基层政府中的非正式激励兼容

    

    

    

    〔摘要〕编外人员嵌入基层政府与在编人员共同执行公共政策和提供公共服务，是一种特殊的混合制结构，既不同于单纯的科层结构，又不同于市场机制。由于基层政府中的编内人员与编外人员分属两种不同的人事制度安排，因而面临着各不相同的激励约束。这种混合制结构并不总是激励兼容的情况，也还存在不兼容的情形。在正式激励方面没有做出有效的制度安排，因而难以有效调动编内编外人员的工作积极性。相反，双方通过非正式激励寻求法外收益。编外人员和编内人员完全可能基于相互自身需求的满足而形成利益互惠的共同体，在规避风险的同时积极增加自身收益，其后果之一是可能将科层与市场的优势消解，弱化基层治理的有效性。通过F区公安分局中警务辅助人员与警察关系结构分析，发现在非正式激励兼容的情况下，二者通过对“隐性合同”的设定与实施增加了双方利益“共谋”空间，并削弱了基层治理的有效性。为此，需要加强正式制度的激励设计，打造精干高效的公务员队伍，进一步规范编外人员管理，以此改善基层治理的有效性。

    〔关键词〕治理结构;公共服务供给机制;编外人员;在编人员;混合制

    〔中图分类号〕D630.1?〔文献标识码〕A?〔文章编号〕2095-8048-（2019）06-0095-09

    一、现象与问题

    近年来，在任务增长与编制约束（地方政府机构财政供养人员只减不增）的背景下，基层政府通过大量雇佣编外人员以缓解治理压力已是不争的事实。工商、公安、城管、街道办等部门均在不同程度上通过合同制或聘用制的方式补充力量，以至于无编制的临时工（合同工）甚至超过有编制的正式工，形成了编内人员与编外人员共生共存的二元人事格局。以公安部门为例，截至2013年8月，全国各类编外警务辅助人员高达130万人。在一些经济发达的地区，警务辅助人员的数量更是远远超过警察人数，如苏州市现有警务辅助人员37000多人，而警察数量仅为13000多人。编外人员的增长引起了学界广泛的关注，既有的研究者讨论了基层政府中编外人员的增长机制〔1〕〔2〕、组织适应性〔3〕、政府的隱性规模〔4〕〔5〕〔6〕、人事结构及其转换〔7〕以及治理机制〔8〕等等。这些研究以编外人员为中心，探讨了其群体特征、制度安排与运行逻辑等，形成了有关该问题的学术话语和知识积累。

    然而，这些研究忽视了在编人员与编外人员之间的相互关系。不论是编外人员还是在编人员，都是基层政府公共政策的执行者和公共服务的提供者，二者在基层政府系统中朝夕相处并肩战斗，形成了独特的关系结构。这一关系结构跨越了政府组织的边界，兼具科层与市场的特点，更为重要的是，二者分属不同的人事安排，有着各不相同的激励约束，因而也必然对基层治理的有效性产生影响。本文所要回答的问题是：如何理解基层政府中的编内人员与编外人员之间的关系结构？本文从混合制的角度提出了非正式激励兼容解释框架，尝试阐述在编人员与编外人员共生共存的组织基础。

    二、混合制：从经济组织到公共组织

    编外人员嵌入基层政府与在编人员共同执行公共政策和提供公共服务的模式表明基层政府是一种特殊的混合制结构。这种混合制结构与单纯的科层结构和市场机制有着完全不同的激励约束，因而其治理效果也不尽相同。因此，有必要对混合制做一个系统的梳理。

    经济组织中的混合制是威廉姆森在交易费用理论的基础上发展起来的。在交易费用理论中，科层与市场都是经济组织的工具和手段。为了回应交易费用经济学只分析了极端的组织形式——市场与科层——而忽略了中间形式的批评，威廉姆森建构了一个离散的组织结构，并对居间的混合制进行了深入的分析。在他看来，混合制在激励、适应性和官僚主义成本方面介于市场和科层制之间，与市场相比，混合制牺牲了激励而支持部门间的高度协作，与科层制相比，混合制模式牺牲了协作但支持更大的激励强度。因此，混合制的基本特征主要是中等强度的激励、中等强度的行政管理机制、适中的适应性。〔9〕

