治理能力现代化视阈下的服务型政府建设
杨舟
摘要：回望过去，党的十七大明确了我国建设服务型政府的目标，党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为改革的总目标之一，这就把“治理”提到了新的高度；展望未来，伴随着社会自组织能力的增强，我国社会治理能力将大幅提升。在此宏观背景之下，探讨治理能力现代化和服务型政府及其内在关联，对在新时期推进服务型政府建设意义重大。
关键词：治理能力 治理能力现代化 服务型政府
中图分类号：D625 文献标识码：A
服务型政府建设是新形势下我国完善社会主义制度在行政管理领域的具体要求，基于治理与服务型政府建设的内在关联，结合治理能力及其现代化，通过改进党的执政治理方式、培育多元主体参与社会治理的能力等措施可以更好地推进我国服务型政府的建设。
1 服务型政府的内涵界定
服务型政府，即为人民服务的政府，其核心要义就是为社会服务、为公民服务。与传统管制型政府以政府为中心的理念相比，服务型政府是建立在以社会为中心＼以公民为中心的理念基础上的适应现代社会发展需要的政府。在现代民主制度设计下，服务型政府按照法定程序，依法行政，把为人民服务当作其存在、发展的唯一价值所在。
相对于中国传统管制型政府而言，服务型政府是20世纪末提出的新兴概念。服务型政府是与服务行政模式相对应的政府类型，统治行政、管理行政以及服务行政是历史上先后出现的政府行政模式。与其他行政模式相比，服务型政府具有以下特点。[1]
第一，服务型政府的职能定位主要在社会服务上，服务型政府产生的背景之一就是市民社会的兴起和社会自组织能力的提高，此时，政府的职能重心已由管理转向了服务，即提高优质、廉价、高效的社会服务成为政府存在的唯一标准和价值所在。
第二，服务型政府主张积极的公民参与，主张有序的公民参与，并要求政府建立完善的公民参与机制。在服务型政府体系下，其活动的中心是公民，公民参与成为监督政府工作、矫正工作错误的重要途径，因此它非常重视公民参与机制的完善与否。
第三，服务型政府所倡导的是政府与社会、市场的平等合作的新型互动关系，在旧的行政模式之下，政府总是高高在上，实行 “一言堂”；而在服务行政之下，政府与市场、社会乃至个人是平等的。四者都是社会多元治理体系中的一元，政府则在其中扮演元角色，充当中介人、调停者而非领导者。
第四，从哲学的角度看，服务型政府是对传统政府模式的扬弃，即服务型政府既传承了传统行政模式的优点，又摈弃了其中的缺陷，并增添了为前者所不容的内容。具体来说，服务型政府保留了管制型政府对效率的重视，但又不仅仅局限于此，它把对机械效率的重视转到了对社会效率的重视，形成了服务型政府模式下的政府绩效观。
2 治理能力及其现代化
治理能力即制度执行力，国家治理能力是在国家宏观政治、经济制度体系之下，国家各方面制度对国家事务和社会事务的管理能力。现代化有一个逻辑前提——承认传统社会和现代社会的区别，与传统社会相比，现代社会的基础是市场经济，现代社会是法治社会，是公民本位的社会[2]，因此，人类社会的经济发展与其现代化相伴随，人类社会的发展历史就是传统社会现代化的过程。
治理能力现代化是党和国家努力增强依法治国理政的本领来适应不断变化的社会主义现代化建设的需要，不断将中国特色的制度优势转化为能力优势。在这里，国家治理能力的外在表现为政府所有能力经有机组合而形成的一个整体，不仅包括对政治、经济、文化和社会事务的综合治理能力等硬实力，而且还包括社会教育水平、公民参与意识和能力、社会凝聚力水平等软实力。
至此，再回望改革开放以来我国的行政改革时，会发现其内在发展的必然趋势，即行政改革在改革开放初期的表现是转变职能、精简机构、理顺关系三位一体的改革[3]，而随着市民社会的崛起和社会自组织能力的大大增强，我国改革面临的新情况使社会治理能力的提高和公民参与意识和能力的增强，传统意义上的行政改革已经不能适应社会治理发展的新状况，基于此，服务型政府建设被提上政府工作日程，从党的十七大明确行政体制改革的目标，到十八届三中全会更是进一步将治理能力的现代化写入全会公报，至此，我国的服务型政府建设走向了新的历史高度。
3 治理能力与服务型政府的内在关联
