新型城镇化背景下农村学校布局调整的新思路
曾水兵+陈油华+范李明
2012年9月，国家出台了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，停止大规模学校撤并行为，同时加快恢复必要的教学网点，农村教育步入所谓的“后撤点并校”时期。但是，笔者在调研中发现，这一时期的布局调整虽然保障了农村孩子“就近入学”的权利，却又产生了教育资源过于分散、教育质量难以保证等新的问题。这表明，在当前新型城镇化背景下，需要我们重新反思农村学校网点布局政策，探寻农村教育发展的新思路。
一、“后撤点并校”时期农村学校布局调整的重新反思
农村学校的“小微化”是城镇化进程出现的一个较为普遍的现象。由于小微学校布局分散、规模小，带来办学成本高、学校教育质量难以保证等问题，学校的撤并成为农村教育资源重组的必然结果。2001年国家颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》，开启了农村义务教育阶段学校“撤点并校”的布局调整工程，这在当时对于整合农村教育资源、降低教育成本、提高教育效率的确起到了积极的作用。但是，由于一些基层政府的功利主义，这种撤并逐步演变为追求政绩和效率的重要目标。据统计，从1999年到2012年，我国农村小学由468527所减少至155008所，减幅达66.9%，我国农村教学点由165374个减至62544个，减幅达62.2%。在政绩和效率的双重刺激下，有些地方政府过高、过快、过急地进行撤并，带来学生上学成本提高、家庭负担加重、路途安全隐患增多、辍学率上升，以及教育资源浪费等诸多社会问题。
2012年，国务院办公厅印发《关于规范农村义务教育布局调整的意见》，标志着政府层面对学校布局调整政策由鼓励撤并到叫停撤并的重要转变。但值得我们反思的是，2012年后的恢复农村学校网点的行动，又沦为一场矫枉过正的政绩竞赛，撤并与恢复大起大落的现象背后，实质上遵循的仍然是政绩和经济效益至上的非理性逻辑，相当部分教学点恢复的背后，掩盖着当地功利化目的的推动。例如，为了解决农村小规模学校的运转问题，2012年颁布的《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》中明确规定，对学生数量不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费。笔者在调研中发现，有些地方为了获得更多的经费，对于那些现在仍不必要的教学点也不愿意主动撤并，却又恢复了一些本不该恢复的教学点。在有的行政村，多数村民并不愿意送孩子去教学点上学，当地村委会却对申请恢复教学点非常积极，甚至把教学点恢复当作政绩，导致一些完全可以撤并的教学点得以恢复。为了得到更多的公用经费，教育主管部门、乡镇学区（中心小学）仍然坚持保留了那些学生人数过少、很难维持正常运转的教学网点。从表面上看，这虽然保障了农村孩子就近入学的权利，但实际上造成了教育资源过于分散、难以保证教育质量等问题。尤其是随着经济社会的发展，使这部分群体对好的教育的需求更加难以满足。
上述情况使我们清醒地认识到：
（一）学校布局过于分散会导致教育资源的严重浪费
2012年的农村布局调整新政策是对以往非理性撤并行为的理性回归，但这绝非意味着学校布局调整就是完全否定“撤点并校”，更不意味着我们要回归到以前那种资源分散且效率低下的乡村教育时代。教育不能追求规模效应，但是在教育资源总体不足的背景下，适度的规模仍是保障教育质量的关键。事实上，一个教学点不管人数多少，哪怕只有1个学生，至少也得聘请一位教师。以江西省为例，全省现有10人以下的教学点2635个，学生总数12205名，校均在校生数4.63人，师生比是标准数的5倍。中部某省的一个县级市，2014年10人以下的教学点共有178个，其中仅有“一生一师”的竟达14个。有的教学点随时可能因为没有学生而撤销，造成“建成即闲置”的状况。
