耕地保护制度在中国新型城镇化背景下的政策创新

    王振虎

    摘要：现阶段，我国新型城镇化建设正在不断的发展，通过城镇化建设保证了移民搬迁的顺利进展，但与此同时，却占用了大量的耕地，造成了我国耕地面积的进一步缩小，这种耕地面积减小的速率正在加快，现有的耕地保护制度并没有达到较好的目的，在这种情况下，需要通过政策创新，最大程度的保护耕地面积。本文主要分析的是耕地保护制度在中国新型城镇化背景下的政策创新，全文在具体分析中主要从对耕地资源的认识、中国新型城镇化建设背景下的耕地保护制度创新以及强化耕地保护制度下政策创新的建议等方面进行了分析。

    关键词：耕地保护制度；中国新型城镇化建设；政策创新；研究分析

    耕地是农民赖以生存的物质基础，同时保障社会稳定、农业发展以及城乡协调发展的重点工作。在《土地管理法》修订后明确了耕地占补平衡、严格农转非审批制度以及土地用途管理制度等，根据相关统计资料显示，我国的耕地面积仍在不断减少、部分地区的耕地质量不断下降，而国家也继续出台了耕地保护职责、“一免三补”以及加大农业投资等惠农政策，不过总体耕地保护仍然不到位[1]。在新型城镇化建设要求统筹城乡发展，注重生态环境以及农业生产的协调发展，最大程度的保护农民的切身利益。在这一背景下，原有的耕地保护制度需要进行政策创新。本文主要就耕地保护制度在中国新型城镇化背景下的政策创新问题分析如下：

    一、對耕地资源的认识

    1、耕地的基本组成。耕地的基本组成包含了5个要素，主要是耕地的数量、耕地的质量、时间、空间以及耕地的生态性等。在耕地数量方面，根据第二次全国土地调查数据成果显示，我国耕地面积为13538.5万公顷，约合20.3077亿亩。全国人均耕地0.101公顷（1.52亩），这一水平还不到世界人均水平的一半。在这些耕地可较好使用的只有18亿亩多一点。在耕地质量方面主要是耕地的生产力、农业生产障碍因素等；耕地在空间上表现为固定，而且在空间上存在差异性，在时间方面，主要是耕地随着种植时间的增长，其生产能力、土壤中元素含量水平会发生变化[2]。

    2、耕地的价值所在。耕地的价值是通过耕地的功能性体现出来的，本身具有动态性和系统性的特点，由于耕地的功能具有多样性，因而耕地的价值也具有多样性，耕地作为农民物质生产资料，在新型城镇化建设的今天，耕地对于部分农民而言，是其生存的基础，也是养家糊口、家庭收入的主要来源，在这方面，耕地具有经济产出价值，此外，在广大农村还有大量的老弱群体，耕地是这些人群的生存基础，表现为耕地的养老保障、失业保障功能。除此之外，耕地还具有财产预期收益价值以及心理效应等方面的价值。

    3、耕地属性分析。耕地的属性包含了数量、生态、质量以及用途等。基于国家角度，国家需要有大量的土地用于粮食生产储备，从农民角度而言，耕地越多，农民通过耕地面积能够获得的经济价越大，耕地的生态属性据定了耕地的品质，没有污染的土壤、含有适量有益元素的土壤能够保证耕地的生产能力；耕地的质量影响到耕地生产能力以及经济价值，而耕地的用途又依赖于耕地的数量以及质量，耕地的属性决定了耕地的价值。

    二、耕地保护制度的政策创新分析

    1、耕地保护中的全面性。耕地保护在较长时间发展过程中忽视了对耕地资源保护的全面性，大部分地区在耕地资源保护中，片面的认为耕地资源保护及时保护耕地资源的数量，这样就形成了一定的误区，实际在耕地资源保护中，除了重视耕地的数量外，同时还应该兼顾耕地资源的其它属性，在耕地保护中协调数量、质量、时间、空间以及神态属性，具体的就是保护耕地数量、保护耕地的质量，避免耕地质量的下降。

    2、耕地占补平衡的继续深化。耕地占补平衡是进行耕地保护的重要措施，但是在具体的管理中却存在着没有完全落实耕地占补平衡保护措施，比如：部分人员占多补少，部分人员占优补劣等，这些都没有真正的体现出耕地占补平衡，对此需要继续深化，可从以下几个方面进行分析：（1）重视耕地占补与生态环境的协调性，在土地资源开发方面，极易引发较多的生态问题，因而在提地资源开发过程中需要进行全面的论证，在确保生态环境不受影响，耕地质量可靠的情况下，按照土地资源尅发要求进行开发；（2）耕地补充部分质量的有效监督，占用耕地后，对于补充的耕地，需要对其数量、质量需进行监督管理，确保补充的土地在综合数量以及质量基础上与占用的土地保持一致性，此外，对于占用耕地后进行的相关生产活动进行监督，避免生产活动对其余耕地的影响；（3）强调耕地占补平衡中的质量互补，耕地占补平衡中，可通过耕地的产能以及对应的价值进行占补平衡分析，也就是综合耕地的数量以及质量要求，耕地质量较低的，其数量应较多，但是对于耕地质量较好的，其数量可降低，实现质量互补，保证占补平衡；（4）有效的经济补偿，占用耕地后，补充的耕地其条件可能较为艰苦，此时，部分农民会放弃种植，久而久之，耕地的质量会下降和数量会减少，而通过有效的经济补偿，可以保证农民合理的使用耕地，维持耕地数量以及质量的稳定性。

    三、强化耕地保护制度下政策创新的建议

    1、强化监督管理，以激励机制促进耕地保护。耕地资源保护过程中需要中央政府以及各地地方政府土地管理部门的有效监督，做到权责对等，明确不同管理部门的职责所在，与此同时，通过对地方政府土地管理部门、农民等不同主体建立激励制度，从而依靠当地政府土地管理部门做好耕地的保护工作，激励机制能够调动农民从事农业生产活动的积极性。最大程度的保证土地合理使用，维持其数量、质量以及生态功能稳定性。

    2、提高占用耕地的经济补偿。耕地可重复使用，但是在占用耕地后，农民将无法从耕地中得到持续性的经济价值，因而可通过提高经济补偿，保证农民能够继续从事农业生产活动。结束语：耕地保护是一项系统性和复杂性的工作，在新型城镇化建设的今天，需要全面的掌握耕地的内涵，了解耕地的数量，通过对耕地属性的全面保护达到保护耕地的目的。

    参考文献

    [1]刘彦随，乔陆印.中国新型城镇化背景下耕地保护制度与政策创新[J].经济地理，2014（04）.

    [2]陆小成.中国新型城镇化的低碳创新驱动模式[J].生态环境学报，2016（02）.