政府邻避冲突治理中价值选择困境与化解

    伍玉振　昌业云

    摘 要：当前，邻避冲突事件已成为城市社会面临的比较紧迫的显性稳定风险之一。绝大多数邻避设施都具有公共服务属性或重大的经济社会价值，与国家政治、经济发展、社会生活存在着密切的联系，这使邻避冲突事件的发生不可能仅局限于单一的环境议题或技术性难题，其影响必然扩及政治、经济、社会及文化诸层面，对社会公共利益形成阻滞。为适应新时代国家治理能力现代化的需要，政府在邻避冲突治理中应格外关注公共利益和公众的价值诉求，突出包容性和开放性，吸纳社会第三方力量的参与；完善协同机制，增进政府与公众间的相互信任与合作等。

    关 键 词： 邻避冲突；价值选择；政府治理

    中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）06-0034-08

    收稿日期：2018-02-22

    作者简介：伍玉振（1983—），男，河南台前人，中共济南市委党校（济南市行政学院）公共管理教研部讲师，博士，研究方向为政府治理；昌业云（1965—），女，山东齐河人，中共济南市委党校（济南市行政学院）公共管理教研部副主任，教授，研究方向为政府治理。

    基金项目：本文系山东省党校系统党的十九大精神重点专项课题“构建新型环境治理体系研究”的阶段性成果，项目编号：201711026；全国行政学院科研合作课题“政府购买公共服务公共性的偏离与保障研究”的阶段性成果，项目编号：17KYHZ0120。

    一、政府邻避冲突治理文献研究综述

    “邻避”一词由美国学者奥黑尔于1977年首次提出。他在研究城市化问题时发现，一些公共设施建设会对附近居民的身体健康、生活环境和资产价值评估等带来诸多负面影响，从而引发不同程度的地方性冲突，形成群体和空间的邻避对抗效应。[1]近年来，随着我国城市化进程的加速以及公众环境意识的增强，一些城市的邻避设施建设也开始遭到当地居民的反对，由此带来“不要建在我家后院”[2]的抗议活动不断增多。

    国外对城市发展中邻避问题的研究主要集中于邻避冲突产生的原因、特征以及处置方法等。包普尔认为，当邻避设施所带有的负外部性对人们的环境质量、身体健康、经济财富乃至生命安全带来威胁时，社区居民就会反对在附近建设该类设施，并产生“地方不欲的土地使用”。[3]弗瑞等学者借用公共产品理论进行分析后认为，邻避设施是一个公共善和个人恶的混合体，利益的不可分割性和不均衡分配性导致社区居民强烈地反对将它建造在他们周边。[4]个别学者在探究邻避冲突产生的逻辑缘由时还发现，来自于平等地参与、公平地被关心、风险分配正义性等社会价值层面的因素也是重要致因。如戴维斯和莱斯特从社会心理学视角认为，邻避冲突是附近社区居民出于文化禁忌和偏见的影响而产生的情绪化，甚至是固执地反对那些他们认为将会导致负面影响的邻避设施的活动。[5]享特等学者研究发现，公众出于维护和保障自身的环境权利，对政府邻避设施建设中的封闭型决策模式极其反感和不信任，存在着阻碍政策实施的行动倾向。[6]

    在国内，学者们主要结合不同的案例，集中于邻避冲突的起因、特征、规模、应急措施等方面进行研究。崔晶通过实证研究认为，国内邻避抗争在方式上开始从最初的“散步”转向“边缘性暴力”，抗争的频率也不断增强。[7]洪鸿智认为，“邻避”的发生主要基于潜在威胁生活品质与财产价值的经济风险因素考量。[8]邻避冲突作为一种基于公共决策而引发的部分群体与政府、企业之间的利益冲突，属于社会冲突的一部分。[9]王佃利等通过对邻避冲突的属性和基本特征分析认为，我国邻避冲突更多地表现为“议题单一型”或“目标单一型”，即公众关注的焦点在于邻避设施本身，而诸如政府环保信息公开、政府公信力等则为非显著性相关因素。[10]关于邻避冲突的化解方面，廖秋子认为，政府应从权力“嵌入性”和“证成性”两个核心维度，推动社会管理模式由管控向参与转变。[11]杜健勋则从社会良性互动的视角认为，政府要注意对公众意见的听取，加强对技术的精细掌握，防止因信息传递的异化或不畅而引发邻避冲突。[12]