治理能力与服务型政府建设都是后工业化时代的产物，是工业化发展到一定阶段后政治、经济、社会发展对政府行政方式的新要求。在管理主体上，二者都主张治理主体的多元化，主张吸纳包括政府、各种非政府非营利组织乃至个人在内的多元主体共同参与政府的管理过程[4]；在管理责任上，二者都主张管理责任的分散化，这是由管理主体的多元化决定的，在多元管理主体之下，治理责任肯定是分散的，此外，治理责任并不简单，即在治理体系和服务型政府建设中，通过良好治理所要达到的不仅仅是经济效率这一单一目标，还包括公平、公正等人类终极价值；在管理客体方面，二者都主张不但对政府内部管理相当重视，还非常重视政府机关与外界环境的互动，关注外界环境对政府活动的影响；在管理手段方面，二者都主张摒弃单一的行政手段，而主张采用包括行政、法律、经济、技术等在内的多样化的手段，并实现由注重过程到注重结果的转变。
4 治理能力现代化背景下我国服务型政府建设的措施
当今时代背景之下，治理能力现代化为我国的服务型政府建设提供了契机，针对我国服务型政府建设中的不足，党和政府要积极采取措施来把我国的服务型政府建设推进向前。
4.1 改进党的执政治理方式，確保党的领导核心作用
党的领导在我国社会主义现代化建设中处于核心地位，是中国特色社会主义建设的主心骨。要改进党的执政治理方式，理顺党政机关关系，确保党的在各领域的领导核心作用[5]。具体而言，要加强党的科学执政的能力，要在对客观规律的认识的基础上，真正认识并掌握客观规律，当前最重要的是要落实科学发展观，实现科学化决策；要加强党民主执政的能力，要大力发展党内民主，用党内民主推动人民民主，健全我国的民主制度，丰富民主形式，保证公民有序的政治参与；要加强党依法执政的能力，依法执政是党基本的执政方式，要健全法律制度，保证党的意志通过合法的程序上升为国家意志，来保证党的路线方针的落实。
此外，改进党的执政治理方式，推进治理能力现代化最重要的是把握方向问题。在改革开放过程中，方向是主心骨。在改革开放过程中，我们必须坚持正确的政治方向——中国特色社会主义制度[6]。中国特色社会主义制度是马克思主义基本原理同中国基本国情相结合的伟大产物，是由邓小平同志开创，并为历代领导人所坚持的中国特色，对此，我们必须毫不动摇地坚持下去。只有沿着社会主义方向不动摇，通过深化行政体制改革来将中国特色社会主义现代化事业推进向前，这样的改革才有意义。
4.2 培育多元主体参与社会治理的能力
在各种社会组织、团体大发展的背景之下，为了维护社会稳定，有必要发挥党和政府的引导功能，培育各治理主体依法办事，依制度办事的能力，具体而言，对于多元治理格局中最重要的政府而言，要加强法律法规建设，厘清政府、社会和市场三者的边界，保证政府在法律规定的范围内行使职权，树立起政府应有的权威和公信力；对于社会组织和团体而言，与具有强制性权力的政府而言，社会组织和团体处于相对劣势地位，因此，党和政府要对其给予财政、制度、物质等方面的支持和优惠，来激发社会活力；对于公民而言，毫无疑问，要健全公民参与社会治理的机制、途径和方式，鼓励公民组成行业协会等组织来促进政府权力的下放，提高社会治理能力。
4.3 注重国家治理的法治化和制度化
理论上，国家治理体系法治化是现代化的重要判定指标，也是其实现的必要条件，二者是相互依存、相互促进的关系[7]。因此，推进治理体系和治理能力现代化的落脚点在于治理体系的法治化，根本是贯彻依法治国的基本方略，促进法治观念深入人心，在全社会树立法律的尊严和权威，营造知法、学法、守法、用法的社会氛围。同时，在行政领域，我们强调政府要依法行政。依法行政，指行政过程中，行政权力的取得、行使、救济必须符合相关的法律规定，否则就要承担相应的责任。当经济市场化、政治民主化发展到某一阶段时，社会主体客观上就会要求政府依法行政[8]。因此，要根据经济社会发展状态，适时开展民主立法、科学立法，建立健全行政法制体系，提升立法质量，为依法行政提供法律基础；要完善依法行政的运行机制，需要强调的是，政府依法行政必须要建立完善利于公民参与的机制，拓宽公民参与的途径。
4.4 加快政府职能转变，使之与市场经济发展相适应
现代市场经济主体的自利性要求政府承担公共物品的供给、自然环境的保护、宏观经济的稳定、社会公平的维护等职能。在21世纪的现代中国，市场经济的发展速度已经超过了政府职能转变的速度。因此，现代意义上的政府职能转变势在必行，具体而言，从职能层面，要加强公共服务职能和社会管理职能，切实为市场主体和社会团体提供质优价廉的公共服務，另外，还要区分不同层级政府的职能重点；从机构改革层面，要继续深化大部制改革，把功能相似、环节相连的政府机构予以合并，加以整合，促进政府功能的优化；从政府人员层面，要切实转变政府工作人员的观念，树立政府工作人员的服务意识，提高其服务能力。
