重大行政决策伦理正当性及其实现
摘要：伦理正当性作为评判重大行政决策的道德原则和价值判断标准，对于公众是否认同重大行政决策具有重要意义。公共利益是重大行政决策伦理正当性的基础，公平正义、公众参与、技术理性为伦理正当性的三大要素。重大行政决策伦理正当性的实现，应将以人为本作为价值基础，以利益均衡为动力机制，以合乎法律为有效要件，以程序正义为制度保障，以决策效益为评估尺度。
关键词：重大行政决策；伦理正当性；公共利益
中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）01-0024-08
收稿日期：2017-08-25
作者简介：任蓉（1989-），女，湖南浏阳人，中共衡阳市委党校公共管理教研室教师，硕士，研究方向为公共行政理论与实践。
基金项目：本文系国家社会科学基金项目“公共行政的哲学基础”的阶段性成果，项目编号：14FZZ007。
行政决策一般是指“具有行政决策权的组织或个人为了有效地实现行政目标，从多种可能的行政方案中作出选择或决定的过程。”重大行政决策是行政决策的一种类型，“对于重大行政决策的‘重大的理解，是指具有全局性、长期性、综合性等特点的事项，或涉及决策相对人较多，成本或金额较大。对公共利益或公民权利义务影响较深刻的应属于重大行政决策。”近年来，政府对重大行政决策重视的程度不断提高，并出台了一系列相关的规章制度。但重大行政决策仍存在着较多的缺陷，导致贪腐、以权谋私等伦理失范问题的不断出现，也因此引发了公众对行政决策的质疑和认同危机。因此，有必要对重大行政决策进行伦理规范。以实现重大行政决策的正当性。
一、重大行政决策伦理正当性的作用
伦理正当性是指某种制度或行为经过道德哲学论证取得合理性，获得社会普遍认同和尊重，其基本含义是符合或满足某种形式的道德原则和价值判断标准。重大行政决策伦理正当性是指重大行政决策应符合或满足某种形式的道德原则和价值判断标准，从而使其能够得到公众的肯定和认同，为重大行政决策的权威性提供一种有价值理性的证明。
重大行政决策是一个从有限条件出发，针对一定区域内的重大事项行使行政自由裁量权的过程，其过程和结果往往涉及多元利益的权衡，并且对政府行为具有长期的指导性，是规范政府行为和提升政府能力的关键性因素。重大行政决策伦理正当性对于提升政府科学决策能力，有效避免和及时纠正重大行政决策失误起着重要作用，具体包括如下内容：
（一）重大行政决策的权威性利益分配功能需要伦理正当性的支撑
利益是人类一切活动的基础。对利益的追求是人类行为的基本动因。无论是个人、群体还是政府，都有其自身的利益。而重大行政决策则是一个多元利益主体为了自身利益的最大化而相互博弈的过程即利益分配过程。重大行政决策的利益分配是一种权威l生的利益分配，这种权威性的利益分配可以从两个角度进行阐释：—是重大行政决策利益分配对公众来说具有一定的强制性，通过决策文件对公共事务进行统筹，要求公众必须服从和执行。二是公众认同是重大行政决策权威性的来源，重大行政决策对社会利益的分配，必须得到公众在心理、情感、态度和行为上的认可，才能具有使人信服的力量和公共权威性。在重大行政决策过程中，每个利益主体都有其自利的动机，致力于谋求自身利益的最大化，减少决策对自身利益的损害。但是利益分配有得利的一方，必然也存在失利的一方，所以利益分配的公平公正自然也就成为公众关注的焦点。甚至在某种程度上还决定着公众是否认同重大行政决策。重大行政决策伦理正当性之所以能够对重大行政决策过程进行规范。是因为其能够保证利益分配的公平公正，为重大行政决策的权威性利益分配提供正当性基础，使公众服从和执行重大行政决策。这不仅要依靠强制性，而且要依靠公众认同基础上的自愿。
（二）重大行政決策的公共权力属性决定其需要伦理正当性的规范