    总体而言，当前中外学术界主要围绕邻避冲突中的经济损益不均衡、公众参与不足、邻避信息传递异化、技术发展制约和政府决策模式封闭等议题展开研究，只有较少研究成果涉及到更为深层次的多元价值选择、意识冲突层面，即相关利益主体对邻避风险分配传统规则认同的分裂与对抗。因此，本文将深入邻避冲突生成机理和事件诱发演变的背后，由单纯地关注经济和环境利益向关注社会正义和社会公共价值转向，以更好地推动政府决策部门完善风险管理程序，提升风险处置能力。

    二、政府邻避冲突治理中多元价值冲突之困境

    现代社会冲突普遍表现为一种政治和经济、公众权益和经济增长的对抗。[13]邻避冲突发生后，政府面对的不仅仅是环保技术问题或经济利益补偿问题，它还会连带引发诸多不可预知的后续政治影响和社会多元价值冲突问题。

    （一）多元利益主体价值认同不一的困境

    在特定的抗争场域中，行动参与者所秉持的价值观念会直接影响其对某一事件的定性，并将直接左右行动者的情感激发和态度酝酿。[14]通过分析我国发生的绝大多数邻避冲突会发现，作为直接利益相关者的政府、营运企业和公众在其间各持有不同的价值立场，表现出基于价值认同不一的观念冲突或利益冲突。在政府方面，因为邻避设施具有公共服务属性或者重大经济社會属性，无论是基于政绩考虑还是促进地方经济发展，都会极力推动邻避设施的规划建设。对营运邻避设施的企业而言，担负应有的社会责任是企业赢得长久发展的重要选项，并且大多数邻避设施具有一定的公共性和公益性，但企业的生产成本、经济收益仍然是其考虑的首要问题和核心问题。企业在考虑成本收益的时候更为注重核算表面性的经济投入与产出，很少核算邻避设施运行过程中产生的安全事故、群体性上访等不可预期的风险成本，“逐利避险”的倾向明显。而在邻避设施附近居民看来，邻避设施本身所包含的成本收益不均衡分配已使他们从项目中获益有限且不确定，但面临的风险值是高度而真实存在的。尤其是近年来，随着经济社会发展水平的提高，居民自利意识和社区共同体意识越发强烈，在权衡经济和环境的益损关系时开始更多地倾向于后者，增加了“环境保护”的权重，普遍表现出强烈的风险意识和对优质生活环境的追求。所以，当居民听到自己居住附近要建设邻避设施时，普遍表现出一定程度的厌恶感和抵触情绪。总之，每一个邻避抗争场域中都杂糅着来自于政府、企业和公众间的行政、经济、技术和环保等多种因素之争，体现着各方价值观念和立场的难以协调性。

    （二）邻避风险协商中政府行政决策垄断的困境

    陈玲和李利利通过分析邻避项目的社会稳定风险触发机制发现，政府在邻避冲突风险管理系统中存在着行政决策垄断、处置过程割裂与破碎化等问题。[15]虽然邻避项目背后都蕴含着难以预知的环境风险，进而牵连着邻避设施附近居民的“神经”，但受制于当前社会制度的局限性，公众参与公共决策的路径还不够畅通。因为担心公众反对邻避设施建设，一些地方政府、专家和营运企业会选择在小范围项目调研和技术分析基础上进行单向度的公共决策。由于缺少公众的参与，邻避设施规划阶段就不能有效地听到公众的声音和意见。这种参与主体单一的封闭半封闭决策模式很可能会形成以牺牲附近居民利益来成就社会发展和城市福祉的局面，导致邻避设施不均衡分配的负效应被放大，加深邻避设施所在地居民的不满情绪。而当邻避冲突发生后，政府在行政化逻辑的运作下往往将其迅速地定性为“影响稳定”的突发性公共事件，借助于舆论工具和掌控的信息资源向公众进行“风险释疑”或“风险教育”，将理应双向平等的风险沟通又变成了单向的风险可接受性答疑。如果事态发展不是按照预想的轨迹进行，超出可控范围时，政府又會竭尽全力“息事宁人”或“抹平事态”，表现为被动式接受和采纳公众的意见。[16]如在厦门、大连、启东、什郁、杭州、广东等地发生的邻避冲突，都是以政府基于居民群体性抗议加剧而匆匆宣布项目停建或移址。这种主要由政府行政化逻辑进行主导，而不是基于相关利益主体公平博弈和裁断的结果，既容易引发抗议活动扰乱正常的经济社会秩序，又不利于邻避冲突的根本性解决。正如邱敬斌和赖世刚所言，邻避冲突中政府与公众之间类似于囚徒困境，[17]如果双方不进行对话协商，不经由正常的利益博弈，完全依赖于政府的行政权力单方面运作，结果必然导致“两败俱伤”。

