互联网教育治理法治化初探

    摘 要：我国的互联网教育在迅猛发展的同时，也存在着质量良莠不齐、侵害消费者权益、考试和学历认定存在障碍、不正当竞争等问题。对此，应把握互联网教育治理的良法之治、良法善治这一法治内涵，通过完善相关立法，建立互聯网教育治理结构体系，以法治引领自治，进而实现互联网教育治理法治化。

    关 键 词：互联网教育；良法之治；良法善治；依法治国

    中图分类号：G434 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）06-0060-07

    收稿日期：2018-04-19

    作者简介：云薇笑（1981—），女，吉林长春人，东北师范大学人文学院法律系教师，吉林大学法学院博士研究生，研究方向为法律史、国家治理理论。

    近年来，互联网教育飞速发展，它通过“互联网技术”与“教育”的深度融合，有效实施教学和学习活动，在推动实现教育普及、教育质量提高、教育公平、教育服务性和终身性等方面具有积极作用。[1]十九大报告明确提出，要“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育”。

    目前，业界和学界对“互联网教育”的定义并未达成一致，而是以描述性的语言从四个层面对其进行界定：渠道和平台为互联网，资源配给来自传统教育的各项内容，技术和手段依靠信息的传输和表现，用户面向不同层面的各类需求且服务不受时间和空间的限制。[2]

    不可否认，互联网教育在蓬勃发展的同时也存在诸多急需解决的问题。十九大报告强调“教育改革发展永远在路上，必须增进优质资源共建共享，以教育信息化带动教育现代化”，要实现这一目标，法治是必然保证。因此，如何推进互联网教育治理法治化，使法治成为互联网教育治理的基本方略，已成为当前的一项重大课题。

    一、互联网教育治理存在的问题

    互联网教育既是互联网经济的一种业态，也是教育的一种方式，是“资本”与“教育”的结合。如何调和资本的逐利性与教育的公益性之间的矛盾，从而使互联网教育遵循教育之本质并发挥互联网教育于信息时代的优势，是互联网教育治理的出发点。然而，当下的互联网教育治理仍存在诸多问题：

    （一）发展方面

    ⒈互联网教育质量不高，不正当竞争、侵害著作权人权益等问题时有发生。互联网教育因其便捷、灵活而在我国拥有广阔的市场，然而，由于没有明确的行业准入标准，众多投资者、从业者纷纷涌入，导致互联网教育水平参差不齐。此外，由于监管滞后，互联网教育提供者为了抢夺市场往往不择手段，致使不正当竞争、侵害著作权人权益等问题频发。

    ⒉侵害消费者权益问题突出。不少互联网教育机构着力于打造品牌，力图“抢市场”“挣快钱”，而在互联网教育内容、师资等方面投入较少，导致其品牌与教育水平并不相称。同时，互联网教育交易双方存在信息不对称的现象，消费者接收到的信息基本上来自于互联网教育提供者，是否真实、准确难以考证，一旦被互联网教育提供者的虚假宣传所误导，其权益就会遭受侵害。此外，因“教育”这一特殊服务的质量和效果较难评判，由此产生的消费者维权问题也相应复杂。如：消费者在互联网教育过程中一旦自身权益受到侵害是遵循“谁办网谁负责”的互联网管理办法还是向视频资源内实施教授的人提出诉求，因没有明确的处理依据，导致消费者维权困难。

    ⒊用户信息安全面临危险。作为互联网快速发展的新时代，大数据在给消费者提供便捷服务的同时也带来了信息安全等问题。在网络中提交个人信息是接受互联网教育服务的入门许可内容之一（有些免费软件，信息注册是其唯一的使用许可），消费者的个人身份、教育经历、兴趣爱好、支付账号、人际交往等各方面的信息留存于互联网教育平台。由于互联网教育机构的信息保护意识不够，保护措施不力，致使数据信息丢失、泄漏、被窃取甚至被贩卖等严重威胁用户信息安全、侵害用户权益的现象时有发生，消费者对此同样面临维权难题。

