地方政府债务风险的理论内涵与预警思考

    闫晓玉

    摘要：近几年我国政府债务规模逐渐增大，但受到经济下行压力的影响，地方政府财政收入增速下滑，使得地方政府偿债压力加大。由于各国对政府债务率的限额规定不同，我国地方政府债务风险程度如何，便成了口径不一的问题。但是面对政府债务余额的增加，应该如何防患于未然？文章从地方政府债务风险的内涵与风险预警的角度入手，分析我国的地方政府债务，并总结问题提出一些建议。

    关键词：地方政府债务；债务风险；风险预警

    2009年冰岛债务危机到“欧州五国”（葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊、西班牙）信用评级被下调，近几年愈演愈烈的债务危机问题一直占据着全球经济的“头条”，除了欧美国家，中国作为最大的发展中国家，政府债务问题被高度关注。据国家统计局数据显示，2015年年末中央和地方政府债务约为28.2万亿元，政府债务负债率（债务/GDP）为38.9%，低于欧盟60%的警戒线；但是2015年年底地方政府债务余额约为16万亿元，地方政府负债率为23.6%，远高于美国地方政府13%～16%的負债率水平。2010年到2013年地方政府债务年均增长近20%，2013年到2014年增幅达到46.8%，高于同期地方财政收入、地区生产总值增长率等指标，加上累积债务利息，导致部分地区偿债压力加大。在地方政府债务风险已经逐步凸显的情况下，从理论的角度探究地方政府债务风险的内涵与问题，并梳理国内外的风险预警模式，提出建议，对于加强我国地方政府债务风险防范的研究均有启示意义。

    一、地方政府债务风险的内涵

    （一）风险的内涵

    传统意义上的风险是指在某一特定的环境与时间段内，损失发生的不确定性，即人们的期望目标与出现的结果之间的差距。一般表现为两种不确定性：一种是收益，另一种是损失。而这对于风险的界定是广义的，是总体范围内包括所有造成不确定性产生的环境。

    对于风险究竟是结果的变动还是损失的不确定性，国内外学者都有自己的看法。C.A.Williams（1985）将风险定义为在给定的条件和某一特定的时期，未来结果的变动。但是F.G.Crane（1984）认为风险是未来损失发生的不确定性。随后有学者从概率的角度对风险进行描述，并用统计学的观点来分析损失发生的结果。王明涛（2003）在总结了四种关于风险的观点之上，给出了风险的定义，认为风险是指在决策过程中，各种因素相互作用所产生的结果的可能性以及损失的程度。如果广义的界定风险，则会把所有可能的角度都涉及，包括在内的投资风险，操作风险，市场风险等，就地方政府的债务而言，风险便涉及到对社会经济发展所造成的危害以及风险损失的不确定性。

    （二）地方政府债务风险的内涵

    地方政府债务的风险往往关系着民生，是能够反应到当地经济中的风险。中国工商银行投资银行部课题组（2011）认为政府的负债是常态，负债经营是经济发展的必然方式，但过度负债会拖累全球经济，也会影响货币政策的独立。同时债务风险具有一定的累积性和转换性，在我国的单一制体制中，地方政府债务风险会通过层级制度逐步向上积累，存在发生财政风险的隐患。缪小林、伏润民（2013）认为关于政府债务研究主要强调政府债务导致的损失，政府债务演变成其他形式的风险，才会导致政府债务风险的发生。地方政府债务风险往往是由政府向银行借贷产生，债务的累积会导致银行的坏账增加，资金链断裂，会转换成金融市场的风险，因此地方政府风险不仅会影响财政运营，还会破坏经济的健康运行。

    二、地方政府债务风险的成因

    （一）理论依据

    顾亮（2013）分析了地方政府负债风险的理论依据主要是委托代理理论和路径依赖理论。所谓委托代理理论本质是一种契约关系，政府在产生借贷过程中，是产生负债合约的过程，但举债者或者政府在规定的任期内实际上不承担相应债务偿还的任务，一般会将债务转移到下一任政府或举债者，在权责分离的情况下，无约束管制的负债会逐渐增加。路径依赖理论则是政府债务按照既定的方式进行累积——非规范化的筹资模式，并会按照这一模式逐步强化，若无正确的规范约束，便会使不良债务累积膨胀。

    （二）现实原因

    1.财政体制因素

    自从分税制改革以后，中央政府的收入与地方政府收入差距较大，地方政府收入地区性差异较大。但近几年城镇化进程加快，地方政府财政支出较多，地方财政收入难以满足需求，政府便举债融资，造成地方政府负债逐年累加。

    2.约束机制缺乏

    地方政府通过社会融资满足城镇化进程加快的需求，积累了大量债务，难以消化；地方政府的财务报告以及资产负债表未能定期公布，存在虚假、混乱的信息，以至于市场中各类投资机构难以根据财务信息做出正确的投资判断；再有地方政府债务管理偏离规范化；地方政府官员的调动，未能正确履行完整的“交接工作”，唯政绩、GDP论，对相关政府债务问题以偏概全。

