基层公务员的政策执行：结构脉胳中的策略性选择
左宏愿 张文静
〔摘要〕政策执行是将政策制定者的意图转化为预期结果的活动，是公共政策过程的关键阶段。政策执行涉及政策执行者的能动因素和结构因素。基层公务员的政策执行，是复杂环境与执行者能动性交互作用的结果。一方面，基层公务员的政策执行行为受政策规定的合理性、资源的可得性、目标群体的异质性、组织控制的有效性以及社会关系网络等结构性因素的影响，另一方面，基层公务员的政策执行效果则受其政策执行能力与素质的影响。在结构性脉络中，基层公务员是具有自我意识、反身性与策略性的执行者，这些具有不同政策执行能力和意愿的基层公务员会在对结构性脉络和自身能力的认知基础上发展出一系列策略性行为。这些基于结构性限制下的有意识的策略性行为，是现实当中存在的基层公务员政策执行行为。要辩证地看待基层公务员的策略性行为。
〔关键词〕
基层公务员；政策执行；策略性行为
〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）01-0112-09
一、问题的提出
政策执行是将政策制定者的意图转化为预期结果的活动，是公共政策过程的关键阶段。作为较早关注基层政策执行的学者，利普斯基提出了基层公职人员的概念，他将“在工作过程中与公民直接联系，或在执行公务方面具有实质裁量权的公共服务工作者”称之为基层公职人员。〔1〕参照利普斯基对基层公职人员的定义，本文所探讨的基层公务员，主要指在地市级以下政府部门工作、行政科级以下且与民众直接发生互动的非领导职务国家公务员，比如，警察、城管、政务大厅的工作人员、工商部门的执法者、乡镇府的科员办事员等。基层公务员执行的公共政策，大多是资源的分配或者再分配。从我国的具体实践来看，大量公共政策的具体执行活动要由基层政府和基层公务员负责完成，而且，基层公务员直接面对社会公众，是公众关注的焦点，承载着社会公众对政府的期待，他们的行为选择对政策效果产生直接的影响。〔2〕因此，研究基层政府和基层公务员政策执行问题非常重要。
政策执行研究是一个多学科、多层次和多角度的研究领域。政治学、公共管理学、经济学、社会学、教育学等学科都会研究政策执行，而且，由于研究者试图解释的目标不同，政策执行研究的层次和视角存在很大差异，产生了很多理论和分析途径。例如，委托代理理论强调了代理人是具有自主性的行动者，往往会做出一系列的选择从而最大化自身利益。政策执行研究的这一路径主要致力于探究政策设计如何形塑个体的选择，反过来，这种选择如何又导致了意图性或者非意图性后果。〔3〕社会网络理论则聚焦于个体的行为是如何由社会互动和同侪效应所塑造的。政策执行的这一路径主要探究个体是如何嵌入到社会关系网络当中的，他们首先学习了解政策，并据此做出回应。〔4〕政策执行的意义构建理论则聚焦于个体和群体在其所处的环境中，运用他们熟悉的文化观念阐释政策的方式，以及行动者对政策的阐释如何影响了具体的政策执行。〔5〕批判性的分析途径则致力于探究嵌入在政策过程的权力关系。批判性理论认为，不管行动者是否感知到，权力关系都形塑了其回应策略。〔6〕
这些研究政策执行的不同路径，基本上都隐含着关于人的能动性的不同预设，形成了从无限制无约束的个体选择，到一定条件下的能动性选择，和行动者被结构所完全决定这样的差别。从结构与能动关系的问题角度来看，一种路径更重视结构的自我生成与转化，不涉及考察各种形式的能动性在不同阶段、不同结构限制下发挥的作用；另一种路径则往往片面夸大行动者形塑政策执行结果的力量，而忽略了所有的行动都会受到社会关系、外部环境、制度条件所影响与制约。
