新中国成立以来我国灾害应急管理的发展及其成效

    刘智勇 陈苹 刘文杰

    〔摘要〕我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害应急管理在我国具有迫切而广泛的现实需要，加强我国灾害应急管理工作意义重大。新中国成立70年来，我们战胜了一系列重大自然灾害，取得了显著成效，积累了丰富的经验。在70年来的灾害应急管理历程中，因历史背景、灾害情况和应对措施的不同，表现出不同的阶段性特点，不同阶段有其经验或教训，对此进行全面系统的回顾总结，对于进一步完善我国灾害应急管理体系建设，提升灾害应急管理能力和防灾减灾水平具有重要意义。

    〔关键词〕新中国70年;灾害应急管理;应急管理;国家治理

    〔中图分类号〕D630.8?〔文献标识码〕A?〔文章编号〕2095-8048-（2019）03-0028-09

    我国人口众多，幅员广大，自古以来就是发生灾害最多的国家之一。新中国成立70年来，各种自然灾害频发，造成严重的损失。70年来，在重大灾害应对中，党和政府扮演着重要角色，领导全国人民战胜了一次次重大自然灾害，探索出具有中国特色的灾害应急管理模式，积累了丰富的灾害应对经验。按照新中国成立以来的不同历史时期的发展状况、自然灾害的发生情况、应急管理方式的发展变化，将70年来我国灾害应急管理历程大致划分为四个阶段。这四个阶段的灾害应急管理工作呈现出规范化、科学化、专业化的发展趋势。毫无疑问，第四阶段即汶川特大地震发生以来的十年，是我国灾害应急管理迈向新阶段的十年，其成效更为显著，经验更为丰富。因此，本文对前面三个阶段的灾害应急管理仅作简要的梳理和回顾，重点放在对第四个阶的总结上。

    一、新中国成立之初到文革前的灾害应急管理

    这一阶段从1949年10月至1966年5月，大致17年时间，共和国经历了国家初建、国民经济恢复、社会主义改造以及社会主义建设时期，这期间发生了若干次重大的自然灾害：水灾方面如1950年7月的淮河大洪灾，1954年7月长江中下游地区百年不遇的特大水灾，1963年8月的海河大洪灾;地震方面如1966年3月的邢台大地震;更有1959—1961年发生的三年严重自然灾害，造成巨大的人口死亡及财产损失。

    在此期间，灾害应急管理的主要特点是实行党的一元化领导。1953年，中共中央要求“政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请求中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请求，以便能取得中央经常的、直接的领导”。〔1〕1958年6月，毛泽东在《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》中写下批语，称“大政方针在政治局，具体部署在书记处，……大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权”。〔2〕

    灾害应急管理具体工作主要由中共中央和政务院（1954年9月后改为国务院）统一领导，由内务部组织协调，由专门的减灾机构联合其他相关部门联动实施。1956年，新中国完成了社会主义改造，进入了社会主义建设时期，中央救灾委员会成为减灾救灾领导机构，在国务院领导下主管全国救灾事宜。我国建立的国家地震局、水利部、林业部、中央气象局、国家海洋局等部门都涉及到专业性防灾减灾职能，一些机构设置了二级机构，并成立本部门的救援队伍，各部门独立负责各自管辖范围内的应急管理。

    在建国初期，灾害应急管理主要采用战争时期的做法，即提倡“生产自救”。〔3〕在“一元化”领导体制下，国家实行抗灾救灾应急动员，采用群众运动的方式开展抗灾救灾工作是当时的另一大特点，有效实现了包括军队在内的全社会力量的广泛参与，并且在安置灾民、“临灾救济”（紧急赈济、医疗防疫）、集体互助救灾等方面取得了经验。救灾制度建设方面，灾害信息的发布、救济物资、灾情督察、减免税收等方面加强了管理。建国初期进行了一定的防灾备灾工作，如进行水利工程建设，开展气象灾害预报，注意水土保持和森林保护，建立粮食储备制度等等。这一时期，党中央提出了“不许饿死一个人”的要求，反映出尊重人的生命的观念，这种观念一直贯穿至今。但此时也出现了许多不当之处，例如，灾害应急管理中主要采用“人治”和“运动式”的做法，无限夸大人的主观能动性，采用大规模压缩城市人口、精简机构、下放城市居民到农村、知识青年上山下乡等极端的运动方式，以应对灾害带来的救助压力。灾害应急管理法律的缺失、应急慈善协会等民间救助组织的消失、拒绝国外的灾害援助等等，都与当时的社会大背景有关。