    Moe将交易费用理论运用于政治领域。〔10〕基于交易费用理论，威廉姆森讨论了政治领域的管制机构（企业）。以外交为例，他认为将外交事务交给私营企业来管理是注定会失败的。但是，如果将外交机构置于复杂的管制机关（企业）中，通过设置规则和流程、任命行政长官，同时给予管制机构的员工额外的安全保障有助于外交事务的开展。私有官僚组织（外包）有着最强烈的激励机制和最少的行政控制，以及行动上的自主性最强，但合作精神却最差。此外，他们对自己的员工的保障程度也是最低的，而公共官僚则在上述各方面与私有官僚组织相反。因此，管制机构（企业）实际上就是一种介于科层和市场之间的混合模式，它的属性介于公共和私有官僚模式之间〔11〕。

    公共领域中的混合制不仅是一种治理结构，更是公共服务的供给机制。一般而言，政府的公共服务供应机制主要包括政府内部提供、联合承包、与其他政府签订合同、与私企签订合同、与非营利组织签订合同。针对以往的研究只分析了其中一种或两种公共服务供给机制的情况，Brown&Potoski试图通过交易费用的分析框架，建构一个公共服务供给机制的整体解释框架。在某种程度上，交易成本应用于政府也可以产生类似的收益，其中交易成本风险在政府决定服务的提供方式中起着决定性的作用。不同服务供应机制的成本收益因服务、市场环境和基础设施而异;政府在选择如何提供服务时需要平衡这些成本与收益;外部合同可能会节省成本，但风险更大，至少对交易成本风险较高;与其他政府签订协议或联合承包可以减轻这种风险;大多数政府都会选择最安全的方式替代内部提供方式供应大部分服务。〔12〕

    近年来，国内学者也注意到公共领域中的混合制，并将其与常规制和项目制结合起来分析。政府采取何种方式提供公共服务，取决于政府部门和社会组织的信任程度及其带来的剩余责任，由此构成了高度信任的项目制，中度信任的混合制，低度信任的常规制三种模式。其中混合制是介于常规制和项目制之间的一种社会服务生产方式，它既采纳项目制，又保留常规制的特点。〔13〕事实上，信任机制同样是基于交易费用风险的逻辑，只是表述的同义反复而已。因此，信任程度的高低决定着混合制结构中政府、市场或社会的比重。比如社区组织较为成熟的香港，其公共服务供给模式主要是混合制，其基本特征是政府在社区公共服务领域投入了大量的财政资源，而这些财政资源主要是通过政府购买服务的方式投放给社会组织，同时，政府也直接参与社区公共服务的提供，但政府的参与程度很低。〔14〕

    通过对已有的混合制研究的梳理不难看出，混合制是一种介于科层与市场之间的治理结构，兼具了科层与市场的特征，其核心要素是风险控制与成本核算。 需要指出的是，上述混合制讨论的是一种基于平等契约关系的组织间结构。近年来，通过市场的方式以私人身份介入到科层体系中的混合制结构得到了学界的高度关注，即编外人员通过与基层政府及其职能部门签订合同，与基层公务员共同提供公共服务的混合制。吕芳（2018）等人注意到了基层政府中的编外人员，并将其定位为编外雇佣制，即科层制—契约制谱系中的一种组织形式，其行为逻辑和运行机制兼具科层制和契约制的部分特征。在她看来，编外雇佣制为地方政府的人事制度增加了弹性，使地方政府可以应对社会转型期公共事务剧增和编制控制之间的冲突。〔15〕但这只是这一混合制效应的一方面，同时也未能将编内人员这一核心因素考虑在内。更为重要的是，学者在讨论混合制时，都在不同程度上默认了激励兼容的基本前提。正是在这个意义上，本文拟在科层机制和市场机制的基础上，建构一个跨越组织边界的混合制，并深入讨论其激励结构。

    三、非正式激励兼容

    混合制结构同时兼具了科层与市场两种机制，其中科层机制对应着在编人员，市场机制对应着编外人员。由于二者分属于完全不同的人事制度安排。因此，需要考虑科层机制与市场机制的兼容性。