本文尝试运用结构和能动的概念工具，在整合现有研究的成果上，综合结构性因素与个体性因素，将基层公务员的政策执行看作是结构性情境下的策略性选择。本文认为，政策执行涉及基层政策执行者的能动因素和结构因素。公共政策的执行是在一种复杂的结构中进行的，结构性因素既会限制，也会促成公共政策的有效执行，使得公共政策的执行结果偏离或者达成政策预期的目标。同时，作为政策执行的主体，基层公务员的政策执行行为并不是机械的，而是在复杂的结构脉络中不断发挥主观能动性，选择有利于减轻环境不确定性和缓解自身压力的方式，推进政策执行活动。
二、基层公务员政策执行的结构性因素
政策执行是在一个复雜多变的环境中进行的。因此，必须考察基层公职人员所处环境的复杂性。〔7〕探究基层公务员政策执行中的结构性因素，需要考虑公共政策本身的合理性、组织结构的约束性、执行资源的可得性、组织机构运行的有效性、执行者社会关系的复杂性等方面的结构性因素。这些结构性因素相互影响，共同构成了基层公务员政策执行所面临的复杂性环境。
（一）政策本身的合理性
政策规定是基层公务员政策执行的基本依据。从理论上讲，中央政府及各部门应该提出清晰的政策目标及具体的政策执行措施，并通过“目标管理责任制”将政策目标层层贯彻到各级政府，同时利用指标考核、激励与惩罚机制等保障国家政策执行与目标实现。〔8〕然而，现实中的政策规定往往会表现出一定的冲突性和模糊性。基层公务员所执行的政策是处在组织金字塔顶端的中央政策制定者自上而下做出的决策。一方面，中央政府制定的公共政策自身就包含有一定的冲突性。另一方面，从公共政策本身来看，政策规定的模糊性是其固有的、无法避免的特征。由于我国地域范围广，不同地区的经济水平、社会发展状况以及人文环境差异很大，处于权力中心的政策制定者不得不在决策统一性的条件下，在宏观层面提出较为纲领性和原则性的文件，保留地方政府政策执行的灵活性。
由此可见，基层公务员所执行的政策规定，往往不可避免地包含有一定的冲突性和模糊性。由于社会环境不断地发生变动，现实世界的复杂性与多变性，政策内容无法详细而合理地规定所有事务，无法固化为一套具有行之有效的行动指南。随着社会转型和社会结构的变化，公共管理系统中的各个要素高速流动，决策者与立法者所要应对和处理的问题愈加复杂，而政策自身所具有的模糊性特征，则会随着社会复杂性程度加深而不断增强。
（二）执行资源的可得性
良好的公共政策的执行通常需要充裕的人、财、物、信息等资源的支持，但对于基层公务员而言，他们通常必须在资源十分有限的情境中执行公共政策。基层公务员在政策执行中往往不可避免地遭遇资源获得性的问题，他们所面临的资源不足状况，主要表现在以下几方面：
第一，组织资源的不足。长久以来，政府似乎都面临着资源不足的窘境，其原因在于公共服务的供给与民众的需求之间存在着动态的互动关系：当政府试图通过增加公共服务的供给以满足民众的需求时，需求就会随着供给的增加而增加。政府所提供的公共服务越好越及时，民众的需求量就越大。
第二，时间资源的限制。时间不仅影响对政策执行信息的获取与处理，也会影响到基层公务员对当事人的情感投入程度。公共服务组织常常会以数种不同的方式，来提供比实际需要更少的资源给公职人员，却要求他们尽力完成份内的所有工作。〔9〕“上面千条线，下面一根针”，实现政策目标的任务，基层公务员通常必须处理相对于工作责任而言甚为庞大数量的工作。不仅如此，对科层制体系中的基层公务员而言，他们常常还需花时间应付填写表格、拟定计划、参加例会等组织例行工作。基层公务员的政策执行，往往无法避免时间限制带来的影响。
