失独老人社会保障存在的问题及其破解
郭秉菊 林小燕
摘要：失独老人既是一个特殊群体，也是一个备受关注的社会群体，但目前我国对失独老人的社会保障还不够完善，他们尚面临着养老困难、就医困难、无精神寄托、养老途径单一、贫困无助等一系列问题。本文以南京市为例，从相关部门制定相应的法律法规，政府出台帮扶措施，营造全社会的关爱环境等方面，探索破解失独老人养老保障诸多难题的路径。
关键词：失独老人：失独家庭：社会保障
中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）03-0058-07
失独老人作为一个被忽视的特殊群体，因“失独者进京申请国家补偿，称无力承担计生风险，希望国家可以建立相应的保障制度”的报道而使他们为公众所知。我国从2016年1月1日起全面实施二孩政策，失独家庭数量的增长将得到有效的遏制，但独生子女群体仍将长期存在。据中国社会科学院人口预测专家王广州运用人口抽查数据和计算机仿真模型估算的结果看，2015年，全国独生子女约有1.76亿人。由此可见，失独老人的社会保障难题也将长期存在，因此，将失独老人纳入社会特殊保障群体，满足其社会保障需求就显得日益迫切。
失独老人是指按照国家计划生育政策的规定只生育了一个孩子，而这个孩子却因意外或疾病等原因离世，没有再生育或领养子女的老人。对于这些老人而言，如何对他们的养老予以制度上的保障，是一个应该引起全社会关注的重大问题。随着失独老人数量的增长，失独群体也可能成为一个不稳定群体，影响社会和谐，因此，加强对失独老人问题的关注与研究意义重大。本文对南京市失独老人社会保障存在的现实问题、诉求与破解路径进行了分析，以期对完善失独老人社会保障政策和做好失独家庭的社会保障工作有所裨益。
一、南京市失独老人社会保障存在的现实问题
2010年5月到2015年5月，全国各地数百失独老人自发向政府相关部门递交权益诉求书，其诉求主要集中在社会救助薄弱、养老保障缺失、就医困难以及临终关怀不足等方面。2016年4月8日，数百名失独老人再次汇集在国家卫生和计划生育委员会（卫生和计划生育委员会以下简称卫计委）门前，要求将失独群体纳入国家法律保障体系之中；消除失独扶助政策的区域差异：各地的政府部门搭建直接面向失独群体的服务渠道：建立由政府部门主管的失独管理机构，承担失独老人赡养人的角色；从社区一级为失独老人建立档案进行精准扶助。
南京市政府针对失独老人社会保障问题做了大量的工作，但当前南京市失独老人面临的现实问题依然较多，截止到2016年，南京市卫计委统计的失独老人大约有6000人。以南京市Q区为例：经调查统计，截止到2016年底，全区失独家庭（女方49周岁以上）约有600多户达900人，他们的孩子由于生病、车祸、自杀等各种原因先于父母离世，这些人平均年龄约59岁。其中，49—60周岁的约500人，占55.5%：60—70岁的约3003，占33.3%；70—80岁的约803。占8.8%；超过80周岁的约2031，占总数的2.2%。失独家庭人员职业分布广泛，老龄化趋势明显，身体状况堪忧。随着失独老人的增多，其社会保障问题也越发突出。
（一）经济窘迫，养老困难
一些失独老人在退休后工资收入下降，又失去了唯一子女的资助，生活比较艰难。姚兆余、王诗露（2014）对南京市鼓楼区的12名失独老人进行了深入访谈，其中，将近70%的失独老人表示生活来源主要是微薄的养老金，有91.7%的家庭月收入低于5000元，有16.7%的失独老人家庭月收入低于1500元。对于失独老人而言，家庭的主要收入来源便是养老金和失独家庭的特别扶助金。2015年，南京市政府出台的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的实施意见》规定：将年满60周岁的失独老人扶助金提高到每人每月700元，49-59周岁的失独老人扶助金提高到每人每月500元。但随着年龄的增长，失独老人健康状况日益下降，不仅在养老、就医等方面的支出费用持续增长，而且生活成本也在逐步增加，因而大部分失独老人在经济上还是遇到了困难。据南京市卫计委的统计，大约有54.96%的失独家庭月收入在2500元以下，5.83%的失独老人靠低保生活。仅Q区失独家庭中低保户就有20余户，低保边缘户约8户。如某街道失独老人赵某（离异），59岁，无业，年收入仅6000元，低保户，患脑梗，长期治疗需要大量费用，生活无人料理。
