美国公务员绩效激励机制之经验借鉴
徐芳芳 刘旭涛
摘 ? ? ?要：美国公务员绩效激励机制建设成效显著，已建成了包含法律法规、组织机构、监督系统在内的实体性规范机制和绩效激励计划、绩效评价、绩效激励结果反馈在内的程序性规范体系的绩效激励机制，推动了政府工作效能和公共服务质量的不断提升。美国公务员绩效激励机制的成功经验，对于新时代背景下深化和完善我国公务员绩效激励机制建设具有借鉴意义。
关 ?键 ?词：公务员;绩效管理;绩效激励机制
中图分类号：D771.2 ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ?文章编号：1007-8207（2018）07-0028-10
美国公务员绩效管理自1883年颁布《文官制度法》以来已有一百多年的历史，而且仍在发展中不断探索与完善。美国的绩效管理从制定考评计划、确立考评标准、进行考评管理到实现信息反馈、巩固考评结果等各个阶段均对公务员进行了绩效激励，已经建立了一套能够适应政府管理需要的绩效激励机制，成为激励美国公务员的重要制度工具。目前，我国十分重视绩效管理制度建设，党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，将绩效管理提升到一个前所未有的新高度，而绩效激励作为绩效管理的重要组成部分更加值得关注。2018年5月20日，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，对建立激励机制和容错纠错机制以及进一步激励广大干部新时代新担当新作为提出了明确要求。归纳总结美国公务员绩效激励机制的做法和经验，对于丰富和完善中国特色公务员绩效激励机制建设具有参考价值。一、绩效激励机制的内涵和特征
（一）绩效激励机制的内涵
绩效激励机制这一概念从结构上可分为两部分：“绩效”和“激励机制”。本文侧重从公共管理领域出发理解绩效激励机制的涵义。
“绩效”来源于英文“performance”，国外学者Bates， Holton认为绩效是一个多维建构，观察和测量的角度不同，其结果也会不同[1]。从管理学角度来看绩效是组织期望的结果，从社会学角度来看绩效强调社会责任，从经济学角度来看绩效是员工对组织的承诺。“激励机制”是指政府在公共行政目标指引下，按照预定的标准和程序对公务员及行政组织进行资源分配，以激发公务员的工作主动性和创造性。[2]在对这两部分理解的基础上，本文认为，在公共管理领域，绩效激励机制是指在政府管理活动中，通过理性的制度、规范对各级政府公务员的相关职责进行监督、评价，依据责任主体的绩效表现而实施奖惩的一套责任制度。可见，绩效激励机制除了作为一套规范的责任制度设计外，更是一套有效的行为监督改进机制。
（二）绩效激励机制的特征
⒈绩效激励性质的公益性。政府绩效激励机制有别于企业绩效激励机制，企业绩效激励目标在于实现企业盈利最大化，提升企业市场竞争力，提高员工工作效率;而政府绩效激励具有公益性，政府绩效激励的目的在于提高行政效率和管理能力，并完善公共责任机制，提升公共服务质量，以获得公众对政府及公共政策的信任和支持。
⒉绩效激励功能的两重性。一是监督功能，通过绩效激励对公务员的工作表现和工作结果进行评价并实施奖惩，对公务员行为具有约束性;二是责任功能，绩效激励以一种更加积极、客观、全面的方式对公务员实行绩效奖惩，帮助公务员明晰工作职责并准确定位自己，更好服务于社会。
⒊绩效激励过程的全程性。绩效激励贯穿于绩效管理全过程，将绩效激励纳入到绩效计划、绩效评价、绩效反馈等环节，不局限于依绩效结果对公务员实行绩效激励。能够全方位提升公务员的工作积极性，消除绩效考核的顾虑，增强公务员工作责任意识。
⒋绩效激励目标的改进性。绩效激励最终目标在于实现绩效改进，促进社会公共利益最大化。一方面，运用包括精神激励、物质激励等在内的绩效激励手段，激发公务员的工作热情，强化责任并提升工作效率;另一方面，对相关责任主体进行绩效激励，实则也是对政府公务员的监督，以矫正正在发生的失职行为，将失职行为带来的损失降低到最小程度。二、美国公务员绩效激励机制的主要内容