4.5 完善公共财政体制和制度，使其符合服务型政府建设的要求
公共财政是现代社会市场经济高度发达的产物，市场机制进行资源配置有着天然的效率优势，但也存在着盲目性等内在固有的弊端，需要政府来加以纠正，公共财政就是补全这一市场短板的重要举措。推进服务型政府建设，必须完善公共财政体制和制度，具体而言，要进一步明确各级政府的事权范围和各级财政主体的支出职责，重新划分中央和地方的支出职责，明确各级政府的投资方向和重点；要调整税收划分与税收管理权限，实行以分税分率为特征的分税制，给予地方以一定的税收立法权；另外，还应结合我国电子政府的建设，实现公共财政管理的信息化、电子化。
经济社会发展无止境，人民对政府治理方式的改进无止境，人民对服务型政府建设的需求无止境。相信在党和政府的正确领导下，在治理能力现代化的背景下，我国服务型政府的建设能走上新的历史高度。
参考文献：
[1] 石国亮.服务型政府：中国政府治理新思维[M].北京：研究出版社，2008：59- 62.
[2] 李景鹏.关于推进国家治理体系和治理能力现代化——四个现代化之后的第五个现代化[J].天津社会科学，2014（2）：57- 62.
[3] 张康之.走向服务型政府的大部制改革[J].中国行政管理，2013（5）：07- 10.
[4] 张康之.论主体多元化条件下的社会治理[J].中国人民大学学报，2014（2）：02- 13.
[5] 谢庆奎.服务型政府建设的基本途径——政府创新[J].北京大学学报（哲学社会科学版）2005（1）：127- 132.
[6] 辛向阳.推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题[J].理论探讨，2014（2）：27- 31.
[7] 莫纪宏.国家治理体系和治理能力现代化与法制化[J].法学杂志，2014（4）：21- 28.
[8] 曾慧华.依法行政——服务型政府法治构建的路径选择[J].四川行政学院学报，2016（6）：12- 15.
摘要：回望过去，党的十七大明确了我国建设服务型政府的目标，党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为改革的总目标之一，这就把“治理”提到了新的高度；展望未来，伴随着社会自组织能力的增强，我国社会治理能力将大幅提升。在此宏观背景之下，探讨治理能力现代化和服务型政府及其内在关联，对在新时期推进服务型政府建设意义重大。
关键词：治理能力 治理能力现代化 服务型政府
中图分类号：D625 文献标识码：A
服务型政府建设是新形势下我国完善社会主义制度在行政管理领域的具体要求，基于治理与服务型政府建设的内在关联，结合治理能力及其现代化，通过改进党的执政治理方式、培育多元主体参与社会治理的能力等措施可以更好地推进我国服务型政府的建设。
1 服务型政府的内涵界定
服务型政府，即为人民服务的政府，其核心要义就是为社会服务、为公民服务。与传统管制型政府以政府为中心的理念相比，服务型政府是建立在以社会为中心＼以公民为中心的理念基础上的适应现代社会发展需要的政府。在现代民主制度设计下，服务型政府按照法定程序，依法行政，把为人民服务当作其存在、发展的唯一价值所在。
相对于中国传统管制型政府而言，服务型政府是20世纪末提出的新兴概念。服务型政府是与服务行政模式相对应的政府类型，统治行政、管理行政以及服务行政是历史上先后出现的政府行政模式。与其他行政模式相比，服务型政府具有以下特点。[1]
第一，服务型政府的职能定位主要在社会服务上，服务型政府产生的背景之一就是市民社会的兴起和社会自组织能力的提高，此时，政府的职能重心已由管理转向了服务，即提高优质、廉价、高效的社会服务成为政府存在的唯一标准和价值所在。
第二，服务型政府主张积极的公民参与，主张有序的公民参与，并要求政府建立完善的公民参与机制。在服务型政府体系下，其活动的中心是公民，公民参与成为监督政府工作、矫正工作错误的重要途径，因此它非常重视公民参与机制的完善与否。
第三，服务型政府所倡导的是政府与社会、市场的平等合作的新型互动关系，在旧的行政模式之下，政府总是高高在上，实行 “一言堂”；而在服务行政之下，政府与市场、社会乃至个人是平等的。四者都是社会多元治理体系中的一元，政府则在其中扮演元角色，充当中介人、调停者而非领导者。