重大行政决策是以政府为代表的公共权力机关为维护政治系统的稳定，解决社会公共问题，作出的一种策略性选择；是公共权力在决策中的具体运用，因此，重大行政决策具有公共权力属性。公共权力作为权力的一种，具有一般权力的特性，容易被滥用，而权力一旦被滥用，在重大行政决策中就会出现程序不公正以及内容不合法等问题。公共权力的规范主要有两种形式：一是建立外部强制性规范和刚性的权力监督制约机制；二是强化道德自律，引导权力主体善用增进公共利益的权力。外部强制性规范和刚性的权力监督制约机制可以对重大行政决策中公共权力的行使进行制约，并且在一定程度上对滥用公共权力、腐败等行为予以遏制。但是外部的规范和制约也存在着固有的弊端，例如：规范不到位、不具体，制约机制松散，存在漏洞等，不利于其作用的发挥。所以，在重大行政决策中对公共权力的规范，更为重要的是应发挥重大行政决策伦理正当性作用。强化权力主体道德自律，引导其树立公共意识，培养其公共精神，确保其正确合理地运用公共权力，自觉维护和增进公共利益。
（三）重大行政决策行政主体的行为需要伦理正当性的引导
重大行政决策的实质就是政府及其工作人员为了达到预定的目标，通过系统分析主客观条件，采用合理的程序和科学的方法，作出决策的一系列行为。人的理念支配人的行为方式，而行为方式是以理性的分析为基础的，同时也会受到非理性因素的影响，如情感、意志、惯例、思维定势等。这些非理性因素的影响是双重的：一方面，非理性因素对重大行政决策具有积极影响，如情感可以激化决策者对于重大行政决策的认同感，意志可以使决策者保持相对冷静理智的判断，具有决断力等。另一方面，非理性因素对重大行政决策又具有消极影响，惯例和思维定势可以使决策者按照原有的经验进行决策，同时也可能会禁锢决策者的思维，使原有的某种程序化的决策思维活动成为一种下意识的思维活动，导致其即使明知已有的思维定势不利于解决问题，但仍不加以改变。对于非理性因素的消极影响如果不加以遏制，就可能使决策者无法作出科学合理的分析和判断，产生决策不公正、公众不认同等不良后果，进而影响重大行政决策的实效性。因此，需要通过重大行政决策伦理正当性对重大行政决策行政主体的行为进行引导，使其充分发挥非理性因素对重大行政决策的积极作用，突破思维禁锢，通过良好的自控力和决断力作出公正科学的决策。
二、重大行政决策伦理正当性基础及其要素
重大行政决策伦理正当性从其实质上来讲，应归属于伦理哲学范畴，是从道德和价值的角度对重大行政决策所施行的一种伦理规范。基于重大行政决策的功能和本质属性，重大行政决策要获得公众的肯定和认同，其伦理正当性应以公共利益为基础，以公平正义、公众参与、技术理性为要素进行规范和引导。
（一）公共利益：重大行政决策伦理正当性的基础
重大行政决策伦理正当性基础是指重大行政决策所指涉的道德原则与价值判断标准处于本源性、根本性、全局性地位，其决定了实践中利益主体的价值取向和行为偏好。所谓公共利益，是指在较大范围内为人们所共同认可、具有社会价值的利益，其超越于个体的利益，超越于特定人群的利益，超越于某一特定地域的利益，面向社会上的大多数人乃至所有人，具有范围和内容的广泛性，是一定社会群体存在和发展的前提。
重大行政决策伦理正当性基础之所以是公共利益的原因如下：
首先，重大行政决策的本质属性决定了公共利益是其伦理正当性的基础。重大行政决策过程是拥有行政决策权的组织或个人为了公共目标而制定、选择政策方案的过程，也是协调各方利益诉求、合理分配社会利益的过程，它必须体现公正、公平等伦理诉求，公共性是其本质属性和基本特征，伦理正当性就存在于公共性之中。这种公共性要求政府在决策过程中必须从公共利益出发，以公共利益为决策的内在依据和价值标准；同时，公共利益也具有共需、共享、共利等特性。反过来它也能铸就行政决策的公共性。若重大行政决策偏离公共利益，其公共性就会荡然无存，伦理正当性也就无从谈起。由此可见。公共利益作为基石彰显的公共性，是重大行政决策的伦理正当性的基础。