    二、“文革”至改革开放以前的灾害应急管理

    这一阶段从1966年5月至1978年12月，大致13年时间，期间发生过若干重大的自然灾害，比较大的灾害有1975年的河南大洪灾，1970年1月的云南通海地震，1976年7月的唐山大地震等等。当时国家虽然处于动乱之中，国民经济也处于崩溃的边缘，但是党中央对于灾害应急管理工作仍然十分重视。管理方式主要沿用“文革”前的做法，虽然坚持了党的“一元化”领导，可是中央应急领导机构和政府机构遭受严重冲击，处于瘫痪或半瘫痪状态，主管灾害应急管理具体工作的内务部于1969年被撤销，由财政部管理救灾、救济和优抚等工作，应急管理领导机构成为单纯的拨款单位。各级“文革领导小组”“革命委员会”等各类“文革”组织成为乱世中的权力机构，“文革”结束以后又重新恢复党委和政府职能。

    面对严重的灾害发生，中央农业委员会负责组织协调全国抗灾救灾工作。中央和地方根据灾情又成立了若干临时性的灾害应急机构，如1971年6月中央成立了防汛抗旱指挥部;1976年唐山大地震发生时，中共中央立即成立了抗震救灾指挥部，国务院成立了抗震救灾办公室，河北成立了抗震救灾前线指挥部、抗震救灾后勤指挥部等应急机构。在“文革”期间，军队发挥着比以往更为重要的灾害应急作用，军队领导进入了各级救灾指挥部机构中，而这些灾害应急组织基本上是由“文革”中的政權机构和军队领导共同组成，统一调动政府、军队和社会力量来共同应对灾情。军事化的指挥部署保证了灾害应急管理的效率。

    “文革”期间，国家在地震、气象灾害等方面强化了“以预防为主”的思想，如在1972年全国第二次地震工作会议上，国家地震局根据周恩来总理的讲话，提出“在党的一元化领导下，以预防为主，专群结合，土洋结合，大打人民战争”的工作方针，促进了中国地震预防工作的发展。〔4〕此期间，我国灾害应急组织动员能力得到强化。“一方有难，八方支援”的思想在举国应对唐山大地震的过程中得到充分体现，毛泽东、党中央和国务院于地震当天就向全国各地发出了慰问电，随即中共中央、国务院派出了以华国锋总理为总团长的中央慰问团，总团下设唐山、天津、北京3个分团进行慰问和动员，各地反应迅速，短短几天内就有24个省、市、自治区向灾区派出了抢险人员和医疗队，全国29个省市自治区都提供了大量的物资支援，海陆空三军出动大批人马奔赴救灾前线。值得注意的是，“对口支援”的经验在许多地方得到应用，例如“文革”结束后的1978年，湖北省实行了城乡结合、厂社挂钩、对口支援等区域合作方式，把城市和工矿的力量引入抗旱救灾工作中。〔5〕

    但在极“左”思潮的影响下，“文革”前建立起来的灾害应急领导机构受到冲击并被撤销，临时性的灾害应急领导机构的职能受到影响;依靠“人治”和运动式的应急管理模式被发挥到极致;一味强调“自力更生的救灾努力”而拒绝接受外国援助，不利于减轻国家财政负担和救灾的国际交流。

    三、改革开放以后到汶川地震前的灾害应急管理

    这一阶段从1978年12月至2008年5月，大致30年时间。1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会，开启了中国改革开放的新时期。随着政治体制改革的推进、政府职能的转变以及国际合作的开展，我国灾害应急管理开始朝着科学化、专业化、规范化的方向不断迈进，取得了重要的进步。此期间发生的重大灾害主要有：1978年到1983年的北方连续大旱，1998年长江中下游的特大洪灾，2003年“非典”引发的重大公共卫生事件等等。