第四，从哲学的角度看，服务型政府是对传统政府模式的扬弃，即服务型政府既传承了传统行政模式的优点，又摈弃了其中的缺陷，并增添了为前者所不容的内容。具体来说，服务型政府保留了管制型政府对效率的重视，但又不仅仅局限于此，它把对机械效率的重视转到了对社会效率的重视，形成了服务型政府模式下的政府绩效观。
2 治理能力及其现代化
治理能力即制度执行力，国家治理能力是在国家宏观政治、经济制度体系之下，国家各方面制度对国家事务和社会事务的管理能力。现代化有一个逻辑前提——承认传统社会和现代社会的区别，与传统社会相比，现代社会的基础是市场经济，现代社会是法治社会，是公民本位的社会[2]，因此，人类社会的经济发展与其现代化相伴随，人类社会的发展历史就是传统社会现代化的过程。
治理能力现代化是党和国家努力增强依法治国理政的本领来适应不断变化的社会主义现代化建设的需要，不断将中国特色的制度优势转化为能力优势。在这里，国家治理能力的外在表现为政府所有能力经有机组合而形成的一个整体，不仅包括对政治、经济、文化和社会事务的综合治理能力等硬实力，而且还包括社会教育水平、公民参与意识和能力、社会凝聚力水平等软实力。
至此，再回望改革开放以来我国的行政改革时，会发现其内在发展的必然趋势，即行政改革在改革开放初期的表现是转变职能、精简机构、理顺关系三位一体的改革[3]，而随着市民社会的崛起和社会自组织能力的大大增强，我国改革面临的新情况使社会治理能力的提高和公民参与意识和能力的增强，传统意义上的行政改革已经不能适应社会治理发展的新状况，基于此，服务型政府建设被提上政府工作日程，从党的十七大明确行政体制改革的目标，到十八届三中全会更是进一步将治理能力的现代化写入全会公报，至此，我国的服务型政府建设走向了新的历史高度。
3 治理能力与服务型政府的内在关联
治理能力与服务型政府建设都是后工业化时代的产物，是工业化发展到一定阶段后政治、经济、社会发展对政府行政方式的新要求。在管理主体上，二者都主张治理主体的多元化，主张吸纳包括政府、各种非政府非营利组织乃至个人在内的多元主体共同参与政府的管理过程[4]；在管理责任上，二者都主张管理责任的分散化，这是由管理主体的多元化决定的，在多元管理主体之下，治理责任肯定是分散的，此外，治理责任并不简单，即在治理体系和服务型政府建设中，通过良好治理所要达到的不仅仅是经济效率这一单一目标，还包括公平、公正等人类终极价值；在管理客体方面，二者都主张不但对政府内部管理相当重视，还非常重视政府机关与外界环境的互动，关注外界环境对政府活动的影响；在管理手段方面，二者都主张摒弃单一的行政手段，而主张采用包括行政、法律、经济、技术等在内的多样化的手段，并实现由注重过程到注重结果的转变。
4 治理能力现代化背景下我国服务型政府建设的措施
当今时代背景之下，治理能力现代化为我国的服务型政府建设提供了契机，针对我国服务型政府建设中的不足，党和政府要积极采取措施来把我国的服务型政府建设推进向前。
4.1 改进党的执政治理方式，確保党的领导核心作用
党的领导在我国社会主义现代化建设中处于核心地位，是中国特色社会主义建设的主心骨。要改进党的执政治理方式，理顺党政机关关系，确保党的在各领域的领导核心作用[5]。具体而言，要加强党的科学执政的能力，要在对客观规律的认识的基础上，真正认识并掌握客观规律，当前最重要的是要落实科学发展观，实现科学化决策；要加强党民主执政的能力，要大力发展党内民主，用党内民主推动人民民主，健全我国的民主制度，丰富民主形式，保证公民有序的政治参与；要加强党依法执政的能力，依法执政是党基本的执政方式，要健全法律制度，保证党的意志通过合法的程序上升为国家意志，来保证党的路线方针的落实。
此外，改进党的执政治理方式，推进治理能力现代化最重要的是把握方向问题。在改革开放过程中，方向是主心骨。在改革开放过程中，我们必须坚持正确的政治方向——中国特色社会主义制度[6]。中国特色社会主义制度是马克思主义基本原理同中国基本国情相结合的伟大产物，是由邓小平同志开创，并为历代领导人所坚持的中国特色，对此，我们必须毫不动摇地坚持下去。只有沿着社会主义方向不动摇，通过深化行政体制改革来将中国特色社会主义现代化事业推进向前，这样的改革才有意义。
4.2 培育多元主体参与社会治理的能力