    3.权责分离、道德风险

    地方政府负债的原因大多是为了追求地方的经济发展或是地方和个人政绩，但地方经济发展与官员的政绩和个人利益相关连，在借债还债不同期的情况下，权责分离，道德风险行为占据上风，地方政府债务逐步累积，存在严重的债务风险隐患。缪小林、伏润民（2013）则从财政体制、管理制度、经济发展和政府行为四个视角梳理了地方债务形成的原因，认为以上四个角度并不是债务风险的真正动因，而是地方政府的权责时空分离所致。

    三、我国地方政府债务存在的问题

    （一）不同地区债务问题差异性较大

    到2016年1月底，全国大多数省份债务率处于一般水平，但贵州和辽宁省债务率分别达到了120%、197.47%，超过了全国人大常委划定的100%债务率红线。国家发改委投资研究课题组研究：2009年，我国西部地区红灯较为普遍，具有较高的债务负担率；中部地区属于黄灯区，东部地区情况略好。但是张同功（2015）发现，2013年东部地区红灯情况逐渐严重，红灯区逐渐扩大，我国地方政府债务风险逐渐增大。杨龙光（2016）研究认为我国地方政府债务具有地域性，中、西、东部依次降低。

    （二）债务风险难以量化，显性、隐性债务界定不明

    呼显岗（2004）认为地方债务风险形成原因主要是我国目前地方债务种类多，无法对其进行定量分析加以控制。尤其是隐性债务，难以查询，统计口径不一，统计起来较为困难；除了地方政府财政报告显示出的政府负债统计数据外，其他地方较难查询。

    （三）举债渠道单一，风险较大

    地方政府财政收入以外的资金获得主要依靠银行贷款，除此之外还有BT融资和发行债券，其中BT融资也是通过银行贷款完成。杨龙光（2016）通过实证分析，得出地方政府债务的规模与银行的不良贷款之间具有正向关系显著的结论。若地方政府负债较多，偿债能力较差，地方财政风险问题便会突出，会导致银行业风险加大，影响金融稳定。

    四、地方政府债务风险的预警研究

    （一）国外经验借鉴

    由于美国是联邦制国家，实行的是相互独立的财政体制，有联邦、州、地方三级财政，可以自行发放政府券，与中国单一制体制中的债务累积模式不同。晏均（2015）认为美国地方政府债务模式是市场约束兼制度约束型，因此应该规范融资体系、严控债务的发行规模、完善债务偿还机制，并对债务进行实时监测。俄亥俄州的债务风险预警模型就是典型的财政安全检测模式。哥伦比亚则是通过“红绿灯”预警的方式建立债务预警系统，来控制债务规模。

    德国也是一个联邦制国家，但其联邦政府相当于中央政府，地方政府相当州和地区政府。德国对于债务规模的控制，在宪法中直接规定了国家负债的最高限额，所谓的“债务刹车”的运行机制（朱文蔚，2016）。同时按照权责牵制的原则，预算部门与决议部分（市长）相互独立，每个预算年度的财务报告必须详细并不能随意更改资金用途。德国的债务风险预警也是在规定负债率和赤字率的上限下进行预防。

    日本是一个地方自治的国家，各层级政府、自治区均有举债权。日本采取“重建型破产”制度，首先促使债务风险较高的地方政府进入预警阶段，尽早采取措施，改善财政状况，若不能从根本上改善，应该进入重建阶段，避免真正破产。日本地方政府债务风险管理，是一种地方自主管理与国家管控相结合的制度。王峰（2016）认为日本地方债务风险预警主要是由指标监测系统、恢复机制以及监督机制共同组成的财政风险预警系统，能够根据监测指标以及划分的预警阶段判断风险程度。

    总之，各个国家的基本情况和经济、制度发展都不相同，但是地方政府债务风险的基本成因却大有相似，国外地方政府债务风险预警与监管方式有许多值得我国学习和借鉴。

    （二）国内风险预警探索

    随着地方政府债务风险逐渐凸顯，我国学界关于地方政府债务风险的研究近几年逐渐增多，不仅有定性的研究，也有定量的研究，将风险进行适当量化后判断风险程度，做出风险预判。

    赵迎春（2006）对某发达地区某市的地方政府债务数据进行分析，认为该市的债务具有隐性化、或有化、投资性和公共性并存的特征，而债务风险并不在于财务风险、挤出、金融或经济风险，而是由于制度和组织设计造成的管理风险。认为应该完善制度，加强债务资金运行的全程监控，并建立预警指标，监控风险。