美国是世界上最早实行公务员绩效考核机制的国家之一，美国政府绩效管理成效显著得益于一套完善的绩效激励机制。美国公务员绩效激励包括实体性规范机制和程序性规范体系。
（一）美国公务员绩效激励的实体性规范机制
美国公务员绩效激励的实体性规范机制包括法律法规系统、组织机构设置系统和监督系统。
⒈法律法规系统。美国政府历来重视立法建设，随实践需要及时补充修正有关公务员绩效管理法律。多部法律规定了绩效激励的标准、权责、流程等。本文梳理了从1950年《绩效等级评价法案》颁布以来到2016年之间美国联邦政府雇员绩效激励演变年表（见下表），[3]并详细介绍部分法律。
⑴《公务员改革法案》。1978年，卡特政府颁布该法案，确立了美国公务员绩效管理制度。建立功绩制九项原则，公务员要贯彻评价制原则，工作绩效和工作表现较差者必须改进工作，情节严重者将予以解雇。该法案指出：绩效评估必须基于与工作相关的绩效標准，鼓励雇员参与制定业绩标准;评价结果作为雇员培训、奖励、重新分配、晋升、降级、解雇的依据;建立绩效工资部门，为执行主管提供绩效奖励，并且提供高级行政服务执行奖和杰出职业高管奖。[4]该法案将公务员分成高级公务员和事务类公务员，专门为高级公务员设立绩效奖励制度，由自主权较大的各级政府绩效审查委员会进行评估;事务类公务员也以绩效进行激励，将考核结果作为晋升、降级等的重要依据。[5]
⑵《政府绩效与结果法案》。1993年，美国出台该法案，其在政府绩效评估中发挥着关键性作用，由立法目的、战略规划、绩效计划、绩效报告、管理责任与灵活性、绩效预算六部分组成。公务员考核要在包括战略规划、绩效计划、年度绩效报告在内的制度框架下进行。为了检测考核实际效果，政府通过设立试点项目，给予项目管理者包括项目运行、项目绩效等适度管理权限。美国学者西蒙·罗伯特认为，授权意味着更大的风险和责任，应当在个人对组织绩效所作贡献的基础上对风险进行相应的经济或者非经济的（公共认同和声誉）奖励。[6]2010年，美国政府修正该法案，明确规定在各职能部门和绩效改进委员会分别任命一名绩效改进官，协助部门领导对部门战略规划、绩效計划、绩效报告进行监督，考核部门内部人员，保证雇员各司其职。
⒉组织机构设置系统。美国公务员绩效激励相关法律的具体落实离不开组织机构的有效设计，美国政府建立了较为完善的公务员绩效管理机构，确保了绩效激励法律的实施。
⑴人事管理局。美国政府的人事机构是人事管理局（Office of Personnel Management，简称OPM），负责对政府公务员进行管理，主要使命在于通过行动计划招聘优秀人才，培训和激励发挥雇员最大潜能。OPM监督所有旨在支持美国政府人力资源部门的政策，从分类支持系统到招聘部门，从绩效管理到薪酬、休假和福利。OPM的目标包括四个方面：一是快捷地搜寻美国政府工作;二是为美国政府雇员提供关联性强、灵活、公平的福利;三是使人们容易接触美国政府就业机会;四是保持美国政府工作人员的多样化。[7]
⑵功绩制保护委员会。功绩制保护委员会（Merit Systems Protection Board，简称MSPB）担任美国政府考绩制度的监护机构，是独立的准司法机构，也是申诉和惩戒机关。委员会的主要法定职能之一是对被授予管辖权的雇员上诉进行裁决，确保美国政府考绩制度不受党派政治和其他违禁人员做法的侵害。功绩制保护委员会具体遵循以下原则：①在招聘环节坚持公平公开竞争，确保所有人获得平等机会。②所有雇员和求职者在人事管理的所有方面都应得到公平公正的待遇。③同等价值的工作应获得同等报酬，同时适当考虑私营部门雇主支付的国家和地方费率，为业绩优异者提供适当奖励。④应当向雇员提供有效的教育和培训。[8]