（二）“托底”的农村布局政策显然已经不适应当前形势的发展
在一些地方经济发展和交通等公共设施落后的背景下，合理布局农村学校，保留一些必要的村小和教学点，对于保障学生享受最基本的受教育权利起着重要的作用。但是，随着社会经济的发展，尤其是当全国义务教育的入学普及率和巩固率均已超过90%的时候，教育公平更多地体现在普及高质量和高水平的义务教育上，人民群众的教育利益诉求从“有书读”转向“读好书”，也就是由“教育机会公平”转向“教育质量公平”。在办学成本过高、地方财政有限的状况下，“托底”政策的实施、低水平的维持只是一种无奈的选择。在现有教育资源分布不均衡的状态下，只能保证他们获得公平的入学权，而难以保证他们在教育质量层面享有公平权利。然而，保障这部分学生接受优质义务教育的权利，关系到义务教育城乡协调发展，关系到教育公平和社会公平。因此，适应新型城镇化的发展，通过调整农村网点布局政策，改变农村学校过于分散的现状，应是提高教育质量和促进教育公平的必然要求。
二、新型城镇化背景下农村学校布局调整的新思路
当社会条件发生改变，农村学校布局结构调整的内涵也应该与时俱进，绝不能简单地被理解为学校的撤并。“上学距离”“服务半径”“覆盖人口”等作为学校布局调整中的核心指标，一直是推动基层政府学校撤并的重要依据。但是，随着新型城镇化的发展以及农村交通、文化等公共服务设施的不断建立和完善，决策者应随着实际情况的变化灵活把握，绝对不能片面化、固定化地解读这些指标。学校网点布局本来就是一个动态过程，撤点并校只能是布局调整中的一种形式，绝不能将它与农村学校布局结构调整完全画等号。在效率与公平的权衡中，任何“一刀切”的思维模式都是不适宜的。撤点并校本身不仅仅意味着学校撤和留的问题，而是应该包含学校的重组、新建、拆分以及改造等多重行为。应当超越城乡二元结构的思维方式，顺应新型城镇化大趋势，统筹农村人口变化趋势、地理环境、学生身心发展需要等多重因素，坚持农村学校网点布局的动态调整，不断优化教育资源配置，促进农村教育的健康发展。
（一）适应新型城镇化大趋势，按照“适度集中”原则合理调整学校布局
从长远来看，随着农村学校生源的持续下降，农村小规模学校将是农村学校的主流。但是，规模过小，不仅存在资源浪费问题，而且不利于学校的教学质量和学生身心发展。《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》提出，要适应农村人口变化新趋势，合理调整农村义务教育学校的网点布局，确保学龄儿童就近入学；同时加大在交通便利、公共服务成型的农村地区布局义务教育学校的力度。这实际上为新型城镇化背景下的农村教育布局提供了很好的思路。我们应利用这一契机，引导学生向交通便利和服务成型的中心村、镇学校适当集中。尤其对于只有1～3名学生的微型校，除了有特殊原因确需保留的，应尽行撤并。针对可撤并的村小、教学点，在征得学生和家长同意的前提下，可由他们选择到中心学校或者邻近村小就读，让这部分“空心”小学自然消亡。同时，对撤并学校学生给予交通、家长看护等补偿，这既有利于学生的发展成长，又可以避免教育资源的浪费。
（二）允许部分地方进行试点，扩大学生公用经费使用范围
如何才能防止农村学校布局调整演变为地方政府对于功利的追求，防止政府在撤并学校过程中转嫁成本，这些问题是决定学校布局合理调整的关键。在制度设计上，应尽量防止基层的功利主义和效益主义。为了避免政策变化带来的震荡，可以鼓励地方以县为单位开展网点布局适度集中合并的改革试点，并在这一过程中，做好被撤并学校学生的上学成本补偿工作。为了防止基层在撤并过程中因为教学点的公用经费而不愿意撤并的现象，可以按照某个年度（例如2014年）为准实行两不变，即学校网点数不变，财政对于所撤并的教学点公用经费拨款不变，让基层吃定心丸，解决因为钱而不愿意撤并网点的问题。建议省级政府、教育、财政、审计等部门部分调整有关政策，扩大学生公用经费的使用范围，允许公用经费用于补偿教学点学生因撤并到中心校寄宿，或租住房屋及管护，以及学生交通、低龄儿童家长陪读等产生的费用。如此既不增加学生家庭因撤并带来的上学成本，也可以遏制地方为争取教学点公用经费而不愿意撤并网点的问题。
