到产业发展中来，并共同分享发展的成果。新农村建设试验区通过农村治理机制创新，为生态农业的发展创造了良好的社会环境，构建政府、企业、农民之间的良性互动与协作机制，形成了企业与农民之间的相互信任与共享机制。由此，农民成为了生态农业的经营主体之一，由旁观者变为参与者，由疏离者变为分享者，由农业工人变为农业企业股东，真正融入到了企业的发展之中，融入到了现代化进程之中。

    在此过程中，社会资本得到了再造式的厚植，农民思想得到了根本性的转变。在现代生态农业企业的引导下，农民融入社会化大市场的信心增强了。新的发展共同体也从根本上破解了农民自主发展时一缺技术、二缺资金、三惧市场的问题，让农民在发展现代农业产业时多了一份保障与支撑。此外，以前是土地流转出去帮企业打工，看着企业盈利自己却只能拿一点辛苦钱，农企关系紧张在所难免。现在是自己在企业有股份，可以拿到年底分红，自己为自己打工，心头肯定更顺了。总之，有了企业的引导，现代生产要素注入农村，农民跟着企业干，劲头更足了。农民并不缺乏自我发展的欲望與资金，关键是缺乏信息、技术、管理等要素。政府公共服务下移，农产生产社会化程度提升，农民发展现代生态农业的顾虑也就少了。在新农村试验区，企业连接合作社，合作社链接农民，农企之间靠着利益的纽带紧紧地联系在了一起，也就不会有违约事件的发生，农村信用社会逐步重建。

    如今，如火如荼的云台新农村建设已经暂告一个段落。从新村建设等方面看，云台村又恢复了原本的平静。但华琪生态村项目依旧在，因项目引进而创新的体制机制依旧在。更为重要的是，现代生态农业项目与基层社会治理创新的良好互动依旧发挥着重要的功效。基层社会治理创新中集体的重建、社会资本的再造继续为华琪生态村项目的开展提供了良好的社会基础，现代生态农业项目的发展则进一步推动了云台村经济、社会、政治、文化、生态“五位一体”建设，并引导更多的村民在合作中转变提升现代理念，主动融入到社会化大市场中，以现代合作经济对接市场，为新时代乡村振兴及农业农村的现代化贡献了可供学习借鉴的云台经验。

    〔参考文献〕

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    〔12〕〔美〕亨廷顿.变化社会中的政治秩序〔M〕.北京：三联书店，1989.56.

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    〔14〕 徐勇，邓大才.社会化小农：解释当前农户的一种视角〔J〕.学术月刊，2006，（7）.

    〔15〕 徐勇，吴记峰.新农村建设的合力与互动机制〔J〕.河北学刊，2014，（9）.

    【责任编辑：朱凤霞】