⑶联邦劳动关系委员会。联邦劳动关系委员会（Federal Labor Relations Authority，简称FLRA）是独立的美国行政机构，负责管理美国政府雇员的劳资关系计划，FLRA由管理局、总法律顾问办公室、联邦事务小组三部分组成，分别行使独立检查和裁决责任，具有独立法律地位。FLRA主席负责整个机构的行政职能，包括人力资源、预算编制、财务、信息技术、绩效管理。FLRA履行五项主要法定职责，包括解决不公平劳动行为的投诉、确定劳动组织代表单位的适宜性、裁决仲裁员裁决的例外情况、裁决与交易义务有关的法律问题、在谈判中解决僵局[9]。通过解决并预防劳资纠纷，建设稳定的劳资关系，充分发挥雇员、工会和机构的积极作用，为建立公平公正的公务员绩效激励奠定基础。
⒊监督系统。公务员绩效激励能保持客观和公正是离不开监督系统的，美国公务员监督系统包括以政府道德办公室、监察长办公室为主的内部监督和以新闻媒体、公众为主的外部监督。
⑴内部监督。①政府道德办公室的独立监督。1978年，美国成立“政府道德办公室”（Office of Government Ethics，简称OGE），专门对道德立法进行管理。该办公室是独立的政府机构，以公正的方式履行其咨询和执行责任，在许多州和市也设立了地方道德办公室。政府道德办公室具有较大的管理权限，一是负责对总统属下的430万名公务员关于道德方面的宏观管理，还包括对总统在内的3000多名高级公务员的财产检查，政府公务员应当每年填报财产申报表，该表对社会公众公开，公众可以随时对政府公务员的财产申报内容进行查看;[10]二是负责召开听证会，侧重高级公务员的行政伦理和廉政建设方面;三是负责受理调查行政违纪违规方面的举报，只对违纪违规的政府公务员提出处理建议，没有直接处理权力。②监察长办公室的行政监察。美国监察长办公室具有双重性质，即国家审计和行政部门内部审计。1978年，美国通过《监察长法》，在联邦各部门建立总监察长办公室，州以下地方政府设立监察长办公室。监察长行使职权具有独立性和综合性，通过法律途径规定监察长相关职权。联邦总监察长办公室主要开展审计、调查、监察和评价工作，同时向国会和机构负责人报告，这些报告必须随时向公众公布。[11]州以下地方监察长办公室享有独立的监察职能，调查范围十分广泛，包括普通公务员、行政首长以及与政府来往的企业。例如马萨诸塞州监察长办公室的管辖范围包括州立法机关、管理机构及1000多个地方政府、区政府等，对公共资金花费中的贪污、浪费、滥用等进行预防或者侦查。[12]
⑵外部监督。①新闻媒体监督。美国宪法给予新闻媒体自由批评政府和官员的权力，被称为美国的“第四种权力”，在不危害国家利益的前提下，能够自由报道政府领导人的有关活动、具体言论等，在监督政府公务员方面作用巨大。设有以美国广播公司、全国广播公司等为主的广播类内层监督，还包括权威期刊的中层监督和以一般性出版物、地方通讯社、小型报纸为主的外层新闻媒体监督。政府部门定期向这些机构透露相关消息，与新闻媒体保持密切的接触。新闻媒体通过挖掘新闻、评述时事等途径对政府公务员的绩效表现、绩效结果进行披露以确保绩效奖惩客观公正。②公众监督。新公共管理运动之后，美国公众对政府的监督权从法律上得以保障。1976年，美国通过《置政府于阳光下的法律》，该部法律明确规定联邦政府50个机构和委员会的会议必须公开举行;1978年颁布的《美国行政程序法》规定公务员必须行政公开化。[13]美国联邦政府绩效管理将公众参与贯穿始终，定期向社会公布其年度绩效目标、绩效计划、绩效评估标准、绩效评估结果等，以广泛接受公众监督。例如政府道德办公室会及时向社会公布包括总统在内的公务人员财产申报资料，方便社会公众及时查阅相关资料。
（二）美国公务员绩效激励的程序性规范体系
美国公务员绩效激励的程序性规范体系表现为绩效激励的启动环节、主体环节、应用环节之间相辅相成、相互作用。
⒈启动环节：制定绩效激励计划。美国公务员绩效激励机制设计的逻辑起点是绩效激励计划，其发挥着关键性作用。1995年，美国总统备忘录中提到，工作计划、指导信息等各方面应当指向“顾客”，政府各部门对公务员的工作动态展开调查，采取措施激励公务员满足“顾客”服务标准。[14]在克林顿政府改革时期，克林顿同时与五个内阁部长及两个机构领导人签署绩效合同，确立奖罚标准并详细说明绩效测评目标。[15]美国还通过设立绩效目标来完善绩效计划，绩效目标设定运用量化的方式，通过运用不同的指标对某一可量化的工作进行衡量，并对这些指标设定相应的目标值。这些目标值被称为公务员的绩效目标，公务员在完成绩效目标的同时会得到相应的绩效奖励。通过设定绩效目标能够有效提升工作人员的积极性，也能够为实现公平公正的绩效激励提供客观、切实可行的标准，以有效避免绩效激励论资排辈的现象。