    ⒋考试和学历认定存在障碍。共享经济时代，互联网教育的两大支柱是职业教育和学位学历教育（高等教育）。行政审批权下放虽然使网络高等学历教育获得了巨大的市场动力，但在考试和学历的认定标准上却遇到了困难。学习过程和学习结果如何确认，学科作业和考试成绩是否公正，学年考核和学分计算是否准确，这些问题尚未得到有效解决。

    （二）治理方面

    ⒈相关立法不足。目前，我国尚缺少与互联网教育治理相应的法律规范。除了作为基本法的《教育法》以外，现有的与互联网教育相关的法律法规散见于《著作权法》以及网络数据信息保护等法律法规中有关互联网教育的条款，仅仅涉及到互联网教育治理中的个别问题，针对性不强。真正意义上的规范性文件只有教育部于2000年发布的《教育网站和网校暂行管理办法》，但其只有26条（其中还有3条是关于管理办法的解释、适用及实施日期的），内容简单，且制定时的现实背景与如今互联网教育的发展情况相差甚远，无法满足现今互联网教育治理的需要。随着各种互联网教育微应用的不断更新换代，尤其是面对日趋增加的互联网教育失范甚至违法行为，现有的法律制度已严重滞后，导致互联网教育提供者无规可循，执法部门无法可依，互联网教育消费者维权无据。

    ⒉现行管理体制存在弊端。习近平总书记指出：“面对互联网技术和应用飞速发展，现行管理体制存在明显弊端，多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。”[3]互联网教育管理主体不清，是其在发展中出现各种问题的重要原因。从互联网教育运营、内容、数据信息保护等方面来看，相应工作涉及国家网信办、公安部、教育部、工信部、文化和旅游部等多个部门，各部门之间虽分工明确，但难免会存在职能交叉和监管空白的问题，这种“多头管理”极易出现“一拥而上”或“踢皮球”的现象。管理体制不清晰，使得互联网教育治理远远跟不上形势的发展变化。

    ⒊互联网教育提供者法治意识淡薄。作为互联网教育平台、技术和（或者）内容的提供者、经营者、管理者，互联网教育提供者的首要目的在于盈利。不少互联网教育提供者法治意识淡薄，为了盈利无所不用其极，导致不遵循国家教育方针政策、不遵守国家有关法律法规、侵犯消费者权益或公共利益等行为时有发生。

    纵观互联网教育的发展和治理现状，其蓬勃发展的背后是互联网教育治理能力落后于互联网教育发展的实际。因此，须有良法善治促其发展，方能使其充分发挥互联网教育的积极作用。

    二、互联网教育治理法治化的内涵

    互联网教育治理的目标应当是建构自由、公平的互联网教育秩序，促进互联网教育规范发展，保护相关主体权利，保障教育资源的合理流动，充分实现互联网教育的价值。在这一前提下，互联网教育治理法治化可以具体解读为“良法的善治”。

    （一）良法之治

    互联网教育治理法治化所依据的规则应该是“良法”，即可以为人们所认可、接受和遵从的规范。[4]良法是实现互联网教育治理法治化的前提和基础。而良法的核心是权利和义务范畴，因为法本身就是以权利和义务为机制调整人的行为和社会关系的，[5]权利规定或隐含于法律规范之中，因此互联网教育治理法治化的核心是解决权利问题，具体可以落实为权利保护问题。

    ⒈满足共性基础。其一，互联网教育存在着共同的基础——教育的共性，这一共性使得无论其形式如何变化，教育的内核并不会改变。受众层面的区别带来的只是多彩纷呈的教育通道的构建，而教育借助互联网搭建起来的无论是其社会化职能的实现还是文化性职能的实现在互联网上都有着共同的目标和基础。其二，就整个互联网环境而言，无论是哪一类教育平台或软件，互联网的及时互通、及時传递、多资源融合性都是一致的，即便是其结构方式上有所区别，但因整体互联网的科技能力相同，使得互联网教育的多种形态在管理上能够达成基本共识。其三，随着资本的不断涌入以及市场需求的多样化，一家或几家独大的现状必将被打破，互联网的融合发展之路势在必行。互联网教育要求共融发展，只有和谐共生才可持续，这是必须遵循的互联网法治治理思路。其四，实现人民利益最大化既是互联网教育的共同目标，也是整个市场的真正动力和生命力，更是推动互联网教育法治化的重要力量。只有在这一大前提下，互联网教育治理法治化的生成之路才有踪可寻，互联网教育治理法治化的实践也才有实施的基础。

