共享富民视角下农村宅基地流转的困境与出路
张巧巧+徐梦迪+施家博+陈明
摘要：通过对宅基地流转问题的问卷调查和实地考察发现，由于农民认知的欠缺、法律制度的缺陷以及流转程序的不规范等原因，农村宅基地流转存在许多问题。结合农村宅基地流转的实际情况，坚持民生共享理念，以增强农民法律意识、完善并严格遵守“一户一宅”制度、建立有序的宅基地流转市场、健全农村宅基地纠纷法律解决机制、巩固并完善信息公开制度来保护农民权益，能够促进农村和谐发展，加速新型城镇化进程。
关键词：农村宅基地；土地流转；财产权保护；共享富民
随着市场经济的发展和城镇化的推进，宅基地流转问题日益凸显，成为许多学者和土地管理人员关注的重点。党的文件多次提及保障农民合法权益，合理解决宅基地流转问题，一方面说明宅基地流转问题已经引起党中央的高度关注，另一方面为我们指明了研究的方向。本文以保障民生为基点，以共享发展理论为指导，结合苏北地区实地调研的数据资料，尝试对宅基地流转的现状、问题和对策进行思考，以期对问题解决有所裨益。
一、农村宅基地流转的现状
纵观江苏经济，不难发现苏北淮安、宿迁、盐城、连云港四地正在全面推进城镇化进程，在宅基地流转方面显现的矛盾较多，最后我们利用团队成员的语言优势将调查地点选在淮安、宿迁及连云港三地，以便迅速得到调查对象的信任，获取最真实的资料。
本次调查共发放150份问卷，按随机原则抽取村民进行填写。针对一些无法有效填写的对象，采取访谈方式收集资料。后期整理出10份废卷，140位有效调查对象中，男、女调查对象的性别比例接近2：3，且绝大多数调查对象都是35周岁以下具有初中学历的个体经营户、企业职工或者农民，详情见图1、图2、图3。此外还采用直接观察法，对当地情况有了基本了解。
（一）宅基地流转形式的多样化
要实现对宅基地的充分利用，流转是实现价值的有效途径。我们经过调查发现90.7%以上的调查对象都有经历或意愿把家中闲置的宅基地转让出租给他人。由图4我们可以发现苏北农村宅基地的流转形式是多样的，但最普遍的是出租和转让特别是中心集镇、公路两旁的商铺，这和《民法通则》第80条第3款规定“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”相悖，很大程度上造成农村宅基地管理的混乱局面。作价出资、入股及联营这三种方式对于大多数的农民来说比较陌生，《土地管理法》也没有明确的法律规定。
（二）农民宅基地法律认知不全面
调查对象对于“宅基地所有权”的认知是值得我们深思的，如表1，近68.6%的調查对象认为宅基地是私人财产，他人无权占有，只有5.7%的调查对象的认识是正确的。出现这种现象不仅是由于农民自身文化水平的约束，更是因为广大农民在改革开放的几十年中，长期延续着土地无偿使用的心理积淀，使得人们对宅基地流转的观念极其淡薄。这些错误的观念，显然与我国的法律规章不符。
由于农民对于整个宅基地流转机制不了解、对具体的交易内容一无所知，导致某些人暗箱操作，将农民的收益纳入囊中，严重损害农民权益。十八届五中全会公报要求坚持共享发展，保障和改善民生，促进共同富裕，保护农民宅基地权益迫在眉睫。
（三）“一户多宅”的现象严重
对于“一户一宅”制度，我国的法律法规有着明确的规定，但是对于“户”的界定却很模糊，这种现象在三个调查地区也普遍存在。如表2，大概有52.8%的农民家庭拥有2处及以上的宅基地。
“一户多宅”现象普遍存在主要有三大原因：一是农民自身违法。部分农民在申请到新的宅基地后仍不愿交出旧的宅基地，其他村民见利益可观纷纷效仿，自然而然地形成了“一户多宅”的局面；二是宅基地管理人员的自利行为。农村干部利用职权从中谋利，同时土地管理部门未严格审批，使得这种行为更便利；三是通过继承、买卖、出租等方式导致“一户多宅”现象。
（四）宅基地流转管理制度不完善
《中华人民共和国土地管理法》第六十三条明确规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”农民的房屋是私有财产，但宅基地的所有权是属于集体的，农民不可进行交易、流转。虽然各个地方对宅基地的流转制定了相应的配套管理办法，但这些规定层级和效力较低，无法起到监管作用。此外不同地域的规定和管理原则也存在差异，造成法制不统一的局面，一定程度上增加管理的难度。如图5（多选题），140个有效调查者中88人认为宅基地法律不健全、62人觉得缺乏宅基地统一市场，这都说明宅基地流转机制不健全、管理不到位严重扰乱了宅基地流转市场的正常秩序，损害了农民的合法权益。