第三，信息资源的限制。时间限制直接影响基层公务员政策执行中的信息获取情况。在面对当事人时，基层公务员往往没有更多的时间获取有关当事人的相关信息，因而也无法根据有效的信息为当事人提供相对满意的服务。
（三）目标群体的异质性
目标群体是指公共政策试图影响、引导、管制或改变行为的标的人群。目标群体的结构、数量、配合程度对政策执行的结果有着重要的影响。
首先，目标群体构成的多样性及其行为的多样性特征，将在很大程度上增加政策执行的复杂性。当面临多种多样的目标群体时，基层公务员对目标群体信息的收集和处理能力便受到了限制，这种限制使得基层公务员往往无法对目标群体的需求和行为做出准确的判断，从而导致了政策执行中的信息不对称。
其次，目标群体的配合程度也将会影响基层公务员的政策执行。任何政策都有一个可接受性的问题，能够获得目标群体认可和理解的政策，会使得政策在执行的过程中更加顺利。目标群体对政策执行的配合程度受到了自身生活水平、教育背景、利益诉求等多种因素的影响。
再次，目标群体的弱势地位决定了其在原有环境和制度无法改变的情况下，只能依具体情况接受和适应政策执行过程。基层公务员所面临的目标群体往往具有一个重要特点，即非自愿性。非自愿性包含两个方面的含义：一是像警察这类具有强制性的公共机构，其当事人具有显而易见的非自愿性；二是在表面上看，当事人是自愿接受公共服务的，但事实上这是一种被迫的自愿，因为除了接受公共服务之外，当事人并没有其他的选择。由于基层公务员所面对的往往都是非自愿的当事人，而这部分人非常依赖公共机构提供的服务，因此在提供此种公共服务方面，当事人大都会表现出顺从的态度接受此种差强人意的服务。事实上，由于民众不得不去政府部门寻求服务，因而政府部门很容易就能控制当事人，致使当事人的满意度在导正或惩处基层公务员及其组织的行为时收效甚微。一般而言，就算是基层公务员及其组织无法满足当事人的需求，也不会损失什么。基层组织会试图采取某种方式，例如设立意见箱、投诉点等，试图去处理当事人的抱怨，也必然会采取措施尽力维护政府的形象。然而，基层公务员及其组织会接受民众的抱怨，并不意味着他们会根据当事人的抱怨修正政策。换言之，目标群体的反馈并不能有效地修正基层公务员及其组织的政策执行行为。
（四）组织控制的有效性
组织控制的有效性需要包括组织结构的有效性及监管规则的有效性。公务员既是国家公职人员，便要接受官僚组织的管理。为了实现组织目标，官僚组织会对公务员的日常工作和执法行为施加控制。基层公务员当然也不例外。一般而言，官僚组织及其管理者对基层公务员的控制方式是多种多样的，主要包括绩效考核、设定工作程序、定期培训等等。现如今，绩效考核已经发展成为了一种制度，基层官僚组织及其管理者企图通过绩效考核将基层公务员的行为控制在规定的范围内。“在理论上，绩效的量化测量应该是相对容易的，并且对于他们的效度是没有争议的，但是对于基层官僚机构而言并非如此。”〔10〕由于基层公务员的工作输出品是他们所提供的公共服务，或是自由裁量权的有效性，如果对于基层公务员的工作有效性存在争议，那么对于其工作输出进行量化考核是很困难的。现行的“岗位目标管理责任制”使得基层公务员在政策执行中更加倾向于完成那些容易量化的工作指标。官僚组织通过各种控制方式使得基层公务员按照组织所期望的方式行事，在某种程度上而言，官僚组织确实达到了控制的目的。
但与此同时，官僚组织的控制行为也在很大程度上限制了基层公务员的政策执行。官僚组织的控制使得基层公务员不得不在政策执行过程中，分出一部分时间或精力来应对组织的管理与控制。例如，拟定工作计划、填写表格、撰写工作日志等已经成为基层公务员每天必须完成的工作，这是一种固定的工作程序，也是对他们工作进行绩效考量的重要依据。