    ⒉坚持权利本位。作为教育资源分配的新形式，互联网教育有多种主体广泛参与，并且都试图维护自身权利。因此，互联网教育治理法治化所依据的法律规则必须以权利本位为基础。依据互联网教育的行业特点，笔者将主体的权利保护大致分为两种：一是互联网教育提供者的权利保护。只有各种互联网教育提供者（如互联网教育平台、作者、教师等）在知识产权保护、资源开发享有、教育资质认定、公共服务权责等方面的权利得到保障，互联网教育才有发展的动力。二是接受互联网教育者的权利保护。作为互联网教育“消费者”，接受互联网教育者在个人信息、教育信息、财产安全、“消费者权益”等方面的权利也需要得到保障。

    ⒊具有良好的形式价值。如果说坚持权利本位体现了良法的实质价值，那么良法在形式上也应具有良好的品性。也就是说，互联网教育治理法治化所依据的法律规则应当通过公开、民主的程序来制定。各方主体均有机会参与制定，表达自己的意见，反映自身的诉求。法律规则应逻辑严谨、简明扼要、清晰易懂；相关制度应齐全、规范、系统而无遗漏，相互衔接，有机协调。

    （二）良法善治

    互联网教育治理法治化的运作方式应当是“善治”，即通过良好的实施机制使“良好的法律”得到“良好的实施”。具体而言：

    ⒈明确的执行机构。明确有力的执行机构既可以确保法律原则和规范能够在网络空间平等、有序地适用，也可以对各类主体的遵行情况进行监督、考察和评估。只有执行机构负责管理和执法，才能使法律规则得到贯彻实施，良法才能转化为实在的结果。

    ⒉有效的纠纷解决机制。互联网教育中存在多方主体，利益关系复杂，纠纷和冲突在所难免。特别是消费者权利保护方面，互联网教育方式的特殊性使其成为一个难题。有效的纠纷解决机制有助于维护良好的互联网教育权利保护秩序，切实保护消费者权利，其对于实现互联网教育治理法治化意义重大。

    ⒊规则的合理补充和修改。再高明的立法者也无法穷尽所有现实，准确预见未来。因此，随着社会的发展，法律也需要不断进行修正和补充。互联网教育也是如此，原有的法律规则会随着科技手段的不断更新而显得陈旧、落后。只有对规则进行合理的补充和修改，才能保证互联网教育治理制度体系的完整性和可行性，为最大限度保证互联网教育长期持续有序发展提供制度支撑。

    三、互联网教育治理法治化的路径选择

    （一）完善相关立法

    明确立法宗旨是立法的基础性问题。我国中长期教育改革发展战略目标提出，到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列。[6]十九大报告明确提出，加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。习近平总书记指出，我们应在十几亿中国人身边，建立起人人愿学、时时可学、处处能学、学有所成、学有所用、学有所乐的学习型社会。[7]互联网教育治理的终极追求是实现人民利益的最大化，这与时代的要求、国家的要求是一致的。互联网教育治理法治化也应把实现人民利益最大化作为其宗旨，立法基调应该是鼓励、支持互联网教育发展，保护相关主体权利，以互联网教育促进教育公平，促进各层面教育平台共同发展，充分保障人民的受教育权，实现受网络教育人群的扩大，避免数字鸿沟。

    互联网教育治理法治化需要有一套完备的法律和制度体系来保障其有效运转，但目前专门规范网络教育的法律文件只有教育部2000年制定的《教育网站和网校暂行管理办法》。随着新技术的发展和应用，网络教育模式不断创新，网络教育发展中的新问题需要相应的法律规范，实质内容只有23条的《教育网站和网校暂行管理办法》已严重滞后，无法满足互联网教育治理的需要。此外，互联网教育治理涉及多个部门，《教育网站和网校暂行管理办法》的制定主体是教育部，效力位阶低，不符合互联网教育治理的要求。鉴于立法资源有限，全国人大制定《互联网教育法》的条件尚不成熟，笔者建议，由国务院制定《互联网教育发展和管理条例》。

