关于河道采砂管理制度设计的思考

    刘明涛

    摘要：经济的稳定发展，对河砂的需求量也与日俱增，但是在河道采砂的管理中出现的种种问题已经暴露无遗，本文将就对目前河道采砂的基本现状进行梳理，集合目前的采砂管理制度的分析，谈谈自己对制度设计方面的思考和认识。

    关键词：河道采砂；管理制度设计；现状；认识

    一、前言：眾所周知，河砂是一种极其重要的矿产资源，是构成河床和维护水沙平衡的重要物质条件，是保持内河航道河势的重要要素。随着我国经济社会的快速发展，特别是沿河地区的大规模开发，作为重要建筑材料的河砂的市场需求量大大增强。在需求的驱动下，一些不法份子对河砂进行非法开采，严重破坏了河道周边的秩序，甚至一些涉黑团伙，为了追逐利润，不仅大规模开采破坏河道，还引发了社会事件，对当地的社会秩序造成了极其负面的影响。所以如何让河道采砂回归正常的法制管理秩序上来，是一个必须马上解决的问题。

    二、河道采砂的管理现状

    对河道采砂管理制度设计的思考，需要对河道采砂制度层面和开采现状进行分析。首先，我们应该承认，目前的开采制度对于河道的维护起到了极其重要的作用，这也是有关河道河砂开采纠纷的法律依据。其次，目前，在河道采砂层面存在的问题，其产生原因的非常多的，需要综合分析，系统布局才能从根本上解决[1]。

    （一）管理体制层面

    针对开采河砂制定的一些法律条款，对于规范开采行为起到了一定的作用。这从颁布的不同行业法规就能看出来，很显然，就目前我国河道采砂而言，其管理模式还是以多头管理为主的体制。例如《矿产资源法》就将河砂作为一种矿产资源进行管理，对河道河砂的矿产资源进行了划分，比如建筑用砂、水泥标准砂等等。《水法》则是明确了河道采砂的许可制度，即开采许可须有国务院规范。但是却从未出台过具体的河道采砂实施办法，这也是一块法律模糊地带。

    （二）河道采砂现状分析

    （1）体制不顺，职能重叠。无论是怎样性质的法律法规，都对河道采砂管理进行原则性的规定，这就容易导致在处理事务时，由于涉及到多个部分，部门之前的协调就会成为一个重要的问题，这样跨部门职能重叠的问题，会导致事件处理效率的下降，所以多头管理的体制，容易引起扯相互推诿的现象，管理难度很大。

    （2）过度开采，破坏环境。巨大经济利益的趋势，是一些不法份子非法开采河砂，这对于该河道带来了极大的破坏。加上过度开采，严重破坏了河道的水文条件，是河床遭到损坏，同时给河运、航运甚至生态坏境造成了不可逆的影响。

    （3）河道采砂工作时间不规律，影响日常生活。在不少有河道的城市旁边，时常可以看到采砂船在河道里作业，机器的轰鸣声响彻了整个河面，这对于周边生活的居民来讲，这对他们的生活造成了影响，还有在深夜继续作业的采砂船，严重影响了他们日常生活。

    （4）法规欠缺，不能震慑住非法开采。前文提到，我们对于河道开采有原则性的规范，但是在法律的效力来讲并不足以震慑住非法开采者。高额的利润的趋势，一些不法分子甚至黑恶势力开始染指河砂开采，并且暴力抗法，但法律层面并没有强力的大计条款，往往以行政处罚的形式简单处理，但这种方式对于惩戒非法行为难以起到作用。

    （5）执法难度大。对于河道管理主体的划分不清，这就导致执法的难度加大，特别是在执法装备和人员配备上，显得执法力量非常薄弱。加之，一些非法开采这深夜出动，进而加大了执法的难度。

    三、关于河道采砂管理制度设计的思考

    （一）明确现有河道采砂管理制度的相关规定

    1、采砂规划。相关主管部门做好相应的采砂规划，并予以公告。这包括：禁采区和可采区、禁采期和可采期以及规定在可采区的采砂船的数量控制。其次，在制定采砂规划时，对可采区的未利用可用砂要进行评估并做好记录，实时监控可采区的采砂进度，并对规划进行相应调整。

    2、严格实行采砂许可制度。先关单位需对采砂申请人的资质进行严格审核，审核通过的有管理部分发放采砂许可证。对于时常发生的超限开采现象进行遏制，一切需按相关规定严格执行。

    3、引入采砂监理。据相关规定，水利工程建设项目依法需实行建设监理，建设建立的实行既是其工程内部外部协调的需要，也是鉴于河道采砂工作的风险性和执法力量不足的现状考虑的。

    （二）采砂管理制度设计的建议

    （1）明确责任主体。理顺管理体制是进行采砂管理制度的前提，这也是十八届三中全会深化执法体制改革的要求。尽快出台全国性的统一的执法管理条例，重点解决多头管理的现状，明确责任主体。对所辖可采区的水文和人文条件进行实地勘察，采取行之有效的采砂组织方式和监督措施。

    （2）非法开采导致严重后果的应该纳入刑法管理。行政性的处罚是目前给予非法开采者的处罚手段，这是远远不够的，特别是在某些地方一些不法份子为攫取利润，非法开采导致了国有资源的大量流失，并且他们为保证非法开采的顺利进行，向当地执法人员，行贿，扰乱了正常的执法秩序，给当地正常法制生活带来污点，所以没在涉及到犯罪的行为，已经写入行为，按刑法给予违法者应有的惩罚。

    （3）加强管理制度的创新。在一般性的采砂作业中，人身安全必然是优先考虑的方面。这包括开采人员本身以及执法人员，具备科学业务素质的开采人员，能够提高整个采砂流程的安全性和效率，同时加强执法人员综合执法能力，加大经费投入强化执法装备，锻造出高质量的执法队伍。

    结束语：作为重要建筑材料的河砂，由于其巨大的经济利润，成为了不法分子牟利的工具，这对于河道水沙环境和生态环境带来了消极影响。造成这种局面的原因是多方面的，关键在于对于河道采砂制度的完善和管理，现行的管理制度只是做了原则性的规定，对一些具体的问题的处理优惠涉及到多头管理的体制中。所以，从根本上解决河道采砂管理的问题，需要从现有的管理制度的完善入手。

    参考文献

    [1] 王一凡.黄河河道采砂管理控制性指标研究[J].人民黄河，2016（08）.