（五）社会关系的现实性
基层公务员既是国家公职人员，需要履行公务员的职责与义务；同时也是社会整体中具体的一分子。这些公务人员不是机械地按照组织赋予的角色行动，而是“嵌入于真实的、正在运行的社会关系系统之中”〔11〕。由于民众对于公共服务的需求总是无法完美得到满足的，为了尽可能以最少的成本获得公共服务，当事人往往会想尽各种办法谋取福利，这时社会关系网络就会发挥作用。基层公务员的日常工作常常需要面對“人情”“面子”“关系”的影响，而且，越是低层级的公务员，镶嵌于社会关系中的程度更深，越容易受到这类关系的影响。
基层公务员的政策执行，受到血缘、地缘、业缘、学缘等因素影响，常常会陷入“人情困境”之中。基层公务员无法脱离社会关系而存在，在实际的政策执行中也会深受社会关系网络的影响。社会关系网络带来的影响是双重的，一方面，社会关系网络会缓解信息不对称带来的政策执行压力，使得基层公务员更好地了解民众的需求，从而使得公共福利的分配相对较为合理；另一方面，社会关系网络也使基层公务员处于“公平”与“人情”的两难困境之中。选择照章办事，会被称为“不近人情”，在社会关系网络中遭到排斥；选择人情世故，会受到良心谴责，使政策执行失去公平正义。
三、基层公务员政策执行的个体性因素
基层公务员作为负责将政策方案转换为政策预期状态的行动者，政策执行的效果往往与其对政策的解读和领会、对政策信号的认知与处理、对具体执行过程的投入程度、创新精神和管理水平以及政策执行的经验等息息相关。作为政策执行者，基层公务员的认知与素质也对政策执行的结果和执行的有效性有直接影响。综合分析，主要包括政治素质、业务素质、智力素质、心理素质和身体素质几方面，而且，这几个方面相互影响，对政策执行产生的影响是多种素质和能力共同涌现的结果。
第一，政治能力。政治能力是基层公务员应该具备的核心素质，是影响基层公务员政策执行观念的重要因素，也是导致基层公务员政策执行行为的重要力量。作为公共政策的执行者，基层公务员的政治素质主要表现为政治鉴别能力和全心全意为人民服务的能力。我国的公共政策是在党的统一领导下制定的，基层公务员需要具备较高的政治素质，才能够在政策执行过程中时刻与政策目标保持一致。随着时代的进步和发展，政策执行环境的复杂性不断增强，影响基层公务员政策执行的外界因素不断增多。基层公务员政治鉴别的能力、抵御腐朽思想的能力、全心全意为人民服务的能力，都会对政策执行行为以及政策执行结果产生影响。
第二，专业能力。专业能力是影响基层公务员政策执行结果的直接因素，主要包括依法行政能力、公共服务能力、人际协调能力、表达沟通能力、时间安排能力、应对突发事件的能力以及现代化办公能力与外语能力等。依法行政能力主要指基层公务员正确解读法律规定、依照法律规定程序及权限执行公务、完成本职工作的能力；公共服务能力是指基层公务员在实际工作过程中树立服务意识，为人民群众提供高效率、高质量公共服务的能力；人际协调能力是指基层公务员正确处理与群众的关系、与领导同事间的关系、工作关系与私人关系的能力；表达沟通能力是指基层公务员借助语言、文字、图片等符号通过各种媒介向上级领导、同事、当事人等表达自己思想和意图，并与之进行沟通的能力；时间安排能力是指基层公务员协调工作时间与生活时间、合理安排繁杂公务、高效利用时间的能力；应对突发事件的能力是指基层公务员正确认识和处理各种矛盾、及时协调各方利益关系、有效应对并解决突发事件的能力；现代化办公和外语能力是指基层公务员在工作过程中有效利用互联网、自媒体等工具处理日常工作并向公众提供个性化服务的能力。业务素质是指基层公务员代表政府执行贯彻国家政策、方针的能力，直接关系到公共政策目标的实现程度。
