政府购买农业农村公益性服务的实践与思考

    卢勤娣

    【摘? ?要】 介绍了坎市镇基本概况及近年来政府购买农业农村公益性服务项目实施情况，分析了客观审视下的诸多问题，提出了乡村振兴下推进政府购买农业农村公益性服务的若干对策思考。

    【关键词】 政府购买;农业农村;公益性服务;乡村振兴

    中图分类号：F327? ? ? ? ? ? ? 文献识别码：A? ? ? ? ? ? ? ?文章编号：2096-1073（2020）07-0022-24

    Practice and Reflection on Government Purchasing Agricultural and Rural Public Welfare Services -- A case study of Kanshi Town in Yongding District

    LU Qindi

    （Kanshi Economic management Station of Yongding District? ?Longyan， Fujian? ?364102）

    [Abstract]? ?This paper introduces the basic situation of Kanzhen town and the implementation of government purchase of agricultural and rural public welfare service projects in recent years， analyzes many problems under objective inspection， and puts forward some countermeasures to promote government purchase of agricultural and rural public welfare service under the rural revitalization.

    [Key words] government purchase; agriculture and rural areas; public welfare services; rural revitalization

    推广政府购买服务是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定的一项重要改革任务，2014年12月财政部、民政部、原工商总局依据“国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）”文件精神，制定颁布了《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称《暂行办法》），《暂行办法》施行以来，各级农业主管部门以发展农业生产性服务业为重点，通过政府购买服务等方式，支持具有资质的经营性服务组织、鼓励和引导社会力量参与从事农业公益性服务。坎市镇以此为契机，大胆创新，先行先试，积极探索政府购买农业农村公益性服务工作新模式，为拓宽政府购买农业农村公益性服务领域、开辟农业农村公益性服务市场积累经验。

    1? 永定区坎市镇概况

    坎市镇隶属福建省龙岩市永定区，素有“闽西第一镇”之称，第二、三产业相对发达，全镇总面积67km2，耕地0.94万亩，辖1个居委会和6个村委会，2019年年末辖区总户数7292户、总人口26305人（为公安年末数据）、农民人均纯收入21700元，2019年实现社会总产值43.44亿元，规模以上工业总产值19.56亿元，完成固定资产投资4.38亿元，财税总收入2.93亿元，财税总支出2.83亿元，其中用于政府购买农业农村公益性服务支出326.42万元。

    2? 积极探索中的实践之路

    2.1? 大力推进以农业生产托管为主的农业生产社会化服务工作

    近年来，坎市鎮根据区农业农村局、财政局统一部署安排，认真按照农业生产社会化服务项目实施方案要求，结合本镇实际，针对农业生产关键和薄弱环节，积极推广以农业生产托管为主的社会化服务模式，对水稻机插秧、机防单环节或以水稻机插秧为主的1+X（机插育秧或机耕或机收或机防）一体环节给予财政项目补助36～100元不等，鼓励和扶持辖区内外有服务能力的专业合作社、农机大户等服务主体积极参与，并要求服务主体将不低于50%的补助款通过“一卡通”方式转付给被服务的小农户，仅2019年全镇累计补助面积2366亩，占全年水稻实际种植面积69.3%，发放补助18.36万元 。

    2.2? 开展农村土地承包经营权确权登记颁证

    2017年3月通过政府购买服务方式由区政府统一与第三方作业单位签订农村土地承包经营权确权登记颁证协议，镇党委政府成立农村土地承包经营权确权登记领导小组，并指定经管站干部专人负责跟踪、协调、上报作业过程中存在问题，督促全镇各村（居）按照时间节点要求一一落实，截止2019年3月坎市镇7个村居共确权颁证4326户，确权面积7838.397514亩，基本信息准确完整、成果质量符合技术规范要求。

    2.3? 引入“第三方”对村干部任期和离任经济责任进行审计

    为了配合做好2018年村级组织换届选举工作，维护农村集体经济组织和农民的合法权益，2018年4月坎市镇先行先试引入“第三方审计”，以镇人民政府作为委托方，直接与厦门一家会计师事务所有限公司签订“审计业务委托书”，委托其对辖区内1社区6个村自2015年3月1日起至2018年2月28止村集体财务收支及有关经济活动进行专项审计，约定支付其审计费26000元，出具的审计报告及相关表格经镇经管站审核无误后支付50%审计费，剩余50%款项待永定区农业局经管站验收合格后予以支付。