    （三）风险信息传递异化与技术发展制约的困境

    邻避设施是否存在风险以及风险分配如何？政府、专家与公众之间由于工作环境、知识储备等因素的影响导致认知偏差，在经过层层的邻避信息传递失真和扩散变异之后更会加重这种判断上的分歧。在现行的邻避冲突治理中，政府和营运企业会对邻避信息的发布、传递进行严格控制和审查，通常只是公开邻避设施某些可控的风险指标，有意忽略其它难以预测、难以预防的安全事故危害，尤其是对于人体健康比较敏感的邻避信息，普通公众更是难以获取。如果经过授权发布的邻避信息受到媒体或公众质询时，政府会以经过专家的科学论证或发改委、环保局、规划局等行政部门的权威性批复来“释疑”。因此，公众对于邻避设施潜在风险的判断主要来源于自身的主观认知，其中不可避免地会受到一些谣言和传闻的影响，使他们对邻避设施的风险指数、危害概率以及如何避免风险威胁等问题存在着“以偏概全”的可能。现实中，虽然绝大多数的邻避设施都具有法律程序上要求的环评报告，但还有少数邻避设施是出于必须的例行审批手续，存在着内部使用而对外不完全公开的现象。其中，一些环评报告仅提供技术层面上的评价，缺少公众参与环节的指数报告。邻避设施建设中政府与公众之间信息如果不能实现共享，那么风险共识就难以达成，必然滋生信息落差与信任危机，进而影响到后续邻避抗争行为的理性程度。此外，由于大多数邻避设施涉及的是一些技术相对复杂并具有经济社会发展前瞻性的产业领域，因此邻避风险分配中还存在着技术不确定性和技术发展制约的问题。通常邻避风险管理包含安全风险分析、环境影响评估和社会稳定风险评估等环节，这些分析和评估无一例外地都需要复杂的数据研判以及技术专家的参与。政府在遇到这类邻避设施技术风险处理难题时，经常表现出“专家优先偏好”的立场，由专家来预判和主导政策制定。但是这类具有高技术性和前瞻性邻避设施建设所带来的高风险性、不可预测性、严重后果的时间滞后性、因果链条的难以证明性等[18]问题，在现行科技发展条件下如果完全依赖于专家的技术判断，也必然存在着较大的潜在风险。

    （四）地方经济发展与社区内生共同体意识增长的困境

    目前，相比于经济增长，地方政府重视环境保护、解决环境问题的动力和压力明显不足。城市生态资源、环境容量、公众健康指数等事项经常处于一些地方政府行政履职的次要位置考虑，他们为了完成年度经济增长指标和招商引资任务，会选择降低企业入驻的环保门槛等措施。尤其是当地方政府遇到贴有公共利益或重大经济社会利益标签的邻避项目时，更是会不遗余力地去推动。比如厦门和宁波的PX项目、什郁的铝铜项目都是能够很快地拉动地方经济、增加地方税收的项目，而江苏启东的“大型工业达标水排海基础工程”更是引进国外先进技术来改造保护淡水资源的综合提升项目。这使地方政府推动其在当地开工建设具有强烈的动机，并可能在环保评估、设施选址等方面提供必要的“快速通道”帮助。[19]虽然，在中央政府的环保问责机制推动下，地方政府普遍提高了环境保护的意识，开始重视环境问题，但不可否认，个别地方政府仍受原有以经济增长为核心的“晋升锦标赛”[20]惯性影响，对于环境保护工作重要性的认识还需强化。

    邻避设施建设中所产生的环境利益表达与环境风险分配抗议活动频发，还与我国城市社区群体内生的自我环境保护意识的同步增长有关。“除了原生性的环境问题之外，社会结构内的环境问题更多地表现为社会问题。”[21]随着市场经济改革、城市化进程的加快和住房商品化的不断普及带来居住空间的转换，我国的社会结构、社会组织方式、利益格局和价值观念都发生了深刻变化，社区已发展为城市基层社会最基本的组织单元和治理单元。依赖于社区这一形态，居民已经逐渐从松散的、单个的原子化状态自觉过渡到了正式的、集体的组织化状态，使居民彼此之间的利益存在高度的一致性。由于大部分邻避设施具有公共产品属性，因此，在其服务范围内的每个人都可以享用它所提供的便利服务。但是，诸如变电站、垃圾焚烧厂、核能发电站、殡仪馆、废弃物处理站、精神病院等邻避设施成本效用分配明显不均衡，其会对所在地居民的日常生活、生命健康和经济财产造成不良影响，涉及附近居民不动产及由此衍生的各项权利。这使当地居民对此类邻避设施的支持度与需求度呈现出倒挂关系，[22]居民对这些邻避设施所提供的服务和产品是有需求的，但对于建设在自己居住地附近是不赞成和不支持的。附近社区居民基于共同的地缘关系和利害关系，会普遍感受到相似的邻避风险威胁，导致具有高度动员性和一致性的邻避抗议活动的发生。现实中许多邻避冲突正在从单一经济属性的小圈子社会活动走向以多元利益相关方的公众为主体的大规模街头抗争。[23]