（二）精神创伤，融入社会困难
家庭养老是我国现行的主要养老方式，独生子女的离世使老人老无所依，对生活万念俱灰，甚至不愿与人交往。据Q区卫计委的调查结果显示，失独老人大多患有抑郁症，有50%的老人曾想到过自杀。在Q区失独家庭中，患有慢性疾病的占43%，患重大疾病的占15.72%。大多数失独老人长期沉浸在丧子的痛苦之中，心理问题比较严重。一方面，失独老人在经历了独生子女离世的巨大悲痛后，即失去了精神上的依靠和寄托，心理变得脆弱、敏感，进而导致了严重的心理疾病。如Q区的徐某，儿子离世三年，至今她还保留着儿子穿过的衣服，儿子房间的设施基本没有动过，电脑中儿子的社交账号仍然由她在线更新；她搬了3次家，切断了与亲人、朋友的所有联系，始终无法摆脱失去儿子的痛苦。另一方面，失独老人还要承受来自外界的创伤，有些人把他们视为“不祥之人”而远离和歧视他们，不仅不关心帮助还用异样的眼光看待他们，这种来自外界的创伤使失独老人陷入了孤独无助的困境。因此，相对于经济窘迫，迫在眉睫的是对失独老人精神慰藉的缺失。
（三）失独家庭夫妻感情破裂、矛盾多发
独生子女对于维系父母婚姻关系起着重要的作用，是“倒三角形”家庭结构的重要支点，独生子女的离世会使家庭结构崩塌，夫妻间维系纽带断裂，甚至导致夫妻感情破裂或离异。失独老人的年齡大部分在50岁以上，对于女性而言，这个年龄基本上很难再生育，而男性再生育的机会要相对多一些。因此，在失独家庭中，女性受到的心理创伤往往更大。有原配偶陪伴疗伤的，精神状况明显好过丧偶或者离异的失独者；对于再次生育子女或者再婚重组家庭的失独者而言，精神状况会明显好转。据Q区卫计委的调查结果看，失独家庭中离异、丧偶的分别占失独家庭总数的16.22%、18.13%。
失去独生子女不仅会使夫妻间矛盾恶化，而且会引起失独老人与离世子女配偶间的冲突。对于失独老人而言，虽然失去了独生子女，但孙辈是他们血脉的延续。能够随时探望孙子女或外孙子女，不仅满足了血缘的认同和亲情关爱的需求，也承载着他们对离世子女的思念，寄托对生活的希望。但在现实生活中，因为对“隔代探望权”缺乏明确的法律规定，他们的愿望往往难以实现。失独老人与离世子女的配偶间有时存在组建新家庭的隔阂、财产继承的争议、孙子女抚养的纠纷，失独老人探望孙子女或外孙子女往往受到阻碍，给老人的身心造成了再次的伤害。
（四）失独老人就医困难，养老途径单一
我国传统的观念就是“养儿防老”，以家庭养老为主要途径，失去唯一子女，父母顿感老无所依。陈筠（2013）抽取了南京市的88户共159名失独老人进行了问卷调查，其中，非常担忧自己与配偶养老问题的失独老人占19.32%，比较担忧的占40.91%。可以说，失独老人的养老问题是他们面对的最大难题。根据现有规定，入院就医、手术或是入住养老院都须由其直系亲属签字同意，因而失独老人会处于入院无人签字、后半生无人养老的恐慌之中。Q区的调查数据表明，失独老人中患有慢性疾病的占43%，患重大疾病的占14.6%。有98%的家庭在“需求”选项中选择要求相关部门“解决老无所养的后顾之忧问题”。如W街道的周某某，儿子于2006年生病离世后，原本身强体壮的老伴不堪打击，也于2011年去世，只剩下了孤单无依的自己，而本人患高血压多年，健康现状令人担院。有调查显示，这一群体的死亡率高达9.67%，远高于正常5‰的标准。养老就医是失独老人面临的最现实问题，因为主要依赖于传统的居家养老途径，所以，失去独生子女后那些行动不便、生活不能自理、经济条件不好、距离城区较远的失独老人，养老就医即更加困难。