    还有学者使用不同的经济类分析方法对地方政府债务风险进行预警分析。章志平（2011）利用灰色系统理论评估地方政府债务风险，确定了不同的债务指标以及风险区间在进行聚类测度，对风险进行定量的判断。许争（2013）使用了层次分析法建立了我国地方政府债务风险预警系统模型，并对东北地区某市进行预警，得出该市的“风险”程度为“轻警区”状态的结果，认为我国政府性债务存在很多问题，为避免债务危机的爆发，应该加强地方政府性债务的风险管理和控制，建立完备的债务风险预警与化解机制，规范偿债制度等。张同功（2015）年采用模糊数学贴近度模型、德尔菲法和统计分析法设定地方政府债务风险字数模型，得出了我国地方政府债务红绿灯情况，认为我国目前政府债务整体可控，但是仍有许多隐患，必须要加强管理，完善约束机制，防范和化解地方政府债务风险。

    五、建议与启示

    （一）拓展举债渠道，限制举债规模

    地方政府的举债渠道较为单一，除了依赖于银行借贷，只有社会融资渠道。文中提到的美国、德国或者日本，均下放了地方政府自主发行债券的权利，我国应该在参照国外经验的基础之上，适当的下放发债融资权利，创新融资模式，制定相应的规章制度，规定自发债券的限额与比率，并限制其用途，用于地方基础设施建设等促进地方发展的项目。还应将地方政府举债规模的限制写进《预算法》中，像日本的财政赤字率有规定的上限一样，我国应因地制宜，制定符合我国国情的负债率上限或规模区间。

    （二）构建债务风险预警体系，完善监督机制

    我国目前的债务风险预警研究仍在探索发展中。关于政府债务风险预警细则大多在政府的文件报告中，条件框架较多，实践经验较少，且指标单一，操作性不强。像美国的俄亥俄州出台的关于风险预警的“地方财政监控计划”，具有一定借鉴性。我国应该从多角度构建地方政府债务风险预警体系，全方面的监控，并完善预警试点工作，加强监督，构建多部门的监督机制等。

    （三）完善信息纰漏机制，加强约束，权责匹配

    地方政府在公布地方政府报告时，对政府债务信息纰漏较少，关于“政府逾期未偿债务”等敏感的债务信息纰漏更少，相关的数据难以查询，这在我国地方政府中，属于普遍现象。应该建立一套完善的纰漏体系，将地方政府债务的相关数据通过互联网连接到国家数据库，并加强相关约束。例如湖北省按照43号文件“事权与支出责任相匹配”的要求，通过控制手段，降低债务余额。对于地方政府官员在权责分离下的道德风险行为，应该将地方政府债务的情况与官员的政绩挂钩，形成有效约束。

    六、结论

    综上所述，近几年随着我国地方政府债务的累积，债务风险逐渐凸显。虽在短期内仍可控，但隐患问题较多，一些地区债务负担加重，长期累积债务风险会逐渐引发财政、信用和金融风险，危害地方经济的健康发展。必须尽快认识到地方政府债务风险的危害性，建立风险预警体系和量价模型，加强各部门的债务风险的监督，建立规范的约束机制，完善信息纰漏机制，合理制定地方政府债务警戒线。此外，应该因地制宜，根据不同地区的发展状况和债务规模状况，制定合理的评价体系和债务风险防范机制，并将地方政府债务作为当地政府官员政绩考核指标之一，权责匹配，降低地方政府债务发生的几率。

    参考文献：

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    [2]中国工商银行投资银行部课题组.地方政府债务风险的衡量、分布与防范[J].金融论坛，2011（01）.

    [3]谬小林，伏润民.地方政府债务风险的内涵与生成——一个文献综述及权责时空分离下的思考[J].经济学家，2013（08）.

    [4]蔡芃芃，顾亮，刘振杰.中国地方政府债务风险与治理对策探析——借鉴美国地方政府债务发行管理经验[J].汕头大学学报，2013（06）.

    [5]张同功. 新常态下我国地方政府债务风险评价与防范研究[J].宏观经济研究，2015（09）.

    [6]杨龙光，林兆彬. 我国地方政府债务风险的量化分析[J].统计与决策，2016（08）.

    [7]呼显岗.地方政府债务风险的特点、成因和对策[J].财经研究，2004（08）.

    [8]晏俊，许薇，杜小伟. 美国地方政府债务管理的经验及其对我国的启示[J].学习与实践，2015（08）.

    [9]朱文蔚，全春霞.地方政府债务风险监管的国际实践与中国借鉴[J].金融与经济，2016（10）.

    [10]王峰.日本地方财政风险管理框架及预警系统研究[J].地方财政研究，2016（10）.

    [11]赵迎春.地方政府债务风险防范研究——基于发达地区政府债务的样本分析[J].中央财经大学学报，2006（10）.

    [12]章志平.中国地方政府债务风险灰色评估和预警[J].统计与决策，2011（15）.

    [13]许争，戚新.地方政府债务风险预警研究——基于东北地区某市的经验研究[J].科学决策，2013（08）.

    （作者单位：聊城大学商学院）