    2.4? 有序推进农村集体资产清产核资工作

    为认真贯彻落实中央和福建省委关于稳步推进农村集体产权制度改革精神，按照农业部等九部委局联合下发的《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》（农经发〔2017〕11号）要求，坎市镇党委政府针对清产核资工作任务繁重及缺少相应的专业人员等客观问题，经报永定区人民政府同意，决定通过政府购买服务方式，于2018年7月以镇人民政府作为委托方，直接与厦门信守会计师事务所有限公司签订“农村集体产权制度改革清产核资业务合约书”，委托其对辖区内1社区6个村进行清产核资。同时与福建天衡联合（泉州）师事务所签订“永定区农村集体产权制度改革专项法律服务合约书”，为坎市街社区居民委员会农村集体产权制度改革提供专项法律服务。截至2019年2月全镇7个村居已全面完成清产核资、选举理事会、监事会及合作社挂牌工作，各村集体经济成员身份名单纸质版、电子版已全部做好上交区产权制度改革办。

    2.5? 推进农村生活垃圾有效治理

    为进一步改善农村人居生产生活环境，提高村民生活质量，坎市镇认真贯彻省、市、县关于改善农村人居环境相关文件要求，迅速开展陈年垃圾清理工作，切实提升农村人居环境质量。以党政主要领导亲自抓、分管领导具体抓，各村（社区）主任为直接责任人的农村生活垃圾治理工作机构，形成层层有人管，处处有人落实的局面。2019年全镇各村共投入资金31.25万元，劳动力100余人次，动用垃圾车3辆，转运垃圾约80车次，清理陈年垃圾90余吨，各村环境明显改善，并与永定区东信园林有限公司签订了集镇环境治理合同，每年投入资金110万元对集镇环境治理进行常态化管理。

    3? 客观审视下的诸多问题

    3.1? 基层农村经营管理体系不健全

    在新一轮党和国家机构改革后，农村经营管理的工作任务有了进一步调整和拓展，任务更加繁重，与此同时，基层农村经营管理体系事权人权财权不匹配，队伍不稳定、力量不匹配、能力不适应等问题日益凸显，就永定区而言，历经多次乡镇机构改革，乡镇经管站和农业技术推广站合署办公，人事权已下放乡镇，区经管站对乡镇经管站只能业务指导，近二十年来经管干部只出不进或个别乡镇之间调整，导致多个乡镇没有经管干部，已成为推进农业农村各项改革任务的“肠梗阻”。

    3.2? 政府购买服务内容存在泛化倾向

    《暂行办法》仅对禁止购买内容提出原则性要求，没有明确禁止购买的具体内容。近几年实践中，乡镇党委政府考虑到人员少、任务重、时间紧，同时也怕承担责任，本该需要政府部门自己完成的工作，也交给第三方去做，万一出现问题可以一推了之。如村级财务管理，很长一段时间实行“村财镇管”，由乡（镇）经管站干部兼任会计，在对村内账务进行管理的同时又进行审计监督，既当运动员又当裁判员，2016年之后，上级主管部门要求经管站干部不得兼任“村财镇管”会计，乡镇党委政府只好以政府购买服务名义聘请临时人员，增加了人事和财务管理风险。

    3.3? 政府购买服务的承接主体及其服务能力仍然较弱

    《暂行办法》对政府购买服务的承接主体应当具备的条件作出了规定，但大多数农业农村公益性服务项目涉及千家万户、购买内容有其特殊性，如水稻的病虫害统防统治、农村财务审计、土地确权等，普遍存在承接主体数量少或缺乏或优势不足的情形，大多无法同时满足服务所必需的设施、人员和专业技术能力，无法通过公平竞争择优确定承接主体。

    3.4? 政府购买服务项目绩效和监督管理不到位

    《暂行办法》明确要求对政府购买服务项目要进行绩效和监督管理，但在具体实施过程中，大多数政府购买农业农村公益性服务项目均以合同制形式实施，区政府、乡镇政府或农业农村部门仅侧重于合同的签订和履约，尚未建立政府购买服务监督管理机制，也没有对政府购买服务整体工作开展绩效评价。