    改革开放初期，由于中央农业委员会被撤销，负责组织协调全国抗灾救灾工作的任务先后划归国家经委、国家计委。1989年中央国家机关机构改革后，全国性的灾害应急管理机构主要有：国家计委安全生产调度局、民政部救灾救济司、国家地震局灾害防御司，其他部门无常设机构。部分省级地方设立非常设的抗灾救灾办公室，隶属机构不一。1991年7月，国务院设立全国救灾工作领导小组，办公室设在国务院生产办公室。同时，国家救灾防病领导小组与前者密切配合。其他先后成立的临时性灾害应急领导机构有：国务院抗旱领导小组、国家防汛总指挥部（办事机构设在水利部，后改名“国家防汛抗旱总指挥部”）。〔6〕在联合国倡导的“国际减灾十年”活动推动下，我国于1989年3月成立了中国国际减灾十年委员会，并于2000年10月更名为中国国际减灾委员会，使我国的救灾工作与国际接轨，不断吸取国外先进经验，采用科学的应急管理办法。

    进入新世纪后，我国加快了建立全国性的灾害应急管理体制的步伐，尤其是2003年初“非典”事件的发生，成为一个契机。“非典”事件是新中国建立以来我国发生的最大一次公共卫生事件，以此次公共卫生事件的应对为转折，我国开始进入系统全面推进应急管理体系建设的新阶段，促使过去分散协调、临时响应的应急管理模式发生转变。2005年，《国家自然灾害救助应急预案》《国家突发公共事件总体应急预案》的出台，标志着我国灾害应急管理工作走向规范化。通过制定一系列法律法规，我国确立了党和政府统一领导、部门分工负责、灾害分类管理、属地管理为主的灾害应急管理体制。此期间的灾害应急管理承继了新中国成立以来好的经验，如坚持党的领导，大灾面前由党和国家领导人亲自指挥和动员;军队、武警、公安和民兵联动配合;党组织、政府、人大、政协、工青妇、各民主党派都成为应急管理的主体，甚至公民个人也纷纷响应号召，实现了全国范围内的联动。

    在灾害应急管理领导机构的改革方面，2005年4月，中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会;次年4月，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。国务院应急管理办公室及随后成立的地方应急管理办公室，成为我国应急管理体系的重要组成部分，也是国家综合性应急体制形成的重要标志。此时，我国不断完善处理突发公共事件的统筹协调机制，同时还完善国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家减灾委员会、国务院安全生产委员会等若干议事协调机构的应急管理职能。除此以外，国家的专项以及地方灾害应急管理机构得到充实，中央政府有关部门和县级以上人民政府普遍成立了应急管理领导机构和办事机构，包括防汛抗旱、抗震救灾、森林防火、安全生产、公共卫生、公安、反恐、海上搜救以及核事故应急等在内的专项应急指挥系统也得到了完善。解放军和武警部队成为参与灾害应急管理的军事力量，接受党中央的统一调动。全国初步形成了“统一领导、综合协调、分类管理、分級负责、属地管理为主”的应急管理体制。这种全国性的灾害应急管理体制解决了过去政出多门、各自为政、分散协调的弊端，提高了应对灾害的能力，由被动应对转变为主动应对，专项应对转变为综合应对，应急救援转变为风险管控。

    对口支援方式在这一阶段得到发展，在1979年全国边防工作会议上，对口支援由区域性政策上升为全国性政策，确定了省际之间对口支援的名单。1991年江淮地区特大洪灾发生后，我国首次在全国范围内实施中央部委对灾区的纵向对口支援政策。〔7〕在后来发生的汶川大地震应急管理过程中，对口支援全面开花，成为中国式灾害应急管理的成功经验。实施对口支援方式，体现了我国社会主义制度的优越性以及体制优势。

