对属地管理核地勘队伍改革的思考
【摘 要】 属地管理核地勘单位分类改革相对滞后，与其发展过程和现实状况直接相关，也与其主管部门的管理方式有关。为深入推进属地管理核地勘队伍分类改革，顺利按期完成改革任务，各地主管部门和有关单位应加强学习，认真领会中央及地方政府的改革政策精神，在坚持中央制定的基本原则的基础上，还应把握政府主导、因地制宜、量体裁衣、发挥作用的原则，根据各地各单位具体情况，在改革路径选择上不可攀比盲从，应按照科学合理布局的要求，在选择公益一类还是公益二类或是撤销并转、重组等路径上，作出科学决策，從而制定改革落地方案。具体实施中要着重考虑政策衔接、建立健全法人治理结构、人员安置、资产处置、温水煮青蛙等方面问题。
【关键词】 核地勘单位 分类改革 原则 路径 问题
2011年3月23日，中共中央国务院下发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，对事业单位分类改革提出了总要求、总目标，制定了基本原则，明确了改革方向。各省、市、自治区随后出台了各地的事业单位分类改革指导意见，明确了改革任务，制定了推进事业单位分类改革的时间表，计划于2020年完成事业单位分类改革的总任务。总体来看，事业单位分类改革推进顺利，但少数行业事业单位分类改革推进缓慢，相对滞后，如属地管理的核地勘单位。核地勘队伍在全国分布广，职工人数较多，分类改革能否顺利推进直接关系到事业单位分类改革的整体成效。笔者在本文将对属地管理的核地勘单位分类改革相对滞后的原因、推进分类改革应把握的原则、实现路径、应注意的问题等方面提出个人看法，以期对顺利推进核地勘队伍分类改革起到些微作用。
一、属地管理核地勘队伍的基本情况
首先，简单介绍属地管理核地勘队伍的基本情况。核地勘队伍系指原核工业集团公司的专业铀矿地质勘查队伍;属地管理系指1999年核工业集团公司战略性结构调整，下放到各省、市、自治区管理的72家铀矿勘查单位，俗称属地化管理。属地管理后，单位职级不变，军工事业单位性质不变。属地管理的核地勘队伍几乎各省、市、自治区都有分布，在职员工4万多人。
1、属地管理核地勘队伍的历史状况
1955年，核地勘队伍最早建立于共和国核工业创立之初，至1970年代，经过20多年布局、调整，基本完成体系建设，国家层面设立中国核工业地质局，下辖中南、华南、西南、华东、东北、西北六个核工业地质局，六个核工业地质局分别下辖数量不等的地勘单位，队伍总量76家军工事业单位，职工人数达40000多人。我国核工业经过多次产业结构调整，核地勘单位都是被调整的对象。至1999年，核工业集团公司实行剥辅消臃，调整专业铀矿地质队伍布局，只保留4家核地勘单位为其直属部队，其余72家实行属地化管理，分别划归所在省、市、自治区管理。
核地勘单位在历次调整中，由于各单位的工作任务、所处地理位置不同，加上属地管理后各地给予的政策差异，致使属地管理的核地勘单位出现较大的发展差异。然而，他们是中国核工业从诞生到发展壮大的见证者。
2、属地管理核地勘队伍的现实状况
由于我国是铀矿资源相对贫乏的国家，属地管理的核地勘队伍皆因铀矿勘查任务严重不足才致剥离。多数属地管理核地勘单位几无地质项目任务。这些单位在调整发展过程中，发扬“自力更生，艰苦创业”的核工业精神，顽强拼搏，经过无数次尝试，研发产品、勇闯市场，大多以失败而终。2006年，国务院下发了《关于加强地质工作的决定》，这些单位才陆续重回地质工作，确立地质及其延伸产业为主业。目前，除少数几家单位有矿产开采权外，多数以提供地质技术服务和工程地质及工程建设施工为其主业。一般矿产地质勘查资质和工程地质勘察资质较高，而工程施工资质不高。各单位拥有固定资产不一，多达数十亿元，少的也有过亿固定资产，所拥有的事业单位编制数和在职员工多则过千人，少的200多人。属地管理核地勘单位所6处地理位置多为县城与乡村结合部，少数几家由于脱险搬迁至地级市新城区，还有一些位于偏远乡镇。核地勘单位属地管理后，都归口所属省、市、自治区国防科技工业办公室管理，政府机构改革后为省委军民融合办公室管理。虽然属地管理十多年了，但与政府及有关部门、地方经济融合度不高。