（五）社会关爱救助体系不完善
失独老人对自己身份的界定是“苦命人”，是被社会抛弃的人。社会心理学家戈夫曼定义了“污名”这个概念，代表了一种个人认同与社会认同的断裂，“污名”的后果是将具有某些特质的人区分开来。失独老人就是此类人群，他们希望找到“同命人”抱团取暖。因为社会对失独老人的了解缺失、关心不足，导致失独老人缺少社会关爱，从某种程度上说，失去子女就失去了唯一的情感寄托和生活希望，面临无人送终的窘境。因此，失独老人往往主动从社交群体中退出，夫妻间或失独老人间小范围抱团取暖。这种行为不仅加剧了他们与社会的断裂和相斥，也形成严重的社交障碍。方曙光（2013）用社会断裂理论分析了失独老人的社交现状，对合肥市290名失独老人进行了问卷调查、测评，结果表明，失独老人与社区、社会以及他人的联系断裂，难以在社会中产生自我认同感，难以回归社会。因此，失独老人急需得到社区工作者和志愿者的援助，在心理上对其进行疏导，使失独老人重新燃起对生活的希望。
二、南京市失独老人社会保障存在问题之原因分析
通过对南京市失独老人社会保障现状的分析可知，要从根本上解决失独老人社会保障存在的问题，必须从深层次分析产生上述问题的原因。
（一）“养儿防老”的传统观念是失独老人社会保障问题产生的思想根源
我国的传统观念是“养儿防老”“家庭养老”，大多数父母都是依靠子女来安度晚年，在父母心里，子女是父母养老的唯一希望和精神寄托。一旦独生子女出现变故，父母就会失去养老希望，无论是经济上还是精神上都无法承受。失独老人的数量在日益增加，失独群体的生活、医疗、养老等困难也日趋严重。当下，我国养老保障体系不够健全，但失独老人群体数量却日渐庞大，传统的“养儿防老”观念与老无可依的现状形成了鲜明反差，已成为一对突出的社会矛盾。
（二）法律法规及制度缺失是失独老人社会保障问题产生的根本原因
我国有关失独老人养老保障的法律法规不完善。《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”但如何解释“必要的帮助”？由哪一部门实施帮助？如何实施帮助？解决这一系列问题缺乏具体的法律依据。因此，在实际执行过程中存在一定的困难。2012年《国家人口发展“十二五”规划》明确提出：“积极探索为独生子女父母、无子女和失独老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴。”这里的“必要”和“补贴”如何解释？标准和类型是什么？应该由哪个部门负责？同样也缺乏明确的规定。
社会救助立法是保障失独老人权利的有效手段，但我国在对失独老人社会救助权的立法保障方面不够完善。不仅立法层次普遍较低，而且立法体系也不健全，缺少整体的立法规划。2012年，全国人大常委会修改的《老年人权益保障法》增加了“国家建立和完善计划生育家庭老年人扶助制度”的规定，对失独老人的养老问题予以制度上的保障。另据2013年《中国老龄事业发展报告》显示，2012年，我国有100万失独家庭，共67.1万人领取特别扶助金，其中失独的对象40.7万人。2013年，《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》明确要求，将女方年满49周岁的独生子女死亡家庭的特别扶助金提高到城镇每人每月340元，农村每人每月170元。2016年4月，财政部、国家卫生计生委印发了《关于进一步完善计划生育投入机制的意见》，统一城乡标准为340元。但这些举措多体现在政策方面，并没有从法律的角度对失独家庭予以全面保障，还不足以满足失独老人的生活需求。
（三）法律法规执行不到位是失独老人社会保障问题产生的现实根源