按照《财政部、教育部关于做好农村中小学公用经费标准定额核定工作、确保学校正常运转有关问题的通知》及财政部颁发的《中小学财务制度》中的相关规定，中小学校公用经费的范围包括学校维持正常运转所需开支的业务费、公务费、设备购置费、修缮费和其他属于公用性质的费用等方面，不允许用于人员经费和基建投资等方面的开支。事实上，当前基层有相当部分公用经费被用作聘请代课教师的做法，已经不符合现行政策规定。与其默认这种现象的存在，不如从政策上予以调整，以适应新的形势发展。建议扩大公用经费的使用形式，允许其使用于补贴学生交通成本、学生家长陪读、改善学校办学条件等方面。适当的学校合并，一方面可以避免出现大量聘用代课教师的局面，减少教师成本；另一方面可以集中资源加强农村学校建设，增强其吸引力。
（三）加大乡镇中心小学的建设力度，完善寄宿制学校的设施与条件
按照国家新型城镇化战略中“推进农业转移人口享有城镇基本公共服务”的重要目标，加强乡镇政府所在地中小学新建和改扩建力度，扩大容量，既是推进城镇化公共服务体系建设的需求，也是农民在就近劳动力转移中受教育权利得以保障的重要途径。当前，农村义务教育项目资金大部分投入到村小、教学点，乡镇学校普遍存在资金建设不足问题，建议财政出台相关政策，建立专项资金或者采取以奖代补形式，有效推进乡镇中心学校的改造与扩容。加强乡镇中心小学建设，可以集中优势教育资源，让更多的农村孩子享受到更好的教育，同时也有助于城区学生部分分流，缓解城区大班额问题。为更好地安置周边教学点撤并集中的学生，可以加大乡镇中心小学寄宿设施建设力度，完善食堂、学生宿舍以及厕所等生活设施，强化学校教学、后勤、安全等方面的管理。为解决寄宿设施建设资金困难问题，可以适当采用民办公助、社会投资等途径，积极鼓励社会资金参与办学。
2012年9月，国家出台了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，停止大规模学校撤并行为，同时加快恢复必要的教学网点，农村教育步入所谓的“后撤点并校”时期。但是，笔者在调研中发现，这一时期的布局调整虽然保障了农村孩子“就近入学”的权利，却又产生了教育资源过于分散、教育质量难以保证等新的问题。这表明，在当前新型城镇化背景下，需要我们重新反思农村学校网点布局政策，探寻农村教育发展的新思路。
一、“后撤点并校”时期农村学校布局调整的重新反思
农村学校的“小微化”是城镇化进程出现的一个较为普遍的现象。由于小微学校布局分散、规模小，带来办学成本高、学校教育质量难以保证等问题，学校的撤并成为农村教育资源重组的必然结果。2001年国家颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》，开启了农村义务教育阶段学校“撤点并校”的布局调整工程，这在当时对于整合农村教育资源、降低教育成本、提高教育效率的确起到了积极的作用。但是，由于一些基层政府的功利主义，这种撤并逐步演变为追求政绩和效率的重要目标。据统计，从1999年到2012年，我国农村小学由468527所减少至155008所，减幅达66.9%，我国农村教学点由165374个减至62544个，减幅达62.2%。在政绩和效率的双重刺激下，有些地方政府过高、过快、过急地进行撤并，带来学生上学成本提高、家庭负担加重、路途安全隐患增多、辍学率上升，以及教育资源浪费等诸多社会问题。