    在灾害应急管理制度建设方面，对计划经济体制下的灾害工作体制和财政体制进行改革，转变政府职能，试行救灾保险制度，制定了救灾物资和款项的管理、发放、监管制度;严明抗灾救灾纪律;强调防灾备灾的重要性，加强灾害预测及防备能力;民政部多次发布文件，要求提高灾害信息工作及时性和准确性，并强调了统一口径、集中管理，避免政出多门从而导致社会混乱的现象。

    我国对海外灾害援助的态度发生了变化，从过去的拒绝国际援助转变为主动接受，制定了接受国际灾害援助的标准。在动员社会非政府组织、公众参与灾害救助以及捐助方面，也取得了可喜的进步。

    四、汶川特大地震以来的灾害应急管理

    如果说2003年发生的“非典”事件是我国应急管理工作的转折点，那么2008年5月12日发生的汶川特大地震，则成为我国全面加强灾害应急管理工作的新起点。汶川地震10年来，小灾不断，巨灾增多，人民生命和财产损失严重。如在水旱和气象灾害方面，2009年初我国多省市发生极端旱灾、2009年11月北方地区发生罕见暴雪、2012年7月华北地区发生百年一遇特大暴雨;在地质和地震灾害方面，2010年4月14日青海玉树市发生7.1级地震、2010年8月7日甘肃舟曲县发生特大泥石流、2013年4月20日四川芦山县发生7.0级地震、2014年8月3日云南鲁甸发生6.5级地震、2017年8月8日四川九寨沟发生7.0級地震。

    自汶川地震以来，我国针对各种突发事件特别是灾害突发事件加强了应急管理工作，在应急管理“一案三制”（预案、体制、机制、法制）体系完善、应急管理能力提升、应急平台建设、应急产业发展以及社会参与等方面取得新进展，积累了丰富经验。

    1.继续推进“一案三制”建设，灾害应急管理体系更加完善

    自“非典”以后，我国就全面启动了以“一案三制”为核心的应急管理体系建设，至2008年汶川地震发生前，“一案三制”应急管理体系基本建成，并在汶川地震应对中初步显示出其有效性。因此，汶川地震以后，应急管理体系建设的目标任务，主要是补短板，强化体系的功能和内部协同性，提升灾害应急管理的能力和水平。

    首先，应急预案建设方面的进展。2011年，根据救灾工作的需要，首次修订《国家自然灾害救助应急预案》。2012年，修订《国家地震应急预案》，使国务院抗震救灾指挥机构的组成和职责、四级响应机制、地震应急措施规定进一步细化明确。2013年，国务院办公厅出台《突发事件应急预案管理办法》，明确了应急预案的概念和管理原则，规范了应急预案的分类和内容、编制程序以及持续改进机制等，着重于扭转预案符号化和实用性缺失问题。〔8〕2016年，再次修订《国家自然灾害救助应急预案》，重点对预案适用范围、应急响应启动条件、启动程序及响应措施进行调整和完善，进一步提高了预案的针对性、实用性和可操作性。〔9〕总体而言，最近10年间，我国应急预案在原有数量建设基础上，更加注重对应急预案质量的提高，并使应急预案编制实现从“类法律”规范转向“类技术”规范。〔10〕

    其次，应急管理法制方面的进展。除预案外，继续推进相关法规、制度、政策的完善，国民经济和社会发展国家“十二五”规划的第六篇第二十六章、第九篇第四十一章、第十三篇第五十五章，以及“十三五”规划的第十七篇第七十二章，均从不同角度阐释了建设平安中国的国家理念。2008年修订《中华人民共和国防震减灾法》，新增防震减灾规划和监督管理两章内容。2010年颁布《自然灾害救助条例》，整合社会各种救助力量，更有效保障了受灾人员的基本生活。为进一步分散风险，提高灾害金融对防灾减灾的作用，2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“建立巨灾保险制度”。2014年8月13日，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》正式发布，确立了“建立巨灾保险制度”的指导意见。此后，我国地震保险、洪灾保险、火灾保险、雹灾保险等多种灾害险种陆续推出，深圳、宁波、云南、四川、广东等28个省市相继开展了巨灾保险试点工作，并在实践中取得一定成效。此外，《国家突发事件应急体系建设规划（2011-2015）》《中共中央 ?国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》（2016年）、《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》（2017年）、《中国气象局关于加强气象防灾、减灾救灾工作的意见》（2018年）等相关政策文件相继出台，进一步使我国灾害类突发事件应急管理得到保证〔11〕〔12〕。目前，加强应急管理体系建设已上升为国家意志，从被纳入国民经济和社会发展的规划中，再到各类法律法规文件的出台、修订，意味着我们比以往任何时候都更重视应急管理法规政策体系建设，也标志着我国应急管理法规政策体系建设已经走向从无到有、从有到更有用的以提升质量为目标的阶段。