国家对失独老人的社会保障提出了政策性的指导意见，但地方政府在制定具体政策时弹性较大，影响了对失独老人的扶助效果。对失独老人社会保障作出的规定大多以行政規章或地方规章为主，立法层级较低。虽然国家陆续颁布了《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》等政策性文件，各地方政府也制定了以经济补助为主的社会保障政策，但各地的扶助政策都将关注点落实在经济扶助上，忽视了失独老人其他方面的需求，而且在进行经济扶助的同时，也没有出台相应的配套政策，无法满足失独老人其他的需求。
《全国计划生育家庭特别扶助专项资金管理暂行办法》对家庭扶助金并未规定明确的金额，所以，各地在执行过程中标准并不统一。地方政府发放失独扶助金一般是按本地经济发展水平和生活消费成本上下浮动，但因缺少全国统一的标准，导致了不同地区失独者扶助金的数额不一致的情况。例如：北京市作为经济发达地区的扶助金标准为500元/月，但却低于710元/月的最低生活保障标准；而经济落后地区的青海省扶助金标准为667元/月，却远高于373元/月的最低生活保障标准。各地扶助金标准差异大，无法体现扶助金的公平合理性。实际上，不少失独家庭对政策根本不知情，也没有享受到补助。如根据规定，女方年满49周岁时，夫妻双方才能同时享受扶助，这势必会导致一部分失独老人不能申请扶助金，而且补助金额过低，对失独家庭也只是杯水车薪。
三、破解失独老人社会保障问题之路径
要帮助失独老人解决生活中遇到的实际困难，消除他们的心理阴影，不仅需要国家法律法规的保障、政府的支持帮助，还需要全社会的共同关爱。
（一）从经济上进行扶助，解决失独老人的实际困难
1.提高失独老人扶助金标准、缩小地区差异。我国宪法赋予了公民在陷入生存困境时有从国家和社会获得物质帮助的权利。针对当前失独老人救助标准过低的现状，各地应根据本地的经济发展水平，提高失独老人救助补偿标准，使其生活水平可以与当地绝大多数家庭的平均生活水平相当。各地政府可以考虑为失独老人发放一次性的失独经济补偿，以缓解失独老人的生活压力，补偿数额可以根据各地实际生活水平而定。也可以为失独老人成立专项基金，由当地相关部门监管，用于失独老人的经济资助。当然，政府在制定扶助金标准的同时，还应考虑到城市与农村的差别，对于城市失独老人而言，除了扶助金，一般还有退休金收入，而农村的失独老人在失去独生子女后大多会陷入老无所养的境地。因此，制定政策时可以考虑向农村失独老人倾斜。
2.大力推广针对失独老人的养老保险。应针对独生子女家庭在其基本的养老保险之外附加补偿保险，保费可以参照国外模式由政府或者企业按相应比例承担。针对失独老人，可以由政府出资为其购买养老、医疗、意外等综合型的保险。因为失独是所有独生子女家庭可能面臨的共同风险，为此，政府可以设立独生子女死亡保险，引进商业保险机构与政府合力化解风险。例如：中国计划生育协会为了有效缓解失独老人的养老压力，开发了针对失独老人需求的保险产品，截至2016年底，全国各级计划生育协会为失独老人办理保险投保金额9000多万元，覆盖失独老人39万多人，失独老人疾病或意外住院护理保险作为重点内容正在全国推广。渤海人寿也推出“失独老人特别扶助保险计划”，承保天津市和平区卫计委失独老人特别扶助保险计划，为和平区700余位失独老人提供了总计3000万元保额的意外伤害保障和总计436万元保额的住院补贴，为失独老人提供了实实在在的保障和关爱。
（二）重视精神帮扶，帮助失独老人重树生活信心
目前，我国针对失独老人的心理救助机构还很少，在一些偏僻地区对失独群体还存在歧视和误解，有些农村地区的失独妇女甚至被扣上“妨子”的帽子，导致相当一部分失独者的心理变得敏感和脆弱，他们往往选择自我封闭不愿意再接触社会。这就需要政府和社会共同努力，从精神层面上关爱失独老人，帮助他们真正走出丧子的阴影。而如何加强对失独老人的心理疏导，实现失独老人的精神自助，是救助工作的关键。