美国公务员绩效激励计划设立部门激励计划和个人激励计划。因为许多工作由公务员个体难以独立完成，由此根据其职位要求设立年度目标和季度目标，制定部门绩效激励计划。依据部门目标及具体岗位设立个人年度工作计划，拟定个人绩效激励计划。美国公务员绩效激励计划遵循两个原则：一是遵循绩效激励原则，设立绩效激励计划的目的不局限于对绩效优异的公务员实行奖励和对绩效差的公务员实行惩罚，其最终目的在于指引公务员的工作方向和增强他们的工作主动性;二是遵循绩效报酬设计高于绩效激励计划原则，以消除公务员绩效目标达到但工作动力停滞现象，实现对公务员的持续激励。
⒉主要环节：绩效评价。绩效评价是绩效激励机制设计的主要环节，目的是为实现合理公正的激励提供依据。绩效评价是指依据公务员在绩效规划阶段或组织分配的绩效指标和绩效标准，对公务员或部门的绩效成果作出评价。[16]美国政府自1883年颁布《彭德尔顿公务员改革法案》以来，陆续颁布了《职位分类法案》《公务员制度改革法案》等法律，其不仅仅局限于法律层面上的规定，还通过部门政策规范、行政命令等方式对公务员的绩效评价作出相关规定，将绩效评价内化为公务员管理的重要部分。美国公务员绩效评价注重强调评价结果和责任，改变以往重“投入”而轻“产出”的做法，主张资源投入和公务员业绩效果相联系，要求项目目标可衡量。
⑴绩效评价目的。尽管绩效评价目的具有共性，即实现公务员绩效改进并作为公务员晋升、培训、辞退等重要依据，但美国公务员的绩效评价目的主要集中于三个层面：一是促进公务员绩效水平提升，绩效评价结果将有助于识别甄选高素质的公务员;二是实现公务员绩效改进，将公务员的绩效与绩效计划和绩效标准进行对比，实时检查公务员工作绩效并及时修正;三是应用于公务员的整体性管理，通过绩效评价，根据公务员的绩效表现对未来的培训、发展等方面作出相应的调整。
⑵绩效评价主体。美国政府拥有多元化的績效评价主体，运用360度公务员绩效反馈法对公务员进行全方位监督和评价，改变了以上级评价为主导的评价方式，能够更加准确地评价公务员的整体绩效。绩效评价包括上级、同级、下级、“顾客”、自身五个主体，上级评价侧重对公务员个人或所在团队的监督，同级评价侧重对同事关系的处理及合作任务完成情况的评价，下级评价注重对管理者行为的监督，“顾客”评价指公众及使用政府部门产品或服务的相关人员对公务员的信息反馈，个人评价则强调公务员自我认知和自我监督。
⑶绩效评价步骤。美国政府侧重对项目进行绩效评价，国家生产力中心创立了一套相对完备的绩效评价系统，具体流程分为七步（见下图）。[17]
第一步，鉴别认定拟测评项目，主要由政府拟定，同时要将公众纳入拟定过程;第二步，明确项目目标，运用项目说明书清晰阐明项目使命、目标，公众和政府参与项目测评;第三步，设定项目衡量指标，通过搜集与项目相关的信息，采用问卷形式了解公众反馈，纳入投入、产出、效率、生产力等指标;第四步，设立项目结果和业绩衡量标准，充分了解项目在何种条件下实施及完成;第五步，监督项目实施过程，系统性、周期性追踪项目实施过程，采取相应改进意见，保证项目达到预期效果;第六步，报告业绩，运用图表和文字解释项目业绩及付出的成本代价，绩效报告广泛接受政府监督部门、新闻媒体、社会公众等监督;第七步，分析运用业绩结果及信息，对已获取项目信息进行分析，促使政府、公众及时发现不足并修改项目计划，以进一步完善项目计划。由此可见，美国政府对于项目的绩效评价步骤条理清晰、层层递进，将公众参与贯穿始终，接受行政机关、新闻媒体等广泛监督。项目完成情况与公务员职责、绩效密切相关，依据项目评价结果对公务员实行绩效激励，确保激励客观公正。
⒊应用环节：绩效激励结果反馈。绩效激励结果反馈直接关系到绩效评价的质量与效果。美国绩效评价的结果是公务员调整薪酬、职位，制定培训计划，奖赏，升迁等方面的重要依据。[18]