2012年，国务院办公厅印发《关于规范农村义务教育布局调整的意见》，标志着政府层面对学校布局调整政策由鼓励撤并到叫停撤并的重要转变。但值得我们反思的是，2012年后的恢复农村学校网点的行动，又沦为一场矫枉过正的政绩竞赛，撤并与恢复大起大落的现象背后，实质上遵循的仍然是政绩和经济效益至上的非理性逻辑，相当部分教学点恢复的背后，掩盖着当地功利化目的的推动。例如，为了解决农村小规模学校的运转问题，2012年颁布的《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》中明确规定，对学生数量不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费。笔者在调研中发现，有些地方为了获得更多的经费，对于那些现在仍不必要的教学点也不愿意主动撤并，却又恢复了一些本不该恢复的教学点。在有的行政村，多数村民并不愿意送孩子去教学点上学，当地村委会却对申请恢复教学点非常积极，甚至把教学点恢复当作政绩，导致一些完全可以撤并的教学点得以恢复。为了得到更多的公用经费，教育主管部门、乡镇学区（中心小学）仍然坚持保留了那些学生人数过少、很难维持正常运转的教学网点。从表面上看，这虽然保障了农村孩子就近入学的权利，但实际上造成了教育资源过于分散、难以保证教育质量等问题。尤其是随着经济社会的发展，使这部分群体对好的教育的需求更加难以满足。
上述情况使我们清醒地认识到：
（一）学校布局过于分散会导致教育资源的严重浪费
2012年的农村布局调整新政策是对以往非理性撤并行为的理性回归，但这绝非意味着学校布局调整就是完全否定“撤点并校”，更不意味着我们要回归到以前那种资源分散且效率低下的乡村教育时代。教育不能追求规模效应，但是在教育资源总体不足的背景下，适度的规模仍是保障教育质量的关键。事实上，一个教学点不管人数多少，哪怕只有1个学生，至少也得聘请一位教师。以江西省为例，全省现有10人以下的教学点2635个，学生总数12205名，校均在校生数4.63人，师生比是标准数的5倍。中部某省的一个县级市，2014年10人以下的教学点共有178个，其中仅有“一生一师”的竟达14个。有的教学点随时可能因为没有学生而撤销，造成“建成即闲置”的状况。
（二）“托底”的农村布局政策显然已经不适应当前形势的发展
在一些地方经济发展和交通等公共设施落后的背景下，合理布局农村学校，保留一些必要的村小和教学点，对于保障学生享受最基本的受教育权利起着重要的作用。但是，随着社会经济的发展，尤其是当全国义务教育的入学普及率和巩固率均已超过90%的时候，教育公平更多地体现在普及高质量和高水平的义务教育上，人民群众的教育利益诉求从“有书读”转向“读好书”，也就是由“教育机会公平”转向“教育质量公平”。在办学成本过高、地方财政有限的状况下，“托底”政策的实施、低水平的维持只是一种无奈的选择。在现有教育资源分布不均衡的状态下，只能保证他们获得公平的入学权，而难以保证他们在教育质量层面享有公平权利。然而，保障这部分学生接受优质义务教育的权利，关系到义务教育城乡协调发展，关系到教育公平和社会公平。因此，适应新型城镇化的发展，通过调整农村网点布局政策，改变农村学校过于分散的现状，应是提高教育质量和促进教育公平的必然要求。
二、新型城镇化背景下农村学校布局调整的新思路
当社会条件发生改变，农村学校布局结构调整的内涵也应该与时俱进，绝不能简单地被理解为学校的撤并。“上学距离”“服务半径”“覆盖人口”等作为学校布局调整中的核心指标，一直是推动基层政府学校撤并的重要依据。但是，随着新型城镇化的发展以及农村交通、文化等公共服务设施的不断建立和完善，决策者应随着实际情况的变化灵活把握，绝对不能片面化、固定化地解读这些指标。学校网点布局本来就是一个动态过程，撤点并校只能是布局调整中的一种形式，绝不能将它与农村学校布局结构调整完全画等号。在效率与公平的权衡中，任何“一刀切”的思维模式都是不适宜的。撤点并校本身不仅仅意味着学校撤和留的问题，而是应该包含学校的重组、新建、拆分以及改造等多重行为。应当超越城乡二元结构的思维方式，顺应新型城镇化大趋势，统筹农村人口变化趋势、地理环境、学生身心发展需要等多重因素，坚持农村学校网点布局的动态调整，不断优化教育资源配置，促进农村教育的健康发展。