二、改革滞后的原因分析
中央下达的事业单位分类改革完成时间是2020年，中央及地方陆续出台了事业单位分类改革指导意见和配套政策。纵观全国，尤其是发达地区，多数行业、政府部门举办的事业单位分类改革基本能按照政策法规顺利推进，而属地管理核地勘单位及其他少数行业事业单位改革却相对滞后。
属地管理核地勘单位分类改革的进程目前只停留在各地编办划分了类别而已，对于配套政策不能得到有效执行，离中央国务院设立的事业单位分类改革总目标总要求还有较大差距。主要表现为一是管理体制和运行机制没有变化;二是事企仍为混体运行并未事企分离;三是分类改革指导意及配套政策未有效执行;四是职责功能不清晰，也与所分类别不匹配;五是干部职工仍在等待观望，没有做出明确应对举措。
属地核地勘单位分类改革相较于其他事业单位而滞后，笔者认为主要是以下原因。
第一、其主管部门是省国防科工办，长期担负着所辖地军工单位与地方政府、军工集团公司、国家国防科工局之间的横向、纵向协调职能，而不是直接领导、监管带队伍，由于实行属地管理前的协助管理的惯性思维，导致对核地勘单位属地管理后的指导不够，监督不力。典型表现就是事业单位应该由主办机关赋予而未赋予其公益服务职能、工作领域并下达年度任务，并依此监督考核。
第二、属地管理核地勘单位在多数省份为小众群体，又未明确担任具体公益服务职能，对社会及地方影响很小，公众对之了解不深，未引起地方政府及职能部门的足够重视，长期处于被遗忘的角落。
第三、属地管理核地勘单位主观上认识不到位，欠缺锐意改革、创新求变、发展是第一要务的意识和决心。属地管理核地勘单位从1985年开始，就一直处于企业化、产业结构转型、属地化-企业化的转型改制中。30多年来，上级多次传递出强烈的转型改制的呼声，但每次都是雷声大雨点小，绝大多数单位没有实质性的变化。这样的经历必然会在干部职工中产生改革倦意和消极应付情绪。同时另一个现象即是转型改制没有来却上级拨款有增无减，而上级下达的任务反而是越来越少，以至没有下达具体任务。这样的经历也必然会增加核地勘单位在这次事业单位分类改革中的负面影响。
第四、属地管理核地勘单位自身的诸多天然不足也是影响分类改革滞后的重要因素。一是这些单位是专业的军工铀矿地质队伍，拥有的技术和资源非常狭窄，二是这些单位基地都建在偏远之地且长年从事野外工作，这两点势必造成他们适应快速发展的社会和市场的能力不强;三是在历次转型改制的催促中，正确引导不够，转型失败，造成属地管理核地勘单位积贫积弱，从而对改革的信心不强决心不大。比如上世纪80年代中期到90年代，在无资金、无技术、无市场的条件下，上级要求各单位从事制造业，向产品加工方向转型发展，各单位少都进行过多次尝试，结果多以失败告终。
三、推进属地管理核地勘单位改革应把握的几个原则
基于前述，在谋划推进核地勘单位分類改革时，在坚持中央及地方有关法规和政策及中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》强调的基本原则的前体下，笔者认为还应把握以下原则。