    首先来看混合制正式激励兼容的情形。从理论上讲，韦伯意义上的科层制无疑是最具效率的。“从纯技术的角度看，科层制能够达到最大高程度的效能，而且是已经的最合理地执行对人绝对控制的手段。它在精确性、稳定性、激励性以及可靠性方面都优于任何其他形式，因此，组织的领导者以及与该组织打交道的人就能够对结果做出最确切的估计。”可见，“科层制是一系列用于控制和协调工作行动的结构要素，这样行政职责就可以一种合理的、精心计算的方式得到履行，它可以确保可预见的结果以及公正地对待委托人”〔16〕。固定的职责将所有的行政任务都系統地区分到固定的官员管辖范围内，进而提高了行政的合理性、持续性和官员的责任性;严格的上下级关系制度使得每一个较低级别的机构都受到较高级别机构的监督，上级机关作出的决策送到下一级办公机构付诸实施;非人格化的规则体系成功地限制了官员在事务方面的纯粹个人的、非理性的、感性的因素;技术专长意味着科层制的运行是建立在以知识为基础之上而更具理性化，进而增强了行政人员的工作能力和工作效率;终身职业所提供的固定的薪资和较高的工作保障有助于促进官员的职业忠诚而努力工作;而书面文件则保障了科层制运行的正式化和问责机制。

    然而，韦伯意义上的科层制终究是一种理想状态。在实践层面，僵化、低效正日益成为科层制的代名词。科层制罕见地受到了所有政治派别的诅咒，几乎没有哪一种邪恶不可以算到它的账上。〔17〕基于科层制的弊端而导致的低效率问题，新公共管理理论的倡导者们提出了在政府部门中积极引入竞争、结果导向的思路，试图弥补科层制的不足。民营化、服务外包、政府购买等都是典型的通过市场机制弥补科层低效的手段。通过引入市场主体来提供公共服务，同时将科层内部的纵向委托代理关系转变为市场化的横向委托代理关系，并通过契约的方式实现了政府与市场之间的优势互补，而在操作层面则表现为正式官员与市场主体之间的契约关系，尤其是监管与被监管关系，如图1所示。

    科层与市场两种机制有效结合的前提是科层制内部的官员与市场主体没有共谋的空间。换言之，科层与市场都能够分别给予其所对应的官僚和市场主体足够的激励与约束。事实上，科层制内部上下级之间的纵向委托关系决定了作为委托人的上级与作为代理人的下级不仅存着偏好不一致的可能，更面临着信息不对称的问题。解决这一难题的方法是提出一个最优的激励合同，即在给定的代理人努力不可观测的情况下，一是通过“参与约束”，即使代理人参与合同比不参与合同要“有利可图”，二是激励相容，即委托人想要得到的结果要符合代理人的利益，进而为需代理人设置优厚的薪资福利制度和职业发展通道。〔18〕事实上，科层制正是这样的制度设计，稳定的薪资福利、连续的晋升链条以及行事的非人格化等有效地解决了参与约束和激励相容的问题。而与之相对应的市场主体，尽管有着逐利的天性，但严格的契约合同事实上已经保障了其参与约束和激励相容。

    实际上，混合制结构并不总是激励兼容的情况，还存着不兼容的情形。编外人员的出现极大地改变了上述政府与市场的关系。尽管编外人员与政府之间是一种市场化的契约关系，但这种契约关系并不是建立在讨价还价的基础上的。换言之，编外人员并不具有议价能力，而是被动地接受政府定价。更为重要的是，这种契约关系也不具有事实上的约束力。编外人员进入政府后，不论是身份地位、薪资福利还是职业发展等都没有稳定的制度空间。正是这一原由，使得基层政府，尤其是公安机关中的编外人员流失率非常高。这在很大程度上刺激了编外人员通过依附政府部门、分享公权力进而获取额外收益的动机。换言之，组织并没有安排足够的激励机制来调动编外人员的工作积极性，相反是尽可能地降低各种成本，这在一定程度上刺激了编外人员的法外行为。而与之共同工作的编内人员在某种程度上也是一个相对的弱势群体。他们大多因年龄、学历、资历、能力、社会网络等方面的原因几无晋升空间而长期留在基层一线。尽管有着薪资福利的制度保障，但基层治理的任务却在不断增长，在压力型体制〔19〕下，基层官僚不得不疲于应付，这不仅加剧了其职业倦怠感，而且助推了其激励扭曲，进而通过追求责任规避、工作闲暇甚至设租寻租等来增加实际收益，同时通过与编外人员结成“避责共同体”，回避自身责任，采取各类措施消解自身压力。〔20〕