美国政府对公务员绩效激励分为正激励和负激励。正激励表现为正式奖励（绩效薪酬、福利奖励等）和非正式奖励（表彰、日常鼓励等）。高级公务员的绩效奖励分为总统奖、绩效奖。总统奖由总统签发给绩效优异的公务员，总统奖分为一等奖和杰出奖，一等奖的获得者会得到年薪20%的奖励，杰出奖的获得者将会得到年薪35%的奖励。[19]绩效奖通过绩效审查委员会进行推荐，会得到年薪5%到20%之间的奖励。负激励表现为职位调动、解聘，若被解聘的公务员对处理结果存在异议，可以向美国特别检察官委员会提起申诉并在解聘15日之内请求考绩制度保护委员会举行非正式的听证会。[20]除此之外，对于绩效表现差的公务员也会采取相应的措施，美国政府认为最好的处理办法是在问题发生之前采取预防行动，通常会采取四个方面的措施：一是向员工传达明确的绩效标准和期望（考虑与雇员分享上司的绩效期望）;二是提供定期和频繁的绩效反馈;三是采用非正式或者正式的方式奖励和确认良好的表现;四是充分利用新雇员的试用期。[21]
三、美国公务员绩效激励机制的特点及启示
美国拥有一批高素质、高效率的公务员队伍离不开相对健全的绩效激励机制，美国政府绩效激励机制建设独具特色且成绩卓越，其成功经验值得借鉴。
（一）美国公务员绩效激励机制的特点
一是绩效激励的法制化程度较高，制定了系统的、可操作的法规，而且能够随着绩效激励实践和发展方向对相关法律进行补充和修订，以确保绩效激励的客观性、持续性;二是构建了完整的绩效激励的实体性规范机制和程序性规范体系，二者能够相辅相成，发挥整体效用;三是构建了完善的公务员绩效激励监督系统，不仅包含政府道德办公室、监察长办公室等内部监督机构的独立监督，还包含新闻媒体、社会大众的外部监督，内外监督相互配合，以保障公务员绩效激励客观公正;四是制定了公务员绩效激励计划，在开展绩效激励之前签署绩效合同，确立绩效测评目标，明晰奖罚标准;五是侧重对事情进行评价而不是对人进行评价，将项目完成情况和公务员的职责、绩效紧密联系，作为公务员绩效激励的重要依据;六是强调绩效激励的结果反馈，充分运用绩效评价结果并及时纠正不合理的绩效激励，美国公务员的维权意识较强，若公务员对绩效激励结果存在异议，可通过正当程序进行申诉并申请举行公开听证会。
（二）美国公务员绩效激励机制的启示
⒈营造有利于绩效激励的立法环境。良好的立法环境是实现公务员绩效激励科学化的关键。我国应尽快完善公务员绩效激励的配套制度规范和单项法规，将绩效激励贯穿绩效管理全过程，促成公务员绩效管理体系的法治化、系统化、规范化。同时，地方政府应结合本地实际，进一步细化公务员绩效激励制度，实现中央与地方的有效衔接。
⒉完善绩效激励机制的整体性设计。一套完整的绩效激励机制是开展公务员激励工作的基础，应包括实体性规范机制和程序性规范体系。在实体性规范机制建设方面，一是明晰我国不同种类公务员的职责，按照专业技术、行政执法、综合管理等对公务员进行分类，划定相应职责，按照类别设计相应的评估标准和评估指标，注重定量指标，全方位衡量公务员岗位实绩;二是可以在各级政府人事部门内设公务员绩效考核机构，配备专职人员任职，为实现绩效激励提供组织保障。在程序性规范体系建设方面，一是转变绩效管理理念，不能将绩效考核混同于绩效管理，因为其最终目的在于改进工作而不是打分排名;二是加强绩效沟通建设，引入全过程绩效激励，逐步推进平时绩效激励，改善年度绩效激励。
⒊强化内外部双重绩效激励监督。内外部双重监督为实现公正合理的公务员绩效激励提供了保障。我国公务员绩效激励监督应做好以下几方面工作：一是建立独立的绩效管理监督机构，组成包括政府官员、专家等在内的评估委员会对公务员绩效进行内部监督。二是在绩效评价过程中引入公众参与，建立网络媒体反馈平台对公务员实行监督。三是加強公务员自我监督，鼓励公务员个体参与绩效管理过程，因为他们既可以作为评估主体也可以作为评估客体，要鼓励公务员制定个人绩效目标，鼓励部分公务员作为决策小组成员，在制定决策过程中充分吸纳公务员个体利益诉求，以实现公务员的自我监督。内部监督和外部监督相结合，能够最大限度地实现绩效激励的客观、公平、公正，全面调动公务员的工作积极性。