    再次，应急管理体制建设方面的进展。从“非典”至汶川地震发生的五年间，我国初步建立起了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，汶川地震后在推进应急管理体制完善方面，重点是进行不同参与主体的职能界定、职能整合，条块关系协调。在基层应急管理体制建设方面，通过认真处理“高位介入”与“属地管理”的关系，我国属地政府的责任意识和行动能力得到有效激发〔13〕，应急管理重心下移成效显著，如在2013年芦山地震中，国家与地方层面均成立了抗震救灾指挥部，但在应急响应组织网络中，中央政府适度“退后”，由“四川省抗震救灾指挥部”扮演主要角色，负责抢险救援事宜，有效提高了应急管理效率。横向上重点解决职责碎片化的问题，加大职责整合，一些地方率先探索建立应急管理大部门，如深圳市设立具有“大应急”性质功能的“深圳市突发事件应急委员会”。通过学术界和实务部门长期的探索和呼吁，2018年3月，新一轮党和国家机构改革，在原国家安全生产监督管理总局职责基础上整合多个部门的职责成立应急管理部，目前，地方各级政府也在组建相应的应急管理专门机构，这是我国应急管理体制改革创新的重大突破和成果。政府应急管理职能机构的设立有助于解决应急管理职能的碎片化问题，并为应急管理体制的进一步优化夯实了基础，以往涉及多个部门、多个区域、多个层级的应急管理工作效率大幅度提高，而防灾、减灾、救灾应急成本进一步减少，体现出一定的科学性和前瞻性，这也标志着我国开始迈入现代国家应急治理的新阶段。〔14〕

    最后，应急管理机制建设方面的进展。在汶川地震前，我国就已提出并基本建立了统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。受传统行政体制影响，我国应急管理在纵向政府部门之间的协调联动情况较好，但在横向跨行政区域、跨政府部门方面问题相对突出，联动和协调机制不畅，难以满足应对那些综合性、复合型突发事件的需要，这成为汶川地震后完善机制的重点内容。2008年8月，广东与香港签署《粤港应急管理合作协议》，同年12月广东又与澳门签署《粤澳应急管理合作协议》，标志着粤港、粤澳应急管理联动机制建设取得实质性突破。2009年9月，在国务院应急管理办公室的大力支持和指导下，由广东省发起倡议，泛珠三角福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9省（区）签署合作协议，建立全国首个省级区域性的应急管理联动机制，为进一步推动我国应急管理区域合作积累了经验。此外，首都北京地区、长三角区域、晋冀蒙六城市、陕晋蒙豫四省区等地的应急管理联动机制建设也取得一定的成效。〔15〕與此同时，我国还针对危机监测预警机制、调查评估机制以及问责追究机制等薄弱环节进行了重点建设，不断落实预防与应急并重、常态与非常态相结合的指导方针，牢牢把握应对灾害突发事件的主动权。

    2.灾害应急管理重心向基层延伸，基层应急能力建设成效显著

    基层应急管理水平和能力，直接关系国家应急管理工作的质量。同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题。要更加自觉地处理好人类和自然的关系……提高全民防灾抗灾意识，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。〔16〕在经历汶川地震以后，党和政府认真总结经验教训，加大建立并完善基层应急管理体系。基层应急管理量大面广，涉及广大社区、企事业单位和个体公众。