    基于上述分析，可以推导出：编外人员和编内人员完全可能基于相互自身需求的满足而形成利益互惠的共同体。一方面，编外人员需要通过对编内人员的依附增进自身的利益，另一方面，编内人员通过强化对编内人员的庇护来缓解自身的工作负荷，甚至获得不正当的收益。这就为基层政府中的编外人员与编内人员结成利益共同体，进而“共谋”提供了组织基础，其后果之一是可能将科层与市场的优势消解，弱化基层治理的有效性，如图2所示。

    在正式激励不兼容的情况下，理性的个体与组织往往通过选择非正式激励兼容来达成其共同的诉求。编内编外人员的“共谋”正是非正式激励兼容的行为选择。为了阐述基层政府中的非正式激励兼容逻辑，本文选择了公安机关中的警务辅助人员和警察一手资料作为经验证据加以说明。

    四、来自F区公安分局的经验证据

    F区是Z市党、政、军领导机关所在地，是全市行政、文化、金融、国际展览和商务中心。辖区面积80平方公里，实有人口170万。F区公安分局承担的安保工作多、警卫任务重、维稳压力大，用警频繁。2014年，为缓解警力不足，F分局积极争取政府财政支持，录用了4000余名警务辅助人员，充实到治安巡防、校园护卫、视频监控、维稳处突、情报指挥、便民服务和工勤服务等非执法岗位，其目的是将有限的警力替换到实战一线。

    为管好用好警务辅助人员这支队伍，F区公安分局指定行政科、基础办和使用单位共同管理。其中行政科主要負责警务辅助人员的录用工作，基础办主要负责装备等后勤保障工作，而用人单位则主要负责警务辅助人员具体工作的安排和考核等业务管理工作。涉及到劳务派遣的，则由劳务派遣单位负责警务辅助人员的《劳动合同》签订，业务指导和社会保险购置。不难发现，警务辅助人员进入警队，构成了事实上的混合制结构。一方面，分局行政科、基础办和使用单位对警务辅助人员具有相对稳定的制度安排，尤其是使用单位对其工作安排和绩效考核上更是体现了科层结构的特征。另一方面，警务辅助人员的招聘主要是通过劳务派遣的方式或用人单位直接与警务辅助人员签订合同，因而具有形式意义上的市场结构。

    在混合制结构中，科层与市场都在一定程度上发挥了作用。从科层机制的角度来讲，尽管警务辅助人员不具有警察身份，但公安分局实际上承担了其薪资服务、工作保障和直接管理等功能。更为重要的是，将警务辅助人员纳入公安机关管理，通过科层控制极大地降低了政治风险，使得这一混合制结构在缓解治安压力方面发挥了重要的作用。首先，警务辅助人员从事技术服务和后勤保障工作，将原来在这些非执法岗位上的部分警力置换出来，推动了警力向一线下沉，一定程度上实现了警力的外延式增长。其次，在非执法岗位上使用警务辅助人员，节约了警用装备和警务培训费用，所需经费不到正式警察的一半，大大降低了行政成本。再次，使用警务辅助人员，特别是面向社会聘请人员从事警务辅助工作，既有利于加强社会治安管理，同时也解决了下岗和事业群众再就业的问题。最后，警务辅助人员协助警察巡逻、防控、维护治安制度，对预防、发现、打击各类违法犯罪活动起到了重要的作用。据统计，F分局近三年来共出动巡防队伍100多万人次，协助处置上访事件963起，完成大型安保任务836次，协助警察抓捕违法犯罪嫌疑人4200多人，为维护辖区治安稳定发挥了重要的作用。

    然而，人们忽视了混合制中的市场因素的影响。如前所述，警务辅助人员与公安机关之间的合同并非建立在讨价还价的市场机制基础上。公安机关与警务辅助人员之间并不是一种平等的关系。换言之，警务辅助人员在事实上很大程度上处于弱势地位。年龄结构偏轻、学历普遍较低是一个普遍的现象。在F区分局4200多名警务辅助人员中，本市户籍与非本市户籍比例为1∶10，非本市户籍人员主要来自内地偏远山区的年轻人。高中以下学历人数为2750余人，占总人数的87%。平均每月薪资2800元（该市当年最低生活保障为1900元）。由于缺乏法律和政策支持，警务辅助人员的法律地位不明确，职责权限不明晰，权利义务得不到保障，没有明确的职业发展前景。因此，市场机制并不能为警务辅助人员提供足够的激励，相反加剧了其临时观念和短期行为，甚至利用职务便利违法乱纪。近年来“临时工”事件频频发生的背后正是其因正式激励不足转而寻求非正式激励的集中表现。