    完善互联网教育立法，应注重加强立法的系统性、前瞻性。一方面，由于互联网教育具有综合性，涉及到教育、文化、知识产权、数据信息保护、互联网教育提供者与消费者权益等领域，因此，互联网教育立法应以现有的《教育法》《著作权法》以及与网络数据信息保护相关的法律法规为基础，以“互联网教育发展和管理条例”为支柱，注意法的系统性、协调性，以解决立法缺乏顶层设计、“碎片化”现象突出的问题；另一方面，互联网教育立法应充分考虑到互联网教育的特点及其发展趋势，相关部门应当建立相应的动态反馈或跟踪机制，就法律实施的效果开展评估，为法律的修订和进化提供参考依据，增强法的可持续性和实效性。

    （二）健全互联网教育治理结构体系

    治理结构体系是治理体系的重要组成部分，其既要有明确多元化、负责任的治理主体，又要有边界清晰、分工合作、平衡互动的多主体和谐关系。[9]因此，要建立健全互联网教育治理结构体系，一方面，应在法律上明确互联网教育的监管主体及其权限，根据相关部门的管理权限和责任义务划分监管领域，避免“多头管理”或“管理真空”现象的出现。可将教育部作为互联网教育监管的首要主体，探索建立国家网信办、公安部、教育部、工信部、文化和旅游部等多个部门共同参与的互联网教育监管体系，明确各部门的管理事项，建立协调联动机制；另一方面，应构建由政府、互联网教育提供者、社会组织和消费者等共同组成的多元治理结构体系。这其中，政府治理是主导，互联网教育提供者自治是重要组成部分，社会组织、消费者是重要力量。由此，政府、互联网教育提供者、社会组织和消费者构成了多元化、负责任的治理主体，各主体之间边界清晰，能够发挥各自优势，从而构建出良好的互联网教育治理结构体系。

    在信息化大发展的背景下全面落实依法治国方略，政府应转变治理理念和治理思维。具体而言：第一，政府应是依法治理的践行者。推进互联网教育治理法治化，必须着力培养政府工作人员的法治理念和法治思维，坚持积极依法履行职能，监管时始终将合法性摆在首位，有效保障各个主体的正当权利，规范互联网教育秩序。第二，政府应是互联网教育公共利益的代表。政府是互联网教育治理结构体系中的第一主体，应秉持公义，维护互联网教育行业的公平竞争，为互联网教育提供者、社会组织和消费者等其他治理主体发挥治理作用创造有利条件。第三，政府应是互联网教育发展的服务者。应始终贯彻人民利益最大化理念，努力为市场主体创造有利的发展环境，为互联网教育提供者的发展提供支持。

    （三）以法指引互联网教育自治

    “社会变迁与社会治理构成了社会发展进步的双向运动。作为社会变化的力量，现代化和后现代化社会转型，不同程度地挑战了已经形成的社会秩序和管理方式……社会治理的核心在于发挥政府机制（法治）和社会机制（自治）双重作用，实现社会行为多主体的‘协同治理。”[8]因此，互联网教育治理法治化，还需让自治成为有效的补充和辅助。

    所谓自治，是指自己制定规范并自己执行这些规范的一种社会治理机制。[9]网络自治的基础来源于网络自发形成的自治规则。自发形成的自治规则是网络最有效的规范和秩序的来源，虽然无法知晓自治规则有多少条文，也不清楚其在何种情况下由哪些人最先适用，但其作用却是每天都在发生。[10]自治是对政府治理的有效补充。