其次，公共利益是重大行政决策必须遵循的价值标准。维护公共权益是重大行政决策获得全社会认同的最基本的保证。从社会契约论和人民主权学说来看。公共权力是公民为了维护公共秩序和公共利益，通过契约让渡给国家和政府的，权力属于人民，政府行使权力必须以公共意志为依归，旨在实现和增进公共利益。重大行政决策作为政府行使公共权力的一种方式，其伦理正当性也在于其对公共利益的维护，公共利益既是贯穿决策过程的目标主线，又是重大行政决策的终极目标和核心价值。在决策过程中，政府以实现和维护公共利益为目标指导行政决策。以是否维护和实现公共利益为衡量行政决策好坏的判断标准，因此，公共利益构成了重大行政决策伦理正当性基础。
再次，公共利益是重大行政决策获得社会认同的基础。毋庸置疑，只有以维护和实现公共利益为目标导向的行政决策才会获得社会的认同和拥护。重大行政决策涉及资源和利益的分配，深刻影响着全体公众的切身利益，获得社会认同是其应当遵守的公共伦理。公共利益“是一种由公众所定义的价值，一種依赖于公众参与而达致的‘重叠共识”，它充分表达了大多数公众的意愿和诉求，并且需要通过政府与公众的对话协商达成共识。依据这种共识制定的重大行政决策才会顺乎民情、合乎民意，才能获得全社会的认同和拥护，才具备合法性和正当性的基础；反之，不以公共利益为立足点的重大行政决策就会遭到公众的质疑，损害行政决策的有效性。所以，公共利益是重大行政决策伦理正当性的基础。
（二）重大行政决策伦理正当性的三大要素
在以公共利益为基础的前提下，重大行政决策伦理正当性还包括公平正义、公众参与、技术理性三大要素。
首先。公平正义是重大行政决策伦理正当性的基本要素。公平正义是指重大行政决策要坚持以公平正义为核心价值，以公共利益优先为宗旨，保障多元利益主体的参与权，形成公平公正的决策机制。具体而言，就是决策依据公正合理，决策程序公开透明，决策组织共同认可，决策公平、公正的实现。将公平正义作为重大行政决策伦理正当性的基本要素。主要体现在以下两个方面：一方面，构建公平正义的决策规则和程序，包括分配公平和程序正义。分配公平不是指平均分配，而是指按照每个主体在公共事务中所作贡献的比例来配置公共资源，使有各种有冲突的利益达到平衡状态。程序正义则是指重大决策要确保每个公众拥有平等参与决策的地位和权利，决策程序公正合法。另一方面，培育决策主体的公平正义精神。将公平正义理念内化为决策主体行政行为的基本原则，以此促使决策主体能动地发挥非理性因素的积极作用，以公共利益优先为宗旨，作出正确的、公众认同的重大行政决策。
其次，公众参与是重大行政决策伦理正当性的核心要素。公众参与是指公众及其代表以主体身份，以提供建议、发表评论、阐述利益诉求等方式，参与重大行政决策，并力求影响重大行政决策过程和结果的活动。公众参与作为重大行政决策伦理正当性的核心要素，主要体现在以下两个方面：一方面，公众参与是重大行政决策合法性之所需。“政府治理的合法性基础在于民意，而民意获得的基本途径是公众参与。”因此，重大行政决策需要经由一个民主化的程序，让公众参与决策，提供建议，表达诉求，对政府的行政行为进行监督，从而使其合法化。另一方面，公众参与是重大行政决策目标实现之所求。重大行政决策的目的在于通过决策的执行，实现行政目标。而公众参与有利于确保重大行政决策的科学性、民主性和合法性，使决策得到公众的认同和接受，推动重大行政决策顺利而有效的实施，实现重大行政决策的目标。
再次，技术理性是重大行政决策伦理正当性的关键因素。技术理性是指通过理性的技术规则，使重大行政决策的效用最大化，即具有可行性、可操作性和高效率，能够满足决策目标所需要和解决的社会实际问题。技术理性作为重大行政决策伦理正当性的关键因素，主要体现在：一方面，技术理性是重大行政决策科学化的前提。技术理性可以使决策主体预先把握应该“做什么”“用什么做”和“怎么做”，采用什么样的决策方法。同时通过运用不同的量化分析技术、决策效益评估等手段，对各个环节和内容进行系统分析和缜密计算，科学预测决策方案的可行性、可操作性和效率，以避免决策过程中受到非理性因素的消极影响，实现重大行政决策的科学化。另一方面，技术理性是重大行政决策维护和增进公共利益的重要手段。公共利益是重大行政决策的出发点和最终目的，通过技术理『生对重大行政决策进行科学的预测。可以防止决策的随意性和盲目性，有助于以最小的成本实现公共利益最大化。