    已有的研究大多将“临时工”现象归咎于编外人员自身禀赋不足，尤其是监管的缺失，并突出变现在合同约束不力上。但却忽略了与之朝夕相处、共同工作的在编人员的因素。换言之，如果没有得到在编人员的某种默许，“临时工”现象可能只是小概率事件。根据F区公安分局提供的资料显示，“临时工”现象的背后更多的是警务辅助人员与警察的“共谋”行为，表1呈现了2012年至2014年警察与警务辅助人员共谋行为的案件数量。

    从2014年警务辅助人员与警察共谋的违法违纪问题的性质看，失职渎职类67件，约占45%，贪污贿赂累32件，占21.3%，违反警务纪律类26件，占17.3%，违反计划生育规定11件，占7.3%，严重违反社会主义道德类3件，占2%，违反中央八项规定精神2件，占1.3%，四风问题2件，占1.3%，其他7件，占4.6%。按涉及的警种部门划分，派出所69件，占46%，交警32件，占21%，检所管理12件，占9%，刑警6件，占4%，其他警种30件，占20%。从查出的案件统计来看，警务辅助人员与警察的共谋并非是一个小概率事件。那么，为什么警察也参与到其中并与警务辅助人员共谋呢？

    对于警察而言，随着城市化进程的加剧，不论是在宏观上还是在微观上，警察的任务压力与工作负荷都显著增加。某市2011年至2014年全市110间接警报警数高达550万次，平均每年接警报警高达138万。按1800万人口计算，警民比（平均每万名常住人口的警察配置）更是高达1∶905，远远高于美国的1∶480。与宏观压力相对的是警力资源的投入严重不足。从2011年至今，Z市政法编制实行总量控制。此外，警察除了干好本职工作外，还要承担大量额外诸如征地拆迁的非警务工作。通过对F区公安分局829名民警（期间休假及参加学习、培训的64名民警不参与填写）填写的工作日志的计算发现，警察工作总体上处于满负荷状态，每天平均有效工作时间为613.41分钟。工作负荷的增加进一步加剧了警察的职业倦怠感。尽管警察的薪酬相对高于一般公务员（约20%），但这与工作付出严重不成比例。同时在“千人科”“万人处”的公安机关中，晋升空间极其狭窄。绝大多数警察终其一生都难以进入到领导岗位。总的来说，在任务增长和有限回报的紧张关系中，正式制度所提供的激励对警察而言呈现出效用递减的趋势。

    在此情形下，警察转而寻求制度之外的非正式激励，其内容主要包括非正式薪酬激励（灰色收入），非正式权力激励（增加下属以提高自身的权力）、工作闲暇激励（工作时间的自由支配权），规避责任激励（转嫁任务与责任）。这一系列的自我激励诱发了警察法外获利、现场退却、一线领导与责任规避的行为。而警务辅助人员的介入及其非正式激励正好为警察上述一系列的非正式激励提供可能的空间，最终在非正式激励方面实现了兼容，因而也促成了其“共谋”行为的发生，比如通过警务辅助人员收受服务对象好处并进行分成。警务辅助人员违法违纪现象的背后真正起作用的是其与警察之间基于利益互惠的“隐性合同”。换言之，警察与警务辅助人员基于各自的非正式激励达成了共识，进而通过 “共谋”行为谋取各自的非正式收益。下面的案例不过是众多案例中普通的一件，但却充分地呈现了非正式激励兼容的“共谋”逻辑。