在各种社会组织、团体大发展的背景之下，为了维护社会稳定，有必要发挥党和政府的引导功能，培育各治理主体依法办事，依制度办事的能力，具体而言，对于多元治理格局中最重要的政府而言，要加强法律法规建设，厘清政府、社会和市场三者的边界，保证政府在法律规定的范围内行使职权，树立起政府应有的权威和公信力；对于社会组织和团体而言，与具有强制性权力的政府而言，社会组织和团体处于相对劣势地位，因此，党和政府要对其给予财政、制度、物质等方面的支持和优惠，来激发社会活力；对于公民而言，毫无疑问，要健全公民参与社会治理的机制、途径和方式，鼓励公民组成行业协会等组织来促进政府权力的下放，提高社会治理能力。
4.3 注重国家治理的法治化和制度化
理论上，国家治理体系法治化是现代化的重要判定指标，也是其实现的必要条件，二者是相互依存、相互促进的关系[7]。因此，推进治理体系和治理能力现代化的落脚点在于治理体系的法治化，根本是贯彻依法治国的基本方略，促进法治观念深入人心，在全社会树立法律的尊严和权威，营造知法、学法、守法、用法的社会氛围。同时，在行政领域，我们强调政府要依法行政。依法行政，指行政过程中，行政权力的取得、行使、救济必须符合相关的法律规定，否则就要承担相应的责任。当经济市场化、政治民主化发展到某一阶段时，社会主体客观上就会要求政府依法行政[8]。因此，要根据经济社会发展状态，适时开展民主立法、科学立法，建立健全行政法制体系，提升立法质量，为依法行政提供法律基础；要完善依法行政的运行机制，需要强调的是，政府依法行政必须要建立完善利于公民参与的机制，拓宽公民参与的途径。
4.4 加快政府职能转变，使之与市场经济发展相适应
现代市场经济主体的自利性要求政府承担公共物品的供给、自然环境的保护、宏观经济的稳定、社会公平的维护等职能。在21世纪的现代中国，市场经济的发展速度已经超过了政府职能转变的速度。因此，现代意义上的政府职能转变势在必行，具体而言，从职能层面，要加强公共服务职能和社会管理职能，切实为市场主体和社会团体提供质优价廉的公共服務，另外，还要区分不同层级政府的职能重点；从机构改革层面，要继续深化大部制改革，把功能相似、环节相连的政府机构予以合并，加以整合，促进政府功能的优化；从政府人员层面，要切实转变政府工作人员的观念，树立政府工作人员的服务意识，提高其服务能力。
4.5 完善公共财政体制和制度，使其符合服务型政府建设的要求
公共财政是现代社会市场经济高度发达的产物，市场机制进行资源配置有着天然的效率优势，但也存在着盲目性等内在固有的弊端，需要政府来加以纠正，公共财政就是补全这一市场短板的重要举措。推进服务型政府建设，必须完善公共财政体制和制度，具体而言，要进一步明确各级政府的事权范围和各级财政主体的支出职责，重新划分中央和地方的支出职责，明确各级政府的投资方向和重点；要调整税收划分与税收管理权限，实行以分税分率为特征的分税制，给予地方以一定的税收立法权；另外，还应结合我国电子政府的建设，实现公共财政管理的信息化、电子化。
经济社会发展无止境，人民对政府治理方式的改进无止境，人民对服务型政府建设的需求无止境。相信在党和政府的正确领导下，在治理能力现代化的背景下，我国服务型政府的建设能走上新的历史高度。
参考文献：
[1] 石国亮.服务型政府：中国政府治理新思维[M].北京：研究出版社，2008：59- 62.
[2] 李景鹏.关于推进国家治理体系和治理能力现代化——四个现代化之后的第五个现代化[J].天津社会科学，2014（2）：57- 62.
[3] 张康之.走向服务型政府的大部制改革[J].中国行政管理，2013（5）：07- 10.
[4] 张康之.论主体多元化条件下的社会治理[J].中国人民大学学报，2014（2）：02- 13.
[5] 谢庆奎.服务型政府建设的基本途径——政府创新[J].北京大学学报（哲学社会科学版）2005（1）：127- 132.
[6] 辛向阳.推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题[J].理论探讨，2014（2）：27- 31.
[7] 莫纪宏.国家治理体系和治理能力现代化与法制化[J].法学杂志，2014（4）：21- 28.
[8] 曾慧华.依法行政——服务型政府法治构建的路径选择[J].四川行政学院学报，2016（6）：12- 15.