第三，智力素质。智力素质是基层公务员政策执行过程中应该具备的基本素质，直接影响基层公务员对问题的观察、辨别、思考和处理。政策执行者不能理解和领会政策制定者的意图和要求，不仅仅是政策的模糊性造成的，也不仅仅是由于政策执行者故意根据自己的利益、资源和偏好来曲解政策制定者的政策。对政策的领会不是政策执行者对政策文本字面意义“解码”式的简单理解，而是一个综合的解读过程，是一个活跃的互动过程，具有很大的差异性。因此，除了故意按照自己的利益和偏好阐释委托人的政策之外，还有很多其他人类认知上的复杂问题导致执行者对政策作出不同的理解，改变政策制定者的初衷，并导致执行偏差的出现。总体看来，基层公务员的智力素质主要包括判断力、理解力、分析力、决断力等。随着政策问题的复杂性不断增强，政策问题间的关联度和复杂性不断增强，当事人对政策执行的要求不断提高，基层公务员的智力素质变得尤为重要。良好的判断能力、理解能力、分析能力、决策能力、学习能力和创新能力等，都将影响到基层公务员对复杂政策问题的处理能力。
第四，心理和身体素质。基层公务员的心理素质指其精神状态、心理健康水平、工作倦怠程度、价值观、角色压力等方面的状态。基层公务员作为国家和政府管理社会事务的重要力量，其工作性质和工作环境对心理素质提出了很高的要求。基层公务员的心理素质主要包括压力排解能力、角色认知能力、心理状态调适能力等。心理素质不仅影响基层公务员个人的身体健康和工作效率，也会对政府管理的效率和公共管理的公正性产生重要影响。身体素质指基层公务员的体力和适应力。作为政策执行者，基层公务员面对复杂的外部环境，随时要准备完成高强度的工作，良好的身体素质是其有效执行政策的重要保证。
四、能动性选择：具体情境下的行动策略
在复杂世界中，组织的每个成员均有主动分析环境、汲取经验、总结规律、形成适应性对策的能力。这种能力体现在政策执行中，便是一种形成策略性选择的能力。如前所述，影响政策执行的因素主要来源于两个方面：一是由政策规定、目标群体、组织机构、执行资源以及社会关系等结构性因素所构成的复杂环境；二是基层执行者的政策执行的能力与素质。从不同的角度出发，两者都会对政策执行产生影响，但需要注意的是，基层公务员是在复杂环境中进行政策执行的，在政策执行过程中会与环境发生互动关系。因此，执行者和复杂环境对政策执行的影响并不是两者影响作用的简单相加，而是两者因素共同作用的结果。基层执行者是在一定的环境限制条件下执行政策的，在与环境发生互动作用时，基层公务员会根据自身所处的情境做出策略性选择，探索和寻求最适合自身生存和发展的行动逻辑。这些策略性选择，最终会形成实际的政策执行行为。
（一）策略性選择的形成过程
首先，自由裁量权为策略性选择的形成提供了基础。政策执行过程中的“自由裁量权是基层公职人员与公民互动中不可避免的”〔12〕，因为“无论政策和规则如何详细，现实的复杂性和多样性会远远超出政策制定者的想象力”〔13〕。因此，在实际的政策执行中，基层公务员常常会运用自由裁量权，就政策执行的内容、手段、态度等方面做出决定。就某些层面而言，政策往往是在实际执行过程中制定和修正的，这个过程是基层公务员基于有限信息，面对复杂环境所作出的反应。近年来，随着福利国家观念的盛行，西方各国行政裁量权的范围逐渐放开。随着我国社会结构的转型，基层公务员政策执行中的自由裁量权也呈现出一种扩张趋势。