    就互联网教育而言，笔者认为，应从提供者和行业着手来构建自治体系：一方面，互联网教育提供者自治。其是指互联网教育提供者通过制定自治性规范文件而实施的、非法律的规范方式。在现代商业中，企业的重大法律文件如合同、內部规章制度等均由其内部或外聘的法务人员起草，或者至少经过了专业法律人士的审核。[11]因此，互联网教育提供者的自治规则，在一定程度上与法律法规所规制的目标是一致的，其作用角度与法律的实现要求也是相似的，区别仅在于企业自治的规则往往会凸显创制者所追求的特殊价值观。当然，互联网教育提供者自治应以法治为引导，其治理规则应符合法律规范。自治规则不是法律，但却是网络调控的一项有力支撑，在互联网教育领域中发挥着最微观且最直接的作用。在法律的触角伸展不到的细微之处，这些企业长久以来形成的自治规则能够助推互联网教育的蓬勃发展；另一方面，互联网教育行业自治。仅有企业自治是不完整的且过于微观的，行业自治也必须同样发挥作用。互联网教育的行业自治体系，通过社会组织将分化的利益纳入体制可控的轨道。[12]行业自治不同于以往众多学者所关注的行业自律问题，而是上升到一个行业具体规范行为的规则管理，从应然性的层面，行业本身即以“自治”“自律者”和“代表者”的身份嵌入到传统市场网络当中，且其职能主要是代表众多个体企业表达利益诉求、防止政府公权力的过渡干预和自我协调行业生产经营。[13]法律法规和政府的管控是基于“硬法”的规则内容实施的，而市场行业的发展在“硬法”之余，也需要“软法”的适度补充，行业自治便得以发挥作用。互联网教育行业具备共性、拥有共识，因此在长期的互联网经济实践中，形成了一定的习惯和传统，并渐渐成为调整互联网教育关系的重要规范。行业自治可以弥补政府力所不及或作用有限之处，而且有更好的成本效益，有助于降低政府治理负担和治理成本。因此，政府应对行业自治予以鼓励和支持：一是建立行业协会并充分发挥其作用，从业者无论大小都是行业协会的成员，行业协会应为保障整体行业的利益，规范行业发展进行自治管理。二是制定行业规范和标准，规范行业秩序，约束企业不公平或滥用优势地位的行为，维护公平竞争，保护消费者权益。行业自治规范和标准应符合我国互联网教育发展的实际，体现行业成员的平等权益。具体而言：⑴应确保自治合法；⑵鼓励行业自治，敦促或强制要求企业参与行业自治；⑶为行业自治提供建议，引导个体加强自我约束；⑷鼓励或要求企业遵守行业自治规范，支持行业自治规范的实施；⑸促进行业自治公开透明。

    【参考文献】

    [1]易凌云，周洪宇，王明雯，万力勇.推动我国互联网教育立法的思考与建议[J].现代远程教育研究，2017，（01）：43.

    [2]陳宝生.优先发展教育事业[A].党的十九大报告辅导读本[M].人民出版社，2017.342.

    [3][7]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[R].2013-11-15.

    [4]何志鹏.全球化经济的法律调控[M].清华大学出版社，2006.351.

    [5]张文显.法理学[M].高等教育出版社、北京大学出版社，2014.91.

    [6]苏君阳.国家中长期教育改革和发展规划纲要[M].北京师范大学出版集团，2010.16.

    [8]燕继荣.社会变迁与社会治理——社会治理的理论解释[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2017，（05）：69.

    [9][12]屠世超.契约视角下的行业自治研究——基于政府与市场关系的展开[D].华东政法大学，2008.

    [10]何跃军，张德淼.自治与立法的双重逻辑：法律多元理论视角下的互联网发展——360和腾讯纠纷案引发的思考[J].北京行政学院学报，2011，（02）：97.

    [11]甘晓晨.互联网企业自治规则研究——以支付宝规则为例的分析[D].北京大学，2008.5.

    [13]董淳锷.论商会、行业协会自治的边界[A].2007年全国法经济学论坛文集[C].2007.83.

    （责任编辑：刘亚峰）

    On the Governance of Internet Education of Rule of Law

    Yun Weixiao

    Abstract：With the rapid development of Internet Education in China，there are also problems of good quality and bad quality，infringement of consumers' rights and interests，obstacles in examinations and academic credentials，unfair competition and so on.In this regard，we should grasp the connotation of the rule of law of the good law of Internet Education Governance and good law and good governance.By perfecting relevant legislation，we should establish the system of Internet education governance structure，lead autonomy by the rule of law，and then realize the rule of law of Internet Education Governance.

    Key words：internet education；the rule of good law；good law and good governance；governing the country according to law