问卷最后有一个开放式问题“结合当前政策和局势，说说您对宅基地流转问题的看法以及希望得到哪些方面的改善？”，36份有效问卷中约72.3%的调查对象希望地方政府加强对宅基地流转市场的管理，统一规划宅基地，建立长效管理机制；另外27.7%的调查对象则希望政府能够在征地后进行合理补偿，做到公平公正公开，保留农民基本生活保障。
（五）流转纠纷解决法律机制不健全
没有利益就没有纠纷。样本中的三个地区大概有两种宅基地纠纷：其一是农民和农民之间。随着城乡一体化的发展，国家政策向农村倾斜，宅基地效益成倍增加，利益的诱惑成为纠纷的主因。虽然我国有不少解决宅基地纠纷的法律法规，但真正实施起来却十分困难；其二是农民和政府之间。由于城镇开发过程中需要拆掉部分农村住房，政府对征收宅基地的补偿标准，基本上参照《土地管理法》中的具体规定，但在实践中却不尽如人意，农民利益受到严重损害。
有纠纷就要有解决办法，针对这些问题我们总结出四种解决途径：当事人之间调节、通过当地比较有声望的人做中间人、村委会或是乡政府调节、向人民法院提起诉讼。从图6（多选题）我们可以看出只有极少一部分会向人民法院提起诉讼；46.4%的村民愿意通过当地比较有声望的人进行调解；40.0%的农民采用的是村委会或是乡政府调解。然而苏北经济相对落后，人员水平不一致，都导致了纠纷得不到解决。
（六）宅基地信息公开的不充分
从图5（多选题）我们可以看到，调查对象认为信息不透明、不公开是难以忽视的。在农村，很多农民的知识水平有限，不了解政府的一些政策措施；其次当地政府部门的最新信息不完全对外公开，这都很容易造成信息误传。信息的不透明其实也是管理的不到位、体制的不完善，彼此之间都是存在关联性的，要想解决好这些日益突出的问题，究其根本要解决好各个方面的问题，这样才能完善宅基地流转制度。
二、我国现行的宅基地流转制度剖析
宅基地作为与房屋不可分割的组成部分，是指专门用于建造房屋、住宅为目的的部分土地，由于农村宅基地流转制度是我國特定历史时期的产物，它有自身的特点和发展历程。
（一）农村房屋私人所有与宅基地农村集体所有
我国现行《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由此可见，农村宅基地的所有权依照法律规定归集体所有，农民依法对宅基地只享有使用权。但是极大一部分农民把房屋与宅基地混为一谈，在他们潜意识里“房屋就是宅基地，宅基地就是房屋，都是自己的”，而这种思想观念从法律上讲是错误的。
（二）一户一宅及禁止宅基地流转制度
《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农民新建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”法律明确规定“一户一宅”制度，不仅是宅基地集体公有性质的体现，也是农村宅基地福利性得以长久持续的保证。在调查走访过程中我们发现几乎每个村庄都有部分无人居住的房屋，本以为是农民外出打工等原因使得这些房屋空置，经询问后发现这些大多是新房建好后闲置的旧房，“一户多宅”逐渐成为普遍现象。而“一户一宅”的法律制度虽存在，却改善不了这种混乱状况。
（三）禁止城镇居民购买农村宅基地制度
国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员。”这是对农民财产权的保护，但现实中却难以实现。调查中有农民反映，村头的农田被城镇人口变成三层小楼，当我们问及他们是通过什么途径购买宅基地和顺利建房的，村民表示只要钱给足了没有办不成的。法律的明文禁止在利益面前成了空口白话，这对法治建设无疑是个巨大的威胁。著名法学家庞德指出“法律的生命在于它的实行”，否则它将形同虚设。
（四）宅基地征收补偿安置制度
征收是指国家为了公共利益强制剥夺私人财产权并给予相应补偿的制度，在性质上其实是一种“强制性购买”。但是，宅基地使用权处于被冻结的状态，不能进入市场进行流转，一定程度上限制了农村经济的发展。农村进行某些工程建设时，政府将对农民旧宅基地进行征收，原宅基地改作他用，然后参照征地补地块偿安置办法补偿农民的宅基地面积，这样在一定程度上也出现了流转现象，即不同宅基地之间变动。虽然国家制定了相关的征收土地公告办法来解决征收土地的补偿、安置等问题，但是补偿标准、方式和安置过于原则化，成为实施主体随意补偿、随便安置的借口。调查中了解到某村由于修建高铁要集体搬迁，但是村民表示无论大小房屋都是相同的赔偿，农民群体中有的获益有的损益，征地安置制度中保护农民合法权利的目的显然没有得到实现。