    在社区层面，主要利用广播、电视、报纸、互联网等各类媒介，向社区居民加强应急知识的科普和宣传;通过案例分析、情景模拟、应急演练等方式实施应急培训，进一步提高社区居民对灾害应急工作的理解和实战水平;依托社区应急宣传教育活动室、文化站以及宣传栏等场所，形成“人人懂安全、人人促安全”的良好氛围，塑造社区灾害应急管理文化。如2010年5月12日，我国第二个“防灾减灾日”的主题就是“减灾从社区做起”。

    在学校层面，重点推进应急知识进教材、进课堂，使公共安全教育贯穿学校教育的各个环节，并通过设立“3月中小学安全教育周”“6月安全宣传月”等开展公共安全主题宣传活动，大力培育学生的危机意识和应急能力。

    在社会公众层面，从不同维度，以不同形式强化社会公众的防灾减灾、自救互救意识，普及推广全民防灾减灾知识和避灾自救技能，对公众开展应急科普教育和宣传工作。如发放《突发事件应急演练指南》《公众防灾避险手册》等应急出版物。如2011年5月12日，我国第三个“防灾减灾日”的主题就是“防灾减灾从我做起”。

    3.强化科技支撑作用，灾害应急保障能力进一步提高

    灾害应急管理工作对科学技术有较强的依赖性。近10年来，科技与应急管理相结合，在提高我国防灾、减灾、救灾的基本能力和效率方面发挥了重要作用。在国家政策和社会需求的双向驱动下，全国各省市积极建构应急科技支撑体系，如2008年，广东省科学技术厅联合广东省人民政府应急管理办公室成立广东省突发事件应急技术研究中心，并陆续在各科研院校成立相关子中心，截至2015年，该研究中心下属共有25个子中心致力于防灾减灾、自然灾害、社会安全等方面的研究。〔17〕2014年，郭翔等通过对国内30个省区市的应急科技支撑能力的评估，发现广东、江苏、北京三个城市靠前，湖北、四川等地应急科技支撑能力建设也较为突出。〔18〕健全应急科技支撑体系为我国应急管理平台建设提供了技术保障，随着新兴治理技术的进一步发展与应用，还将“大数据”“互联网+”引入应急平台体系中，推动平台之间互联互通、数据交换、系统对接、信息资源共享，使其在灾害应急预防、救援、重建的每个阶段都充分发挥作用，提高了应急管理效率、节省了应急成本、减少了灾害损失。〔19〕目前，我国已构建了多类型多层次的平台体系，并在对汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等灾害应急实践的经验总结基础上，相继成立了国家应急广播中心平台（2013年）、国家预警信息发布中心平台（2015年），建立了网络舆情和各类突发事件监测预警体系，近年来对处置灾害类突发事件的保障能力明显增强。

    4.大力培育扶持应急产业，应急产业发展势头良好

    一方面，灾害应急管理工作需要大量的各种专业设备、工具、物资等，势必促进应急产业的产生和发展。另一方面，应急产业具有较强的备用性、专业性、公益性特征，因此，在应急产业的培育和发展阶段需要政府制定必要的政策来扶持和适当引导。2011年国家发改委颁布的《产业结构调整指导目录（2011年本）》中明确将“公共安全与应急产品”列入鼓励类产业，随后2012年工信部和国家安全生产监督管理总局联合发布《关于促进安全产业发展的指导意见》，2014年国务院办公厅又出台《关于加快应急产业发展的意见》，这些政策有效回应了我国应急管理实践对应急产业的迫切需求。在社会层面，各类应急产业协会、社会团体和非营利性组织相继成立，将应急管理的各个环节有效联结，使应急产业上下游的资源得到协调整合，其中较为有代表性的是“应急救援产业技术创新战略联盟”。作为应急领域中唯一的国家级联盟，该联盟致力于创新应急技术、推动产业发展、保障公共安全，并实现科研领域、产业领域和商业领域十大平台功能的构建。〔20〕在应急产业园区建设方面，对于一些投入巨大、技术和知识密集、风险较高的大型应急产业项目，一般直接由政府组织相关部门和单位共同完成。目前，国家已在广东东莞、上海徐汇区、四川绵阳市等地建成多个应急产业聚集区，年产值达4000亿元。〔21〕应急产业园区的逐步壮大和发展，提高了产业集中度和企业集中度，最大限度地发挥了规模效应，促进了我国应急科学和应急技术的发展革新。

