公共安全领域缘何事故频发
胡颖廉
近期，我国公共安全领域重大事件频发，引发人们广泛关注。在日益复杂的公共安全形势背后，在更加重视公共安全事务的同时，要进一步减少事故发生，必须进一步发挥市场机制和社会活力，将公共安全提升到国家治理现代化的新高度。
公共安全态势趋于复杂
公共安全涉及不特定多数人的生命、健康和公私财产安全，一般包括食品药品安全、安全生产、生态环境安全、社会治安等内容。本质上说，我国现在面对的公共安全问题，源于工业化大生产和风险社会的不确定性。当前，我国公共安全总体形势平稳，但态势更加复杂，呈现自然与人为致灾因子相互联系，传统与非传统安全因素相互作用，系统与非系统性风险相互影响即有与新生社会矛盾相互交织的局面。
这种复杂形势带给我们重要启示。其一，必须调动全社会各利益相关方的积极性，共同致力于保障公共安全。回顾近期及此前发生的各类公共安全事件可以发现，现代社会的安全风险呈原子化分布，多元且分散的风险无法依靠任何单一主体来应对。比如，市场主体完全有能力逃避各种技术监督或隐瞒信息，所以才会出现“地沟油”各项检测结果都符合国家标准的闹剧。此前发生的上海福喜公司长期使用过期肉也未被下游企业和第三方检测机构发现，最后不得不依靠企业内部“吹哨者”揭黑。
其二，政府监管不同于过去的计划管控或行政干预，要求我们承认市场的决定作用。产业结构影响企业素质，企业素质决定生产经营行为，而生产经营行为关乎质量和安全绩效。当前，我国许多行业普遍呈现“多、小、散、乱”特征，成为安全风险的经济根源。例如，乡镇小煤矿产煤量占全国总量37.3%，矿难死亡人数占比却高达72.8%；又如，建筑业中近80%的从业人员是未经职业培训的农民工，导致安全生产事故高发。而包括“7·19”沪昆高速客货车相撞、校车翻车等在内的多起重大客运事故，一个重要原因就是汽运市场的经营“小、散、乱”。可见，公共安全不仅是单纯的管理或技术命题，更具有深刻的经济社会背景。
监管体系面临三大矛盾
现阶段，我国公共安全治理的理念、手段、能力等有了明显进步，治理体系整体正朝现代化目标迈进。但实事求是地说，一些重大矛盾尚待解决，监管体系仍面临理念不准、体制不顺、手段不活等挑战。
一是“保姆式”监管理念与内生安全风险之间存在矛盾。监管是指政府依据规则对各类主体行为进行引导和限制，其根本目标是解决市场失灵和社会失范。除了政府监管，司法裁判、企业自律、媒体监督、公众参与等都是解决市场失灵和社会失范的手段，各手段之间有机互补，共同保障公共安全。值得注意的是，西方国家是在经历了数百年市场经济和市民社会发展后，才建立起以事先预防和全程管理为主的现代监管体系的，其间还在不断调整和完善。我国则是在市场未发育和社会不成熟的前提下直接从过去的计划管控过渡到市场监管，其难度可想而知。
这种制度变迁使政府承受双重压力：不仅要应对市场失灵和社会失范导致的安全问题，还要担负培育市场和社会主体的任务。于是，监管部门在扮演市场经济“警察”和充当企业“保姆”之间会时常发生冲突。对照现实可以发现，我国对各类市场和社会主体的资质、行为已经进行了事无巨细的监管，市场准入门槛较高，建立了较完善的标准、认证、检验体系，但由于市场和社会的力量未能充分发挥，效果仍未达到预期。换言之，政府本应是市场和社会的补充，但现实中却不得不“大包大揽”。
二是碎片化监管体制与系统性安全风险的矛盾。目前我国在监管体制上的矛盾，首先是横向分权导致风险分割化。公共安全工作牵涉面广，分环节或分领域的监管体制，容易导致职能交叉缺位，难以应对全链条和流动性风险。以交通安全监管为例，安监局管厂区作业车辆、农机局管农业运输机械、交管局管普通社会车辆、交通局管营运车辆。但随着经济社会发展，被监管对象的边界不断变动，“多龙治水”极易导致政出多门和推诿扯皮。其次是纵向分权导致信息本地化。为落实地方政府负总责，安监、环保等部门采取属地管理体制，食药、工商、质监等部门近些年也纷纷从过去的省以下垂直管理改为地方分级管理。在行政问责压力下，监管部门的“理性选择”必然是“职责往下推，资源向上流”，导致基层监管能力不足。同时，受地方保护思想影响，市场主体违法犯罪信息呈层层衰减。媒体对大量公共安全事件的报道细节表明，很多隐患往往已存在多年，但上级部门却直到事件爆发方才知情。
三是静态监管手段与动态安全风险的矛盾。一般而言，监管手段分为事前审批和事中事后监管两类。长期以来，我国政府部门习惯用审批手段管理经济社会事务，实践中多表现为发证发照。审批只是对主体资质的一次性静态认可，而要保证主体准入后的行为都合法合规，必须依靠全过程日常监管。例如开办煤矿虽然前期要获得煤炭生产许可证等数十项许可，但一旦离开后期监管，矿难依然频发。
实现市场活治和社会共治
近期一些公共安全事件发生后，社会舆论普遍进行了反思，其中也不乏对监管部门的尖锐批评之声。这样的心情固然可以理解，但有些批评更多是一种情绪表达，未能抓住问题的根本，不利于形成社会共识，甚至阻碍了问题的解决。其中，最重要的就是必须认识到，当前仅靠任何主体都无法单独应对公共安全风险，在政府更加重视公共安全事务的同时，要进一步减少事故发生，必须进一步发挥市场机制和社会活力，将公共安全提升到国家治理现代化的新高度。
一方面是市场活治，让各方面激励和约束集中于市场和社会主体行为，使其产生尚德守法的内生动力。市场手段多种多样，监管部门可以将监督执法信息公开，倒逼企业珍惜声誉，提高质量管理水平，同时帮助消费者辨别产品优劣，促进良性竞争。也可以引入第三方机制。例如，在法国开办加油站等高风险业务并不需要政府部门层层审批，只要有保险公司愿意承保即可。保险公司为了盈利，必然严格监控加油站的安全风险，政府实际上是将责任转移给保险公司。党的十八届三中全会提出，要让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用。在公共安全治理中提倡市场活治，与上述要求在目标方向上是一致的。
另一方面是社会共治，改变政府“包打天下”的局面，将社会共治落实为机制。目前，我国政府通过多种方式，开始把公共安全纳入国民素质教育，倡导安全、健康、环保的生产生活方式，增加民众安全意识和自我保护能力；引导社会组织参与，鼓励企业聘请社会专业机构定期对安全体系进行评价，这都是社会共治的重要内容，长期坚持将会起到明显的作用。同时，我们也能看到，对于社会普遍呼吁大幅提高行政和刑事处罚力度、明确市场主体作为安全第一责任人履行诚信自律义务、用“重典”来威慑失信和违法行为，政府也在用实际行动予以互动反馈。