其次，策略性选择是在互动中产生的。基层公务员的策略选择并非是事前就设定好的一套行为准则，而是在分析判断政策环境的实际行动过程中产生和形成的。任何策略，无论在什么领域，都具有博弈的意识。博弈隐含着对风险和不确定性的认识，而这些不确定性，是政策执行者复杂的工作环境所带来的。由于工作环境充满复杂性和不确定性，各种影响因素相互交织，受到个体理性的限制，政策执行者无法在事前对具体的执行情境有较为清晰或全局性的认识。他们对于政策情境的认识和理解，往往是在具体的执行过程中形成的。在行动中，他们会对执行环境和执行对象进行关注、分析、筛选和判断，以此来确定执行政策和提供公共服务的方式。他们对于“如何处理这种复杂情况”的回应，构成了其实际发展出来的策略。
再次，策略性选择是在反馈中发展的。由于现实环境的复杂性，政策执行者所面对的执行情境千变万化。某一次的成功经验并不能完全指导所有的执行情境，但是，他们会发挥个体能动性，将其运用于相似的政策执行情境。为了尽可能应对工作环境的不确定性，政策执行者会在行动中不断地试错，并根据试错反馈总结经验和教训。原有经验在新情境的应用会形成一定的反馈，受到反馈信息的政策执行者会对经验加以修正和调整，经调整后的新经验会再一次被运用到政策执行的情境中去。在实际政策执行过程中，执行者会一直处于这样的行动-反馈-修正的循环之中，久而久之，他们为应对环境不确定性所发展出来的策略将会不断地发展，最大限度地应对政策执行中的不确定性。
最后，策略性选择随时间不断进化。在与环境互动的过程中，执行者所处的环境会因其策略性行为的调整发生相应的变化。可以说，由于环境对政策执行的影响不可剥夺，因而，在实际的政策执行中，两者都在不断的调整、发展和进化。政策执行者的策略是为了应对环境的不确定性和复杂性，为了保持两者间的平衡状态，环境也会对执行者的策略产生一定的反馈。环境的反馈变化会保留执行者的一部分策略，这部分策略通常是有利于提高政策执行有效性的。同时，环境会反馈变化中逐渐淘汰掉那些为政策执行有效性带来消极影响的策略，以此来提升政策有效性。当然，策略性选择在环境中的进化并不是一蹴而就的，而是一种缓慢而长久的过程，这个过程一旦完成，会对政策执行产生质的影响。
（二）基层公务员的策略性选择
受到个体差异和执行环境多样性的影响，基层公务员政策执行中的策略性行为各有不同。从不同角度出发，可以更好地认识和理解基层公务员的策略性选择。
从政策执行内容来看，基层公务员的策略主要表现在两方面：一是调整政策内容。对于基层公务员而言，他们实际的执法内容和工作内容往往是充满挑战的，这种挑战性既是政策本身所带来的，也是受政策执行情境影响的。一般而言，即使是模糊的政策，也是有政策目标的，即对政策执行活动有一定引导作用的。例如，交通警察每天所面对的交通状况和事故情况都是不同，政策无法对千差万别的交通情况作出详细规定，但是政策执行的最终目的，都是维护公共交通秩序。但是，由于政策目标的模糊性，基层公务员既可以积极地調整政策内容，使政策结果更加趋近于政策目标；也可以按部就班、“得过且过”地进行执法工作。例如，十字路口的交警，既可以选择指挥过往车辆和人群更有秩序地通过，也可以因红绿灯的存在而不采取任何指挥行动。二是选择性执行。选择性执行是指基层公务员在实际的执行中，会选择完成难度较小或者更易于组织量化考核的工作。例如，公共就业服务机构的工作人员，往往更加倾向于帮助学历层次较高或者拥有专业技能的失业人员，因为这部分人员往往更容易找到工作。