三、解决宅基地流转问题的建议及对策
（一）加大宣传力度以增强农民法律意识
针对当前农民的宅基地私有观念根深蒂固的状况，首先可以选派专业人员到农村开办宣传讲座，结合其他地区的宅基地流转案例来宣传相关的法律条文，这种面对面的交流能使农民最直接地了解法律知识，从根本上纠正错误观念；其次还可以采用发放宣传单、出宣传栏等形式加大对宅基地法律法规的普及教育。通过加强宣传教育，使村民明白宅基地的所有权归农村集体所有，没有权利进行流转，如果违反相关规定将受到严格的惩罚。
（二）完善并严格遵守“一户一宅”制度
虽然《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，但是在实践过程中却显得尤其模糊。主要表现在这两个方面：其一，该条规定没有详细描述违反规定将会带来的具体处罚；其二，条文规定并未落实在实践中。对于村民申请额外宅基地的行为，有关部门仍然会批准，这显然和规定相矛盾，无法起到约束作用。有学者提出“建议将一户只能拥有一处宅基地”的限制性规定改为“一户只能申请一处宅基地”，该建议比较合理，完善了上述规定的模糊性。首先，建议相关部门对于所管辖地区的农村宅基地进行一次普查，严格执行“一户一宅一证”制度，对于符合条件的农民办理登记、发证；其次对于已经拥有“一户一宅”以外宅基地的农民实行有偿使用制度，并且规定使用年限，打破长久历来的宅基地福利性制度；最后制定明确的处罚规定，从不同程度上加以罚款，严重的予以没收宅基地使用权。
（三）建立统一、有序的宅基地流转市场
经过调查发现农村宅基地流转市场几乎处于隐形状态，宅基地交易大多是私下进行，交易信息不对称。因此我们建议建立统一的宅基地流转交易市场，招聘专业的办公人员，使农民能及时了解宅基地流转的交易信息。通过开展讲座的形式，给农民宣讲相关的法律知识，让农民在利益受损时有法律维权意识。城镇居民购买农村宅基地大都看中升值空间，他们利用农民的贫困而强取掠夺农民的宅基地。对此建议加强管理，落实禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策，保障农民的基本生存环境。
（四）健全农村宅基地纠纷法律解决机制
我们调查的三个地区至今仍没有相应的救助机构，因此建议成立全面纠纷调解机制，逐步形成统一领导，分级管理的纠纷解决机制；其次从“利益”这个根源上着手，树立“涨价归民，地利共享”的观念，合理设计农村土地增值收益共享分配机制，在共享理念下改革农村土地增值收益分配制度，保证土地增值收益在相关主体之间合理分配，逐步提高农民个人的收益分配比例；最后尽快完善宅基地流转纠纷的法律法规，切实解决宅基地流转过程中出现的新问题，保护好民生，维护社会稳定。
（五）鞏固并完善信息公开制度
在当前的社会大环境中，政府在农村宅基地的信息公开方面做的略显苍白，因此首先要进一步规范政府的“政务公开”工作，变被动公开为主动公开并保持信息的真实性和完整性，通过基层组织召开大会、张贴公告等形式让农民及时有效地获取相关信息；其次要求办事人员要切实做到全心全意为人民服务，禁止牟取私利；最后，在工作过程中要充分尊重农民的知情权并及时征求农民意见，防止农民在土地流转过程中的知情权被少数村干部替代，导致流转信息的不透明、不公开。
四、结语
习总书记2016年4月25日在安徽凤阳县小岗村主持召开的农村改革座会上强调：要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，加大推进新形势下农村改革力度，加强城乡统筹，全面落实强农惠农富农政策，促进农业基础稳固、农村和谐稳定、农民安居乐业。宅基地作为农民生活生存的基本保障，是农民重要的财产。宅基地流转问题的妥善处理，对于保护农民合法权益以及推进城镇化建设都有着重要意义。针对本次调研中存在的宅基地流转制度不完善、农民法律认知不全面、“一户多宅”现象突出以及信息不公开等问题，通过完善宅基地流转制度、增强农民法律意识、建立规范的宅基地流转市场和健全的宅基地纠纷解决机制等方案来促进宅基地合法流转，切实维护好最广大农民的合法权益，实现民生共享。
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*课题项目：江苏省大学生创新创业训练计划省级重点项目“民生共享战略下苏北农民宅基地流转问题研究”，编号：201611049020Z；江苏省高校哲学社科基金重点项目“包容性发展视角下农民土地权利保护与法治江苏建设研究”，编号：2015ZDIXM032的成果。
（作者单位：淮阴工学院）