（一）适应新型城镇化大趋势，按照“适度集中”原则合理调整学校布局
从长远来看，随着农村学校生源的持续下降，农村小规模学校将是农村学校的主流。但是，规模过小，不仅存在资源浪费问题，而且不利于学校的教学质量和学生身心发展。《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》提出，要适应农村人口变化新趋势，合理调整农村义务教育学校的网点布局，确保学龄儿童就近入学；同时加大在交通便利、公共服务成型的农村地区布局义务教育学校的力度。这实际上为新型城镇化背景下的农村教育布局提供了很好的思路。我们应利用这一契机，引导学生向交通便利和服务成型的中心村、镇学校适当集中。尤其对于只有1～3名学生的微型校，除了有特殊原因确需保留的，应尽行撤并。针对可撤并的村小、教学点，在征得学生和家长同意的前提下，可由他们选择到中心学校或者邻近村小就读，让这部分“空心”小学自然消亡。同时，对撤并学校学生给予交通、家长看护等补偿，这既有利于学生的发展成长，又可以避免教育资源的浪费。
（二）允许部分地方进行试点，扩大学生公用经费使用范围
如何才能防止农村学校布局调整演变为地方政府对于功利的追求，防止政府在撤并学校过程中转嫁成本，这些问题是决定学校布局合理调整的关键。在制度设计上，应尽量防止基层的功利主义和效益主义。为了避免政策变化带来的震荡，可以鼓励地方以县为单位开展网点布局适度集中合并的改革试点，并在这一过程中，做好被撤并学校学生的上学成本补偿工作。为了防止基层在撤并过程中因为教学点的公用经费而不愿意撤并的现象，可以按照某个年度（例如2014年）为准实行两不变，即学校网点数不变，财政对于所撤并的教学点公用经费拨款不变，让基层吃定心丸，解决因为钱而不愿意撤并网点的问题。建议省级政府、教育、财政、审计等部门部分调整有关政策，扩大学生公用经费的使用范围，允许公用经费用于补偿教学点学生因撤并到中心校寄宿，或租住房屋及管护，以及学生交通、低龄儿童家长陪读等产生的费用。如此既不增加学生家庭因撤并带来的上学成本，也可以遏制地方为争取教学点公用经费而不愿意撤并网点的问题。
按照《财政部、教育部关于做好农村中小学公用经费标准定额核定工作、确保学校正常运转有关问题的通知》及财政部颁发的《中小学财务制度》中的相关规定，中小学校公用经费的范围包括学校维持正常运转所需开支的业务费、公务费、设备购置费、修缮费和其他属于公用性质的费用等方面，不允许用于人员经费和基建投资等方面的开支。事实上，当前基层有相当部分公用经费被用作聘请代课教师的做法，已经不符合现行政策规定。与其默认这种现象的存在，不如从政策上予以调整，以适应新的形势发展。建议扩大公用经费的使用形式，允许其使用于补贴学生交通成本、学生家长陪读、改善学校办学条件等方面。适当的学校合并，一方面可以避免出现大量聘用代课教师的局面，减少教师成本；另一方面可以集中资源加强农村学校建设，增强其吸引力。
（三）加大乡镇中心小学的建设力度，完善寄宿制学校的设施与条件
按照国家新型城镇化战略中“推进农业转移人口享有城镇基本公共服务”的重要目标，加强乡镇政府所在地中小学新建和改扩建力度，扩大容量，既是推进城镇化公共服务体系建设的需求，也是农民在就近劳动力转移中受教育权利得以保障的重要途径。当前，农村义务教育项目资金大部分投入到村小、教学点，乡镇学校普遍存在资金建设不足问题，建议财政出台相关政策，建立专项资金或者采取以奖代补形式，有效推进乡镇中心学校的改造与扩容。加强乡镇中心小学建设，可以集中优势教育资源，让更多的农村孩子享受到更好的教育，同时也有助于城区学生部分分流，缓解城区大班额问题。为更好地安置周边教学点撤并集中的学生，可以加大乡镇中心小学寄宿设施建设力度，完善食堂、学生宿舍以及厕所等生活设施，强化学校教学、后勤、安全等方面的管理。为解决寄宿设施建设资金困难问题，可以适当采用民办公助、社会投资等途径，积极鼓励社会资金参与办学。