    2011年以来，某土石方公司老板X某为使其公司及其公司所承包工地的“泥頭车”的交通违法行为不被所在辖区交警处罚或者少处罚，先后多次向该某交警大队的民警C某送红包、礼品，并从2012年开始，每年中秋节和春节以“节日红包”的名义，通过警务辅助人员Z某及其所在的L交警大队L中队的L某等十多位警务人员财物累计共10多万元。公司老板X某每次均将钱送给警务辅助人员Z某，Z某收到钱后，经请示警察C某后，再按照每人500元至1000元不等的形式，与交警L中队的其他十多位警员共同私分。L中队收受钱财的警察在交通执法过程中，对X某公司及工地的“泥头车”超载、超限等违法行为网开一面，警务辅助人员Z某甚至在重大执法活动时提前给公司老板X某通风报信。（案例来源：根据F区公安分局监察科提供资料整理）

    通过该案件不难发现，警务辅助人员的违法违纪行为不仅得到了警察的许可，甚是在警察的直接指挥下行动的。警务辅助人员居间充当线人，收取好处，并与警察共同分利。

    综上所述，警务辅助人员通过介入公安机关与警察共同开展工作，由于二者各自所处的治理结构均不能为之提供足够的激励，从而使得正式激励极其不兼容。正式激励的不足使得在编人员开始寻求额外的非正式激励，并表现为退却、避责、获利等行为。随着基层治理压力的不断增长，特别是在反腐败的大环境下，基层官员退场、避责与分利行为更加突出。对于编外人员而言，市场机制几乎不能提供足够的激励来保障其经济回报和工作安全，因而试图通过依附于公安机关和警察寻求机会获得正式激励之外的回报。在共同的工作场景中，警察与警务辅助人员基于非正式激励的兼容结成利益互惠的共同体各取所需，使得警务工作得不到有效的开展，不仅损害了公安机关的形象，而且削弱了基层警务治理的有效性。如上述案例中警察因收受好处而对泥头车在禁止通行的时间内网开一面，结果导致市区路面尘土飞扬，严重污染市区环境，给市民出行带来极大不便，更重要的是市民对当地政府的治理能力产生了怀疑。

    五、结论与讨论

    通过基层政府中的编内人员与编外人员的相互关系讨论了非正式激励兼容的组织基础及其对基层治理的影响。混合制是一种居间的治理结构，融合了市场与科层的因素。既有的混合制研究主要讨论组织间的行为，鲜有关注个体以私人身份嵌入政府组织的情形。通过从经济组织到公共组织的混合制的梳理和推导，以及公安机关中的警察与警务辅助人员的经验资料，发现混合制中的科层和市场要素都没有在正式激励方面做出有效的制度安排，因而难以调动编内编外人员的工作积极性。相反，双方通过非正式激励寻求法外收益，并形成利益共同体，在规避风险的同时积极增加自身收益，显而易见地，这对基层治理是及极其不利的。

    基层政府处于国家治理体系的末端，基层政府是贯彻落实国家政策的最后环节，其治理能力直接决定着国家治理的有效性。作为国家治理的末端，基层政府既要随时承受上级政府自上而下的压力，也要积极回应社会民众自外而内的诉求，同时还面临着“地方政府机构财政供养人员只减不增”的刚性政策约束，因而不得不通过各种途径来解决治理资源和治理能力短缺的问题。在这个过程中，基层政府中在编人员与编外人员共同开展工作，科层与市场共同发挥作用，形成了混合型的治理结构。但由于正式资源的不足，基层政府难以提供足够的激励，从而使得基层治理呈现出一定程度的赢利化和内卷化〔21〕，最终恶化了基层治理生态，削弱了基层治理的有效性。2018年1月，中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，强调要把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层“拍蝇”结合起来，把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来，深挖彻查“保护伞”。前述基层治理中的混合制研究为当前的扫黑除恶提供了新的思路，即要关注到激励不兼容带来的编内编外人员“共谋”行为，根除其成为黑恶势力保护伞的权力空间。

    从国家治理的角度来看，在混合制激励不兼容的情况下，加快政府职能转变，尽量少用、慎用非编外人员，加强激励设计，打造一支精干高效的公务员队伍。对于编外人员的使用和管理，要有一套成熟的制度安排，尤其是在薪资体系和职业发展方面给予足够的空间，进而消除编外人员与编内人员共谋的空间，达到相互促进，共同改善基层治理的预期。本文的一个主要任务是讨论基层政府中的混合制的激励结构及其对基层治理的影响，而对于混合制中编内人员与编外人员是如何建构利益共同体，又是按照何种机制来运行以及二者间的行为互动还需要深入讨论。

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    【责任编辑：朱凤霞】