浅议《土地管理法》与耕地保护

    孙崇铁

    【摘 要】 在我国的农业生产领域中，耕地资源是最为关键的生产资料，是粮食综合生产系统中的重要组成部分，能够为我国粮食安全提供能量好保障。《土地管理法》为土地资源管理工作提供了重要参考和依据，但受到多方面因素的影响，目前仍存在一些有待商榷的问题。鉴于此，本文主要围绕着《土地管理法》与耕地保护进行了研究。

    【关键词】 《土地管理法》 耕地保护 农业生产

    我国幅员辽阔，地大物博，耕地总量虽大，但高质量耕地和人均耕地较少。据相关调查数据显示，我国耕地总面积约19.51亿亩，但人均不足1.60亩，低于世界平均水平的1/2，耕地质量较差。在我国，有65%以上的耕地分布在高原、丘陵和山地地区，其余是分布在盆地和平原地区在粮食。在粮食单产量方面，与发达国家相比仍存在较大差距，近年来，出于生态保护的考虑，也限制了耕地后备资源的开发，在更替的耕地现状十分严峻。

    一、《土地管理法》中关于耕地保护的缺陷和不足

    第一，法律规定：为满足公共利益需求，国家可依照相关法规对土地进行有偿征用和征收。该条法规的缺陷在于未能对公共利益进行明确界定，因此很容易被异化。

    第二，法律规定，城市以及农村周边的土地，如在法律规定之外，一般属于农民集体所有。关于“集体所有”，《宪法》中并未作明确规定。

    第三，法律规定，直辖市人民政府、自治区和省编制的土地应用规划，应保证区域内耕地总量不减少。从字面上来看，只是提及耕地总量不减少，并未体现出对生态和耕地质量的要求，因此必然会导致占优补劣问题的发生，不仅降低了耕地总体质量，同时也不利于耕地生态平衡。

    第四，法律规定，在对经批准的土地应用规划进行修改时，必须要获得原批准机关的允许，如需作出改变，一般隶属于省级人民政府的批准权限范围内，因此需结合省级人民政府的相关文件对土地应用规划进行修改。第一，未能对土地应用规划修改的程序和依据作出明确规定，削弱了土地整體规划的权威性和稳定性。第二，土地应用的修改和制定透明度较低。第三，关于违反土地应用规划的责任规定相对简单，弱化了对土地应用整体规划制度的法律保护力度。

    第五，法律规定，任何单位和个人禁止荒芜和闲置耕地，承包经营耕地的个人和单位如果荒芜和闲置耕地两年以上，则原发包单位应立即终止合同，并收回耕地。但实际上，我国当前的耕地抛荒问题仍十分严重，但由于这一问题而收回耕地的报道却从未有过。

    二、《土地管理法》的完善措施

    （一）强化耕地保护

    第一，首先，各地政府部门都要尽到保护耕地的职责，实践过程中，各级人民政府需结合实际情况采取相应措施保护耕地，改善土壤，从根本上杜绝水土流失、土地盐渍化、土地沙漠化和破坏耕地的行为。第二，完善建设用地原则，在乡镇和国家建设过程中，必须要节约用地。土地承包经营者以及应用权享有者在对耕地进行应用的过程中，如果需要将耕地更改为非耕地，一般需要经过上级人民政府的批准。

    （二）解决耕地占用问题

    在我国的《土地管理法》中明确规定，对于建设占用耕地，国家实行补偿制度。对于经批准的、非农业建设占用耕地，一般按照“占多少、垦多少”的基本原则。如果耕地开垦不符合规定或者现实条件不允许，通常要按照直辖市、自治区和省规定对耕地开垦费用进行缴纳。直辖市、自治区和省需结合各自实际情况对耕地开垦计划进行制定，同时监督耕地占用单位按计划对耕地进行开垦，之后进行严格验收。

    （三）解决耕地总量变动问题

    结合《土地管理法》中的相关规定，直辖市、自治区和省应严格执行土地应用年度计划、土地应用整体规划，避免行政区域内耕地总量减少的问题。如果耕地质量减少，一般需由国务院责令在规定日期内组织开垦相应的耕地，之后由农业行政主管部门进行验收。

    （四）基本农田保护区

    第一，结合土地应用整体规划，被纳入到基本农田保护区并要进行严格管理的包括：经县级以上政府以及国务院相关管理部门批准的油、棉、粮生产基地范围内的耕地;水利设施良好的耕地，可以改造或正在改造的产田;蔬菜生产种植基地;农业科研试验田。

    第二，关于基本农田保护，需全面贯彻用养结合、合理规划、严格管理的基本原则，同时按照相关管理条例，采取相应的农田保护措施。凡被划入基本农田保护区的耕地，任何个人和单位均不得擅自占用和改变。

    第三，对于基本农田保护区域内的耕地，一般可被划分为两个级别，一，农田生长状况良好、长期占用，且产量高的耕地。二，农田生长状况良好、规划区域内禁止占用的耕地。

    结 语

    综上所述，本文主要对《土地管理法》中关于耕地保护的缺陷和不足进行了分析，同时提出《土地管理法》的完善措施。总之，就目前实际发展现状来看，我国虽然耕地总量多，但质量低下，人均占有量少，在《土地管理法》中，还有很多有待完善的内容，这些都要引起国家相关部门的高度重视，并要采取相应的解决措施，以实现对我国耕地的长效保护。

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