    4? 乡村振兴下的对策思考

    4.1? 以制度建设为抓手，推广和规范政府购买服务

    建议各级农业农村部门要认真宣传贯彻落实2020年3月1日起施行的《政府购买服务管理办法》（中华人民共和国财政部令第102号）（以下简称《办法》），根据行业特点，农业农村部对政府购买农业农村公益性服务制度进行顶层设计，包括但不限于管理办法或项目实施细则、购买内容和目录、绩效评价、监督管理等事项;省级农业农村部门要加快推进服务标准、服务质量、服务主体名录、服务事项清单、服务主体信用等行业管理制度建设;县级农业农村部门要加强服务价格指导，鼓励充分竞争，形成合理价格，保障农户利益;强化服务合同监管，研究制定服务合同范本，提高服务规范化程度;探索建立争议解决机制等，为推行政府购买服务提供全面、完整和可操作的政策框架和制度保障。

    4.2? 以机构改革为契机，建立健全新型农业农村服务体系

    十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准成立中华人民共和国农业农村部，随后已按照中央的部署和要求，完成了省、地（市）、县三级农业农村机构设置，对照机构改革后的新职能，农业农村部门职能增加了、任务重了，目前对应的乡镇事业站所已承接不了上级布置的任务，尤其是乡镇经管站，当务之急要訊速传达贯彻落实“中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于加强基层农村经营管理体系建设的意见”文件精神，根据实施乡村振兴战略、深化农村改革、加强“三农”工作的新形势新任务新要求，进一步充实基层尤其是乡镇农村经营管理工作力量，保证各项工作持续稳定开展。同时要提早谋划，以乡镇机构改革为契机，统筹兼顾政府购买服务与事业单位改革，积极主动协调推进分类改革，建立健全新型农业农村服务体系，为农业农村经济社会又好又快发展提供坚实保障。建议将乡镇农业技术推广站、经管站、农机站、畜牧水产站、水利站、林业站等的职能整合，组建农业服务中心，对外保留站所牌子，加挂农村审计站、宅基地服务站牌子。

    4.3? 以市场需求为导向，大力培育发展壮大各类承接主体

    新出台的《办法》对承接主体范围进行了限定，县以上农业农村部门或乡镇政府可依据《办法》和政府采購法律、行政法规，结合农业农村公益性服务项目的特点制定承接主体的具体条件，以市场需求为导向，按照主体多元、形式多样、竞争充分的原则，大力培育发展壮大各类承接主体，如农民专业合作社（联合社）、家庭农场、农机（植保）专业服务队、动物诊疗机构、农村宅基地确权、空心房拆建、农村闲置宅基地复垦、高标准农田建设、耕地质量提升、农村人居环境整治等;制订各项扶持政策如人员培训、以奖代补、农业信贷担保等向有资质的承接主体倾斜;鼓励支持各类承接主体公开公平竞争，积极承担政府提供的农业农村公益性服务项目，形成政府与市场优势互补、良性互动的农业农村公益性服务供给新机制。

    4.4? 以乡村振兴为中心，推进政府购买农业农村公益性服务

    实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手，中心任务是推进乡村产业、人才、文化、生态、组织“五个振兴”，“五个振兴”任务重、领域广，需要加强统筹，形成合力。各级农业农村部门要对照中央决策部署，立足职责要求，充分发挥实施乡村振兴战略的统筹协调作用，加快构建新时代农业农村工作新的格局和机构体系，统筹中央、省、市、县各级财政投入乡村振兴战略的资金，对改善民生密切相关的乡村振兴项目精准发力。以乡村振兴为中心，大力推进政府购买农业农村公益性服务，持续总结推广各地的好典型好模式好做法，不断创新服务模式，拓展购买领域，切实转变政府职能，提高财政资金使用效率，促进农业农村公益性服务提档升级。

    参考文献：

    [1] 中华人民共和国财政部 民政部 工商总局.政府购买服

    务管理办法（暂行）[Z].2014-12-15.

    [2] 中华人民共和国财政部.政府购买服务管理办法

    [Z].2019-11-19.

    [3] 中华人民共和国农业部.关于开展政府向经营性服务

    组织购买农业公益性服务机制创新试点工作的通知

    [Z]. 2015-04-20.

    [4] 中央农村工作领导小组办公室 农业农村部.关于加强

    基层农村经营管理体系建设的意见[Z]. 2019-01-10.

    （编辑：李丹）