三、重大行政决策伦理正当性实现
重大行政决策的伦理正当性实现需要将以人为本作为价值基础，以利益均衡为动力机制，以合乎法律为有效要件，以程序正义为制度保障，以决策效益为评估尺度，从而获得社会的肯定和认同。
（一）以人为本：重大行政决策伦理正当性实现的价值基础
以人为本是指在重大行政决策过程中，以人民群众的根本利益为本，关注人民的生存状态，重视人民群众在行政决策中的作用，充分发挥他们的积极性，汲取他们的智慧，切实把人民群众的利益放在首位，遵循执政为民、服务为本等原则，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，将人民的利益自始至终作为行政决策活动的出发点和落脚点。
以人为本作为实现重大行政决策伦理正当性的价值基础，包含以下几个方面的要求：首先，树立以人为本的重大行政决策观。在重大行政决策过程中，政府及其行政人员应树立“以人为本”的重大行政决策观，将决策建立在尊重人的尊严和价值的基础之上，尊重和理解公众的价值期待，努力寻求公共利益与私人利益之间的平衡，保障公众的基本权利和利益，让公众满意。其次，平等的伦理关怀。赋予每一个公众平等的地位，使其都能够通过合法渠道参与重大行政决策，表达他们的利益需求和期望。尊重公众的人格平等，“行政决策结果、成果应该归属全体人民享有、应该惠及全体人民，不仅如此，在利益分享、利益分配过程中还要追求分配正义，尽量使得利益的分享公平公正。”再次，培育公众参与文化，发挥其智慧和才能。在重大行政决策过程中，要引导公众正确认识重大行政决策的目标和意义，增强公众参与重大行政决策的意识和能力，激发公众参与重大行政决策的积极性，鼓励公众选择合法、理性的方式参与重大行政决策，发挥他们的智慧和才能。同时，政府要提高回应性，对公众的意见和建议及时予以反馈，在维护公共利益的基础上尽量满足公众的利益需求和期望并接受公众的监督。第四，以德行政。以德行政包含两个方面的内容：一方面，是行政体制的道德化。在行政体制改革中，塑造和培育以人为本的行政文化，营造鼓励有道德的行政行为、严惩不道德行政行为的良好环境。另一方面，是行政人员的道德化。在重大行政决策过程中，要不断提升行政人员的道德水平，增强行政人员的责任意识，树立为人民服务和维护公共利益的宗旨，防止行政行为偏离以人为本的轨道。
（二）利益均衡：重大行政决策伦理正当性实现的动力机制
重大行政决策过程在本质上是一个多元利益均衡化的动态过程。在重大行政决策过程中，公众基于对自身利益的追求，提出自己的见解并倾听和接受他人的意见，力求达成一种理性的共识，使整个利益格局保持相对稳定的一种态势，即实现利益的均衡化。这种追求利益均衡化的理念可以转化为重大行政决策伦理正当性实现的动力机制，促使公众积极参与公共协商并形成一种理性能力和道德能力，促进公共利益最大化的实现。
利益均衡可以转化为推动重大行政决策伦理正当性实现的动力机制主要体现在以下几个方面：首先，共同价值认同的推动。“在群体内部对共同价值的认同是维护一个群体稳定的必要条件，在群体之间对一些价值的相互认同是进行对话、达成共识的先决条件。”在重大行政决策过程中。人们一旦认同利益均衡化符合既有的共同价值体系，能够满足人们的某种需要，具有一定的有用性，就会自愿接受其引导，并逐渐将其内化为一种行为准则予以施行。其次，公共利益的驱动。重大行政决策涉及到大多数甚至全体人民群众的共同利益，虽然公众有其自身的利益诉求，但不能像处理私人事务那样只着眼于自己的私人利益目标的最大化，而必须从公共利益出发，以公共理性对自己行为作出约束，承担公民应尽的义务。并且政府及其行政人员应积极促进公共利益的实现，以推动重大行政决策伦理正当性的实现。再次，主体效益的刺激。效益需求是重大行政决策伦理正当性实现的原动力，各利益主体在重大行政决策中获得显性或隐性的效益，有助于调动其积极性，而且这种效益的刺激是利益主体自我需要的结果，一旦产生，可以引导其积极参与重大行政决策。并将其转化为利益主体自愿推动重大行政决策伦理正当性实现的原生动力。