    三、构建利益和价值高度认同的政府邻避冲突治理机制

    （一）创新邻避风险处置理念，优化应急处置流程

    政府要转变传统维稳优先的风险控制策略，推动封闭或半封闭的邻避决策机制向过程开放和主体多元转化，借助于现代信息技术建立动态的、实时的、全过程的社会稳定风险管理系统。首先，培养科学的风险防范和风险处置意识。政府要完善邻避项目的社会稳定风险评估系统，重视邻避项目前期环保可行性评估，不间断地与专家、营运企业和公众进行风险分配沟通，全方位覆盖到利益相关群体。在处置邻避冲突时，政府要全面掌握冲突各方的价值立场与情绪波动变化，同时要与反对行动者分享信息资源，避免引起因利益相关者极端抵制而造成邻避冲突再升级。卡利萨·西弗里认为，在邻避事件处置中，应密切关注抗议公众的看法和行动，要发现他们是如何聚集起抗议行动并形成邻避效应的。[24]也就是说，要提升公众在整个邻避设施建设过程中的地位，跟踪、监测公众对邻避设施建设的理性判断变化和情绪反应。其次，在借鉴国外和总结国内公共危机处置成功经验的基础上，构建符合现代社会发展的风险规避和风险治理模式。如重视大数据分析在邻避冲突应急处置中的应用，建立邻避冲突预警案例數据库和风险处置案例数据库。在确定邻避设施位置时，多方搜集赞成、反对和质疑的信息，谨慎地评估相关项目的环境风险，努力争取在阻力最小、效益最大、距离代价最小和环保价值最高等优势选项中合理平衡。再次，在邻避冲突处置的终极目标取向上，政府要着重于化解居民的对抗行为，重点就邻避设施的社会需求度、负面效应分担比例值、邻避设施设址社区的后期保护与补偿、可能性替代方案等议题进行探讨，以满足各方的价值关注与利益诉求。

    （二）突出包容性和开放性，完善风险处置协同机制

    政府在有关政策制定中要向社会展示其更多的包容性和开放性，吸纳更多相关利益主体的参与。在邻避项目规划阶段，政府要通过多种方式满足公众的环境知情权和参与权的需要，充分评估公众对邻避设施风险的认知水平、风险承受意愿、风险与收益的权衡分配等；政府要让担负利益与风险成本的居民在邻避设施选址决策中拥有足够的话语权，得到应有的尊重，享受应有的权利。在这方面，美国一些地方政府通过“志愿程序”或“竞争选址程序”的办法，[25]由附近社区居民自己权衡邻避设施建设带来的利弊得失，通过投票作出最终决定。这种办法可以最大限度地得到邻避选址社区居民的认同和配合，避免和减少后续邻避冲突的发生，值得学习和借鉴。在邻避设施建设的推进阶段，政府要为设址附近居民的协同参与提供必要的政策激励，建立及时、有效、充分的信息沟通制度。政府要让公众参与公共决策过程的核心部分，当风险来临时，既可以增加公众在体制内表达诉求的方式和渠道，也可为政府面对风险突发和应急处置时提供可缓冲余地。此外，邻避协同参与机制的构建可以有效地实现政府和社会之间从“脱嵌”到“嵌入”的转变，[26]降低因信息不对称或政府失灵造成的社会稳定风险发生率。

    （三）秉持生态优先原则，权衡环保与经济的关系

    中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这就要求政府不仅要创造更多的物质和精神产品，而且要提供更多的优质生态产品，要在生态环境保护等领域承担起越来越多的职责。通过前述学者们对大多数邻避冲突的实践研究会发现，反对者主要因为担心环境风险或环境污染而对邻避设施建设的具体选址有异议，并非要求否决该项目。因此，政府在邻避设施建设中不能单纯依据经济学中的成本——收益分析来思考问题，不能把距离代价最小视为唯一选址依据；要体现出风险均衡分配和生态正义相结合的原则，科学处理生态环境保护与经济发展的关系，拓宽面向邻避设施附近居民的生态利益表达渠道；要秉持生态优先原则，综合空间、安全、环保及效益等分析维度，科学评估各种邻避设施的破坏性与滋扰性，丰富化解方式，以避免邻避设施附近居民产生厌恶情绪及抗议行为。政府要科学协调城市发展与社区发展的关系，在城市功能规划中尽量使具有潜在负外部性影响的邻避设施远离居民区，并依据城市发展的不同阶段科学确定邻避设施的发展类型与先后次序。对于污染风险较大或预测公众关注度较高的项目，还应事先建立战略性环境影响评估和全过程环境影响评估制度。