⒋加强公务员绩效激励计划建设。公务员绩效激励计划是绩效激励机制的逻辑起点。我国可以从两方面加以改进：一是充分认识建设绩效激励计划的必要性，为绩效目标的完成提供方向性指导，将绩效评估内化为绩效管理的一部分。二是引入绩效预算作为绩效激励计划的组成部分，绩效预算着重强调绩效在预算管理过程中的作用;在绩效预算编制环节，可以考虑设立绩效激励计划，根据绩效预算评价结果对相关主体实行相应的绩效激励，如对于超额完成任务的部门或人员给予适当的奖励，而对未完成绩效目标的则扣减相应的奖励。
⒌采取以绩效为依据的激励方式。以绩效为依据是实行绩效激励的前提，能够有效改变论资排辈现象并实现绩效奖惩公平公正。一方面，我国政府部门应当充分认识到绩效激励的重要性，考虑实行绩效工资制，将工资、奖金、福利的发放与绩效挂钩，逐步破除考核与奖惩相脱节、依资历定工资等现象，将绩效作为奖惩和提拔的重要依据之一;另一方面，深入贯彻落实中央的各项方针政策，例如中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，明确提出了要坚持优者上、庸者下、劣者汰，使能上能下成为常态[22]。
⒍重视绩效激励结果反馈的作用。绩效激励结果反馈为公务员对绩效激励结果存在异议的问题提供了解决途径。一方面，我国政府要逐步完善绩效激励结果反馈的制度建设，从制度上保障公务员对于绩效激励结果反馈的申诉与复议程序，改变实践中公务员申诉复议渠道不畅通现象;另一方面，要合理运用负强化激励，有效发挥绩效激励的正面作用，引导和强化公务员行为。应加强绩效管理部门、监察部门的职能建设，畅通公务员申诉途径，给予相关主体正当的陈述和申辩权利，以确保公务员绩效激励客观、公平、公正。【参考文献】
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A Review and Its Reference of American Civil Servant's
Performance Incentive Mechanism
Xu Fangfang，Liu Xutao
Abstract：The construction of the American civil service performance incentive mechanism has achieved remarkable results，effectively promoting government work efficiency and the quality of public service.It contains the substantive normative mechanism such as laws and regulations，organization and supervision system.It also contains procedural normative system，such as performance incentive plan，performance evaluation，and performance incentive feedback.In practice，it shows the unique characteristics of American civil servant's performance incentive.The successful experience of the United States is of great significance to the construction of the performance incentive mechanism of Chinese civil servants in the new era.
Key words：civil servants;performance management;performance incentive mechanism