    5.社会主体积极参與，多元主体协同参与格局更加稳固

    在过去较长时期，我国在应急管理方面一直存在“强政府，弱社会”的应急模式，社会力量参与应急薄弱，且过分依赖政府。在“非典”和汶川地震应对中，多元主体协同参与的格局初步形成，社会组织和公众参与积极性空前高涨，汶川地震就是社会类主体参与协同的范例，之后进一步完善，多元主体协同水平得以提升。在各种社会组织中，由广泛的社会公众所组成的各类志愿者组织表现尤为突出，是我国灾害应急救援过程中的一支重要社会力量，区别于其他社会组织，志愿者组织多由分散、个体的公众所组成，成分复杂，稳定性差，在应急管理中的无序化问题较为突出。因此，我国对相关志愿者组织及其服务不断加强规范化和科学化管理，逐渐纳入法律范围。据统计，在2014年底，除港澳台地区以外的31个省级行政区域中，已制定志愿服务地方立法的有20个，占64%，其中地方性法规19个，占已有省级行政区域地方立法的95%。〔22〕志愿服务的地方立法及其实施经验，为国家层面的专门立法提供了有力条件。以志愿者组织为代表的社会组织参与应急管理的影响力逐渐增强，多元主体参与格局大大改善。

    五、小结

    在我国，灾害应急管理是国家应急管理体系的重要组成部分。我国自然灾害种类多、

    分布广、多发频发的特点，以及造成的人员伤亡和财产损失的严重后果，决定了灾害应急管

    理在我国应急管理工作中具有重要而特殊的地位。自然灾害，主要是由自然因素引发的，虽

    然人类无法从根本上消除引发灾害的各种自然因素，但是，不少自然灾害诸如水旱灾害、气

    象灾害、地质灾害、海洋灾害等的发生却与人类不科学的生产方式和生活方式有关，正如恩

    格斯所说：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然

    界都对我们进行报复。”因此，对于自然灾害的防范，我们并非完全无所作为，坚持生态文

    明建设，实现人与自然的和谐发展，无疑有助于减少自然灾害。此外，对于不可避免的自然

    灾害，可以通过加强灾害应急管现体系建设，提高防灾减灾救火能力，以最大程度地减少人

    员伤亡和财产损失。

    新中国建立以来的70年，我国灾害应急管理工作虽然在十年“文革”中出现过一些波折，但总体上看，是在不断向前发展，特别是汶川地震以来的10年，是我国灾害应急管理工作发展最为快速的时期。通过长期以来的不懈努力，我国灾害应急管理体系更加健全完善，发挥的功能作用更加强大。我们从容、成功地应对了一次次重大的自然灾害突发事件，成效举世瞩目，不仅初步形成了具有中国特色的灾害应急管理模式，还积累了具有中国特色的灾害应急管理经验，这就是，充分发挥党的核心领导作用是灾害应急管理的政治保障，以政府为主导的多元主体参与体制是灾害应急管理的体制保障，坚持以人为本的应急理念是灾害应急管理的价值取向，发展经济和科技是灾害应急管理的重要物质和技术基础，应急管理研究和人才培养是灾害应急管理的理论和人才支持。今后我们在加强整体、综合应急管理体系建设的同时，在理论层面，需要进一步深化对灾害

    应急管理的特点和规律的研究，在实践层面，需要进一步强化现代科技在灾害应急管理中的

    运用，培育发展应急产业，加大灾害风险的预测预警平台建设，提升灾害应急综合保障能力。

    〔参考文献〕

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    【责任编辑：朱凤霞】