第一是政府主导的原则。所说政府主导是指在中央和地方下发的事业单位分类改革指导意见的基础上，主管部门应考虑属地管理核地勘单位的个别性和特殊性，全面掌握改革单位的包括人、财、物、技术和业务情况，在协商的基础上以主管部门为主导，有针对性的制定改革方案。把握此原则有利于克服改革单位消极负面因素，有利于强力推进改革进程。
第二是因地制宜的原则。属地管理核地勘单位各省皆有分布，虽然是各省制定具体的事业单位分类改革实施方案，但涉及到行业内的改革，各省容易互相参考借鉴，使改革单位产生攀比现象。由于各省的资源配置和机构布局不完全相同，各地在制定改革单位具体实施方案时，应充分考虑各地的实际情况，选择采用具体措施。把握此原则有利于实现公益事业单位的科学合理布局的目标。
第三是量体裁衣的原则。在坚持公益事业单位科学布局的原则下，主管部门在制定改革单位具体实施方案时应充分考虑到改革单位的人员构成、技术能力、业务单元等情况，采取重组、合并等措施以实现资源集约型管理和科学配置之目的。
第四是发挥作用的原则。属地管理核地勘单虽然目前独立担任的公益服务职能不多，但在基础地质研究、矿产资源勘查特别是放射性矿产勘查、核技术应用、辐射环境监测和放射卫生服务等方面拥有比较优势，也一直在这些领域为地方提供辅助性服务。因此，在具体实施时，根据各地实际，可以考虑单独设立机构或把其中的专业技术人员及设备合并到相关机构之中，增强这些领域的公益服务力量。
四、实施属地管理核地勘单位分类改革的路径选择
目前，全国各地管理的核地勘单位分类改革多停滞在清理分类阶段，后续措施正在酝酿之中。就当前情况看，原核地质六个大局以及湖北、广西管理的核地勘单位划分为公益一类事业单位，其他单位划分为公益二类事业单位。从调研结果看，在已经提出的方案讨论稿中，有些省对前期的分类结果会作出调整，有重新考虑划分为一类的，有考虑实行企业化改革的，也有考虑合并重组的。各地对属地管理核地勘单位分类改革都持谨慎态度。在制定具体实施方案时，笔者认为，以下路径可供选择。
路径一：成建制划分为公益一类事业单位。实行此路径改革，一是全省公益一类事业单位布局确有需要;二是省内管理的核地勘单位只有一家且人员编制规模不大。政府可通过放宽退休政策，安排部分年龄偏大的工作人员退休，缩减人员规模。赋予其放射性矿产地质调查与研究、核与辐射环境监测、辐射防护技术服务、放射卫生技术服务、为核应急和核安全提供监测技术支持等公益服务职能。使其成为在核与辐射领域提供公益一类服务的专业队伍，政府按照公益一类事业单位的要求进行规范管理。改革单位原有的对外投资，不论是全资还是股份，均须在政府有关部门的主导和监督下清理处置。如此，把属地管理的核地勘单位作为公益一类事业单位科学布局的一块有益拼板，能很好地解决地方在核与辐射领域的短板问题，又能充分发挥核地勘单位的积极作用，为地方经济社会建设作出新的贡献。
路径二：成建制划分为公益二类事业单位。实施此路径改革，一是省内管理的核地勘单位数量不多，不宜超过两家，二是全省事业单位布局上只适合设置为公益二类事业单位。整体划分为公益二类事业单位的，也需处理好与原出资注册的公司的关系，应建立健全法人治理结构，依法依规运作。如此，有利于改革单位的平稳过渡，稳定发展。
路径三：合并重组。省内管理的核地勘单位超过三家的，适合选择实施合并重组改革。按照业务相近合并重组，从事公益一类服务的业务单元合并作为省内公益一类事业单位布局的补充，可成为独立的法人主体，也可并入原有的相关机构。从事公益二类服务的业务单元合并重组成一家公益二类事业单位，依原机构的地理位置能合并办公的合并办公，不能合并办公的设立分支机构。从事市场经营的业务单元，竞争力不强且效益不好的宜撤销，有一定竞争能力的合并重组为集团公司，建立健全法人治理结构。
