新《预算法》实施背景下国有资本经营预算监督研究

    邵成开

    摘 要：本文以新《预算法》实施作为研究契机，详细分析了我国国有资本经营预算监督工作存在的主要问题，并提出了相应的建议，希望能为相关工作提供借鉴参考。

    关键词：国有资本 ?预算监督 ?新《预算法》

    国有资本经营预算是我国财政管理工作的重要内容，加强对其的监督对于保障社会资金的科学合规使用以及促进国有资产保值增值都具有积极作用。随着我国经济体制改革的全面深化，国有资本经营预算监督管理也在不断完善，但整体来看尚存很多不足之处。新《预算法》虽然根据之前暴露的问题对预算监督进行了一定的加强，然而还不能完全满足实际工作的需要。如何在新《预算法》实施背景下，开展更为有效的国有资本经营预算监督是当前急需研究的现实问题。

    一、当前我国国有资本经营预算监督工作存在的主要问题

    （一）预算编制过程缺乏有效的监督

    以2007年为起点，我国已有十数年编制国有资本经营预算的历史，虽然从制度要求以及流程规定来看预算编制具备了较强的完备性和严谨性，但实际效果层面仍暴露出当前预算编制过程存在着审查机制不健全、预算审批偏于形式化以及监督主体过于单一等问题，导致编制过程缺乏有效的监督。具体表现为：第一，部分国有企业未充分重视预算编制工作，没有严格执行新《预算法》的要求，导致做出的预算草案存在整体框架过于笼统，具体条目不够详确，重大支出解释不足等缺点。第二，虽然新《预算法》进一步强调和确立了人大在预算编制过程中应当发挥监督和审核作用，但一方面预算编审本身需要较高的专业素质，另一方面政府也没有循着新的预算要求相应地给人大在人员和经费等方面做出必要的补充，使得人大的主体地位不能得到很好的体现，对预算编制的话语权和影响力较之于国资委明显偏弱。

    （二）预算执行阶段监督不力

    新《预算法》重申了各监管方要加强预算执行阶段项目支出的监督力度，但从实际落实效果来看，因为制度设计尚存缺陷、内部监督流于形式以及外部监督难以真正介入等问题，导致预算实施过程整体上缺乏有力的监督。具体问题包括：第一，在预算调整方面，预算执行阶段常常会发生由于前期调研不够扎实，投资环境发生意外改变，预算编制不够准确等问题而造成资金短缺、项目难以完成的状况，这就不得不进行预算调整。虽然原则上新《预算法》不支持预算调整，但也申明了在属实必要的情形下可以做出调整方案，这样偏程序化、不够缜密严谨的规定其能起到的约束作用十分微弱，同时作为审批机构的人大、国资委等通常也会被动性地同意调整方案，缺乏实质性的监督审核。这种相对随意的调整行为大大削弱了资本预算本身的意义和作用。第二，在内部监督方面，因为当前国企普遍存在着领导身兼多职，许多不相容职务由同一人负责的情况，这就使得内部监督很容易演变成为道德层面的自我约束，导致预算执行在缺乏有效管制的环境中偏离预设方向。另外，承担监督职责的审计人员通常也会因为部门独立性不足而不能真正地落实审计工作，造成内部监督本该发挥的职能大打折扣。第三，在外部监督方面，虽然新《预算法》更深入地明确了各级人大以及公民、社会团体、大众媒介以及其它组织的预算监督权，但在信息获取以及监督渠道建设方面我国仍存在很大的不足，导致外部监督很难深度介入，能提供的监督力量十分有限。

    （三）考核评价监督机制不够完善

    预算考评是长期以来我国预算监督的薄弱环节，新《预算法》虽然根据之前出现的问题做出了针对性的改善，但仍存在着一定的缺陷，主要体现为：第一，当前绝大多数的预算考评都是在核查资金支出是否存在违规问题，而对于直接影响资金使用成效的投资合规性涉及较少，这就为部分职业道德较低的国企管理人员为寻求个人利益而做出不合理的投资选择提供了空间。第二，绩效考核反馈环节监督缺位，现在的绩效考核很多时候变成了项目验收的重要内容，对于考核后的整改反馈状况通常很少得到监督，能够积极主动依照考评意见进行项目完善的企业比例较低，这就让绩效考评的效力大幅降低。

    二、完善国有资本经营预算监督的措施建议

    （一）健全预算管理的全程监督机制

    要让预算监督真正地起到该有的作用，就要不断地与时俱进，更新监督理念，把握监督关键，同时注重引入先进技术来提升监督工作的效率和质量，实现全方位的监管监督。首先，在预算监督理念方面，要以国家发展战略为指导，注重源头控制，完善全程监督。预算监督最终是要督促国有企业更好地落实国家产业发展决策，保障国有资产使用的规范性，提高经济效益。其次，在源头预防方面，要强化预算编制以及草案审批的监督力度，把可能出现的问题在源头上做到最大限度的遏制，同时要狠抓项目执行以及结项审核阶段的跟踪监督工作，确保预算资金运行全程都具有有力有效的监督。再次，要注重现代化监督方法的运用，尤其是先进信息化技术的引入，利用互联网、大数据、数值模型等手段打造高效准确的信息化预算监督平台，实现统一化管理、全方位监控以及实时跟踪反馈，系统性地改善预算监督工作的生态。

    （二）强化监督力量建设

    首先，要进一步强化人大的监督作用，通过立法赋予人大更加全面深入的监督权，使其成为预算监督的核心力量，改变当前预算管理多个环节实质监督主体单一的状况。其次，要加强国有企业审计部门独立性建设，排除企业内审计工作的干扰和限制，达成预算内部监督该有的预防保护功能。再次，要加大预算信息的公开范围和力度，使社会公众及时了解国有资本的经营预算状况，同时建立更方便的渠道让更多的第三方力量参与到预算监督中。

    （三）完善预算绩效考核监督

    完善预算绩效考核监督应该重点做好三个方面的工作，一是制定更为全面科学的绩效考核标准，二是要加强绩效考核反馈监督，三是要严格落实绩效问责。首先，在績效考核标准设定方面，不仅要对资金使用以及投资决策的合规性进行审核，还要全面考察预算的经营管理状况、项目目标完成度以及创造的经济和社会效益等内容，同时在考评机制上要逐步建立内部自评、外部评价以及社会再评价相结合的立体评价体系。其次，绩效考核的宗旨是保障国有资产取得更好的使用成效，因此要加强考核完成后国有企业反馈状况的监管，督促存在问题的企业及时根据考评结果进行整改，为科学合规利用国有资本把好最后一道关。再次，要全面执行绩效问责制度，由上而下明晰预算各项工作的责任主体。同时把绩效考评结果列为相关责任主体个人职务晋升的重要参考指标，让绩效考评能够发挥更好的激励约束作用。

    参考文献：

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