从政策执行手段来看，基层公务员根据其工作特点和工作内容，发展出了排队、分类、合作、权变等策略。为了应对资源的有限性和其他各种因素的影响，排队是在基层公务员政策执行中较为常见的一种策略。由于政府提供的公共服务和社会资源往往无法完全满足民众的需求，为了有效地应对民众的质疑，基层公务员在实际工作中发展出了排队的策略，即“先到先得”。在长期的政策执行实践中，民众和基层公务员都达成了一种默契，认可了这种工作手段的存在。例如，政府每年发放的小额贷款都是有固定数额的，为了有效地分配这些资源，当事人需持材料到相关部门进行申请，符合申请要求的民众“先到先得”，直到贷款数额分配完毕。分类也是基层公务员政策执行的一种策略。例如，城管在执法中往往会根据各种标准区分当事人，最常见的标准是根据当事人的生活状态，决定执法行为。对于“小摊贩”“挑担的”“卖东西”的这部分群体，因为其“影响不大”，城管在执法的过程中往往会选择不作为；而对于恶性影响城市空间秩序的群体，城管往往会采取强势执法的态度。就执法的自由裁量权而言，城管的分类策略并没有超出政策和法律规定的范围。〔14〕此外，与当事人或者其他相关部门合作、在执行中采取权变策略也是基层公务员在政策执行中常常使用的手段。
从基层公务员自身来看，他们会不断地调适心理状态，以应对环境的复杂性。基层公务员对心理状态的调适是指其在面临各种压力的情况下，通过各种方式达到自身内在心理状态的平衡，从而使自我心理与客观环境相适应，顺利完成工作的过程。基层公务员的心理往往会受到角色期望、行为结果、执行合法化以及人际关系等因素的影响，这种情况易于使他们陷入一种困境和矛盾之中，因此，不断调适心理状态是其政策执行中的重要策略之一。基层公务员的心理调适策略包括：第一，在心理上捍卫调整政策内容和发展执行手段的策略。这些有关执行内容和执行手段的策略是他们完成工作的重要条件，心理上的认同，能够让他们缓解工作困境带来的压力。第二，自我说服。基层公务员常常会陷入主观上“愿意为公众”谋福利与客观上“没有能力承担”的心理困境，或者陷入“全心全意为人民服务”与“人情世故”的选择困境，或者是如何平衡工作与生活间关系的困境。这些困境会为基层公务员带来巨大的心理压力，为了使自己免于心理压力的影响，他们往往会在心理上进行自我说服，做出选择。
策略性行为产生于基层公务员与环境的互动，是其为了应对环境不确定性和复杂性而发展出来的一种应对方式。基层公务员在复杂工作环境中，解释、理解、应用政策的过程，是其策略性行为的产生过程，也是政策执行的形成过程。
五、小结
基层公务员的政策执行，是复杂工作环境与策略性选择交互作用、共同涌现的结果。事实上，由于结构性限制因素无法在短期内发生变化，因而，在分析基层公务员的政策执行时，不得不更多关注他们所做的策略性选择。当我们将公共政策执行与社会治理的有效性纳入视野时，如何看待基层公务员的策略性行为，便成为政策执行研究亟须关注的问题。根据上文的分析，本文认为，要辩证地看待基层公务员的策略性行为。一方面，要承认和发挥基层公务员策略性行为的积极方面。复杂的环境将会刺激政策执行者的创造性和革新性，加之以组织的认可和充分的授权，会使得卷入矛盾与困境中的基层公务员，有动力在行动的过程中探索出更好应对政策执行复杂环境的有效策略。另一方面，要认识到基层公务员策略性选择带来的消极影响。复杂环境会激发基层公务员的创造力，这并不意味着基层公务员所发展出来的所有策略性选择都是合法有效的。对于影响政策执行与社会治理有效性的策略性行为，应当进行管理和限制，以免造成恶劣的社会影响。
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