五、推进属地管理核地勘单位分类改革应注意的几个问题
在推进属地管理核地勘单位分类改革时，各有关部门和改革单位一定要认真学习中央及地方的有关政策精神，准确理解和把握事业单位分类改革的目的、要求、基本原则等，依据各地各单位实际，精心制定属地管理核地勘单位改革落地方案。加强宣传工作，加大思想政治工作力度，做好宣传解释、说服教育工作，及时掌握职工思想动态，及时理顺职工思想情绪，及时化解矛盾，为顺利推进改革提供思想保证。以下几个问题，应该提前做好谋划。
1、政策衔接的问题。中央及地方对于事业单位分类改革陆续出台了很多政策，但多数是规范和解决共性层面的问题，对于属地管理核地勘单位改革将要涉及的人员安置、资产处置、机构撤销并转等问题还要进一步制定政策进行规范和调整，为具体实施改革提供政策依据和保障。
2、法人治理结构的问题。中央要求事业单位分类改革要建立健全法人治理结构，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制。尤其是要理顺改革单位与其出资组建的公司的关系，各自建立法人治理结构，真正成为法人主体。目前状况下，事企不分、产权不清、权责不明、制约失衡等问题根本原因就是法人治理结构不健全或根本缺位。因此，建立健全法人治理结构，形成科学的领导决策议事监督整机构是关键所在。
3、人员安置的问题。中央要求，事业单位分类改革要坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点。由于属地管理核地勘单位都为老队伍，且在属地管理后新进人员较少，人员普遍年龄偏大，改革中人员安置是必须考虑的一个重要问题。建议适当放宽退休政策，符合提前退休的人员办理退休手续;鼓励专业技术人员参加事业单位公开招聘考试并给予一定优惠政策;为改革中落选人员再就业疏通渠道，创造条件。
4、资产处置的问题。属地管理的核地勘单位在数十年的改革发展中，都积累了一定的不同形式的资产，有土地、房屋等不动产，有设备车辆等固定资产，多数都有全资或股份形式对外投资企业资本及收益，多数也有一定负债。各地对其审计和清产核资宽严不一，政府主管部门未能掌握完全真实情况。资产处置是改革成败的重要一环，直接关系到国有资产流失、国有资产效能发挥，甚至事关工作人员贪腐。
5、温水煮青蛙的问题。事业单位分类改革是我国全面深化改革战略的一个方面，事关大局，各地各部门都十分重视。主管部门和改革单位在思想上要高度重视，在行动上也要快速准确。要克服懈怠思想，不能停留于改革表层，只动其皮毛，而不及内腑。若深入推进速度过缓，则财政拨款就会长期维持，改革单位就会继续维持原有状态，干部职工思想又会重回老路，一旦严格要求，干部职工将难以适应，温水煮青蛙效应就会出现。
六、结语
事业单位分类改革已经接近中央制定的截止期，属地管理核地勘单位如何深入推进，是主管部门和改革单位必须面对的重要工作。只有全面准确领会和把握中央及地方政府制定的事业单位分类改革的政策精神，认真宣传发动，认真贯彻落实，属地管理核地勘单位改革方能深入推进，按期完成任务。只要我们认真做好调研工作，准确掌握改革单位实际情况，按照中央及地方政府的政策精神要求，坚持政策先行，坚持沟通协商，坚持人文关怀，精心谋划，制定科学合理的改革落地方案，妥善解决好改革单位人、财、物等方面问题，属地管理核地勘单位改革任务就能圆满完成。
作者简介：孔友峰（1965-），男，汉族，湖北省孝感人，高级经济师，湖北省核工业地质局局长助理，单位：湖北省核工业地质局。