    （四）基于信任与合作，构建有效的信息公开和信息交流机制

    首先，在邻避风险知识的传递和信息流动方面，打通政府、企业、专家和公众之间的信息沟通壁垒，构建一套健全的、透明的邻避风险信息传递发布机制。政府要向设址附近居民参与规划提供必要的信息、技术和法律资源，尤其对于居民所关注的邻避设施运行后可能产生的生态损坏、健康风险等关键性信息，政府应给予一定的预测并提前告知。其次，政府要借助现代信息技术，推动传统单向信息发布模式向现代双向信息交流模式转变，形成以交涉性、协商性为特征的现代信息传递和发布机制，减少因邻避设施负外部性影响、技术风险模糊性而造成的居民恐慌和抵触情绪。此外，作为邻避场域中另一个重要利益主体的营运企业，既要满足政府行政许可的条件，也应担负起相应的社会责任，关注环境利益和生态保护问题，强化企业的环境风险责任意识。企业应该客观真实地公布营运设施的各项风险技术指标，并适当提高信息发布的质量和频率。

    （五）提升邻避冲突治理的公共性，积极吸纳社会第三方力量的参与

    由于大多数邻避设施具有公共价值属性，在经济社会发展的一定阶段又具有不可替代性，因此，在邻避设施建设面临困境时，除了提升邻避设施的科技水平，利用科技创新来减少邻避冲突外，还需要通过有关制度的重构来修正人们的风险意识。为适应社会利益主体复杂化的需要，在邻避冲突治理的制度设计中，政府要重视发挥社会第三方力量在邻避设施建设中的价值，建立冲突“旁观者”参与的风险处置机制。独立的社会第三方作为“局外人”和“旁观者”，在技术判断、数据分析、社会正义主张等方面具备特有的优势，能够在风险评估、沟通和表达等方面发挥特殊的作用。政府引入社会第三方或独立的技术风险评估力量，可以减少风险评估中的“走过场”“暗箱操作”等现象，保障决策程序的科学性，增强公众对邻避设施建设的认同度。如瑞典政府，由于环境问题的专业性很强，不易为公众所熟知，因此在公共决策过程中积极邀请民间专业性组织参与，委托第三方专家就相关领域的知识和风险防范信息积极与公众沟通，取得了非常好的效果。[27]近些年，随着我国公众权益意识的增强和社会组织能力的提升，一些绿色环保组织迅速发展，当邻避冲突发生时，政府应积极吸纳他们参与邻避冲突的调解过程，依靠其所具有的社会资源来传递邻避信息、收集利益诉求，从而搭建起政府与公众良好沟通的桥梁，发挥化解冲突的作用。

    总之，作为工业文明的副产品，邻避设施在推动社会进步的同时，其自身所带来的邻避风险不可避免地涉及公平地分配环境损益问题，使邻避设施选址不仅仅局限于环境保护或技术改进领域，更是涉及公众权利和社会正义的问题，需要全面考虑和权衡经济、政治、社会、文化、环境等各方面因素。政府处置邻避冲突既要立足于保障社区居民的环境权益，增强社区居民的安全感，营造关注社区居民财产价值和生活品质的社会氛围，也要着眼于对邻避设施建设全过程进行系统性和制度性改善，而不仅仅是策略性的技术改进。

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    （责任编辑：刘 鹏）

    On the Predicament and Resolution of Value Choice

    of the Government in the adjacent Conflict

    Wu Yuzhen， Chang Yeyun

    Abstract：At present，the group events of adjacenting conflict are one of the more forced and obvious risks to stability in urban society.As most of the adjacent facilities have public service properties or significant social and economic value，there is a close relationship with the current national politics，economic development and social life.This has led to the avoidance of conflicts from breaking through the limitations of a single environmental issue or technical difficulty，involving political，economic，social and legal levels，and blocking public interests.In order to meet the needs of building a modern country's governance capacity in a new era，the government should pay due attention to public interest and value appeals gathered by the public in the governance of neighboring conflicts，highlight its inclusiveness and openness，and attract the participation of third-party social forces；improve the coordination mechanism，enhance trust and cooperation，etc.

    Key words：adjacent conflict；value choice；government