对失独老人来说，精神创伤是无法用物质来弥补的。为此，街道尤其是社区要主动关心他们，尊重他们的隐私，送去来自社会的温暖。积极为失独老人提供抱团取暖的活动场所，如组织他们开展手工编织、书画摄影、团队旅游等活动。有调查显示，有70%的家庭提出希望有人组织他们外出旅游，放松心情。因此，引导失独老人开展文体活动，用文体生活来冲淡他们的失子伤痛，既能够让他们锻炼身体，又利于其融入社会。同时，政府还可以考虑培训专门的心理咨询师，对失独老人进行心理治疗，发挥社区工作者和民间志愿者的作用，鼓励他们为失独老人提供心理辅导、临终关怀等服务，一对一地帮助失独老人排解心理压力和痛苦。
（三）鼓励并帮助失独老人重建完整家庭
如何帮助破裂的家庭重建完整家庭也是政府要解决的问题。对于尚处于生育期且有生育意愿的失独家庭，应该积极为他们提供“再生育”免费服务，由相关部门和医疗卫生机构提供生理检查、优生监测等服务或联手提供试管婴儿培育等生育信息咨询服务。对于失去生育能力的失独者，如果本人有意愿收养子女的，应当为他们提供特殊服务。民政局、公安局、卫计委等部门应积极协调，主动为失独家庭提供收养信息，安排优先收养福利机构的儿童，在办理合法收养、养子女户口登记等手续时，对失独家庭特事特办，简化办事程序，尽陕帮助其重建完整家庭。
旁系血亲对失独老人的养老作用也不容忽视。当前，有的失独老人有侄子、外甥等自然血亲，可以选择由侄甥养老，这样，可以增加老人与亲人间的联系与沟通，达到精神上的慰藉，是一种应该提倡的养老方式。失独老人可以与亲属签订扶养协议，由有血亲关系的晚辈对老人晚年生活进行照顾，使其享受天伦之乐，但相关部门要加强监督管理，防止发生虐待老人的情况。
（四）建立多元化的养老服务体系
首先，政府可以考虑出资建立专门的失独老人服务养老院，给失独老人创造相对独立、私密的空间。社会心理学认为，有相似经历的人在人际交往中更容易产生共鸣，失独者由于共同的经历更加有认同感，可以抱团取暖。同时，由政府指定社区医生定时为失独老人进行身体检查，提供医疗服务。2012年，《国家人口发展“十二五”规划》明确提出，有条件的地区先行，针对失独家庭开展机构养老、社区养老等社会性养老。要降低机构养老的入住门槛，在失独老人入住养老院时，取消需要儿女签字这一无法实现的要求，确保失独老人优先入住养老机构。其次，可以以社区为依托，构建居家养老模式，采取由政府向社会购买服务的方式，吸引社会组织对失独家庭开展服务。如可以为社区失独老人提供小饭桌服务，将失独老人纳入免费就餐范围；针对失独老人就医难问题，开展上门诊疗、义务心理辅导等贴心服务。失独老人身体健康状况往往较差，建议制定社区医生责任人保健服务制度，在定期上门服务的基础上随时为他们提供医疗指导。对于那些与外界断绝了联系的失独老人，建议社区、街道设立“失独家庭心理咨询中心”，开辟热线电话，为失独老人免费提供心理咨询和心理疏导。
（五）建立健全社会关爱救助体系
南京市针对失独老人的社会关爱救助体系采用了“一对二”的帮扶模式，即为一位失独老人配备一名政府工作人员加一名街道负责人，随时随地、最大限度地满足失独老人的各方面需求。2012年底，B区计划生育协会成立了“寸草心”志愿者关爱团，动员社会力量，形成社会化帮扶网络，帮扶失独家庭重享子女般的关爱。各个街道纷纷成立“寸草心”小组，对失独家庭开展医疗、服务、家庭养老、心理慰藉等全方位的帮扶。G区民政局于2013年10月为R（失独老人）组织进行了民办非企业单位资格认证，于2013年12月建立“失独老人服务中心”，正式入驻G区。Q区还在全区范围内开展了摸底调查，为每个失独老人建立原始档案，了解并掌握失独老人的基本情况、帮扶需求、兴趣爱好等，在提供全面服务的基础上，针对个别失独老人的具体情况提供个性化服务。笔者认为，南京市B区、G区、Q区的做法值得在全省以及全国推广。
总之，当前我国失独老人面临的诸多社会问题需要政府和社会共同努力，从物质和精神两方面进行社会救助。同时，应建立专门的失独老人社会救助制度，进而加快失独老人养老保障制度建设。换言之，构建有效的失独老人养老保障社会支持体系，对我国全民养老保障体制的建立具有重大意义。
（责任编辑：高静）