（三）合乎法律：重大行政决策伦理正当性实现的有效要件
合乎法律是指重大行政决策要符合法律法规的规定。重大行政决策要得到公众的认同和接受，获得伦理正当性，就必须符合法律法规的相关规定，这是由法律性质所决定的，也是法治政府对重大行政决策的必然要求。与此同时，通过法律的规范性和公开性。还可以实现对重大行政决策过程中公共权力的运用进行有效的控制，确保决策主体以公共利益最大化为决策依据。所以，合乎法律是实现重大行政决策伦理正当性的有效要件。
合乎法律作为重大行政决策伦理正当性实现的有效要件，主要体现为对重大行政决策进行合法性审查。首先，完善重大行政决策合法性审查主体制度。要以政府法制機构为审查主体，切实加强政府法制机构和队伍建设。夯实法制工作基础，强化政府法制机构的权威。将符合条件的社会组织、律师事务所的审查作为补充，充分发挥社会组织和律师事务所的作用。另外，政府法制机构还可以根据工作需要。聘请法律专家进行合法性审查和论证。将专家意见确定为重大行政决策合法性审查的重要依据之一。其次，明确重大行政决策合法性审查标准。审查标准是重大行政决策合法性行政审查制度的核心要素，主要包括以下几个方面：一是职权标准。衡量重大行政决策机关是否在法定职责、权限内依法正当行使职权。二是内容标准。重大行政决策的内容要符合法律法规规定的范围，公正、合理、明确、具体、适当。三是程序标准。包括是否符合法定步骤，是否符合法定顺序，是否符合法定形式。是否符合法定时限。是否符合正当法律程序的要求。再次，合法性审查结论应当作为重大行政决策的重要依据。完善重大行政决策合法性审查机制，将合法性审查确定为重大行政决策过程中的关键环节。明确规定合法性审查意见书的法律效力，使合法性审查意见书成为政府审议重大行政决策的重要依据，为重大行政决策提供法律保障。
（四）程序正义：重大行政决策伦理正当性实现的制度保障
程序正义是指在重大行政决策过程中，不仅要保证决策结果是公平、合理、合法的，而且要以人们“看得见的方式”来实现正义，即确保决策过程符合公平正义的要求。程序正义具有工具性价值和内在价值的双重属性。一方面，通过正当程序的理性设计，“将应然的权利与义务转化为实然的权利与义务。将静态的宪法与行政法律制度转化为动态的政策过程，实现对公共权力的合理性限制”；另一方面，程序正义强调，把对人的价值的尊重和公共利益价值的维护内化于正义的程序中，确保决策过程不偏离公共性的要求，并得到公众的理性认可。程序正义的工具性价值和内在价值是相辅相成的。也正是基于此，程序正义才能成为实现重大行政决策伦理正当性的制度保障。
程序正义作为重大行政决策伦理正当性实现的制度保障的必要条件。首先，需要完善重大行政决策程序立法制度。目前，我国重大行政决策立法多为政府规范性文件和行政规章，法律位阶较低且比较分散，而且存在着对重大行政决策界定和范围上的模糊不清问题，重大行政决策程序监督机制不完善。重大行政决策程序规定偏重于效率而忽略公平等问题。所以，要进一步完善重大行政程序立法制度，应明确重大行政决策的范围，统一重大行政决策程序，将重大行政决策程序纳入法治轨道。其次，落实重大行政决策法定程序制度。具体而言，加强重大行政决策程序制度建设，健全依法决策机制，实行重大行政决策公众参与制度、专家论证制度、风险评估制度、合法性审查制度和集体讨论决定制度，以适当的方式强化对重大行政决策程序的有效监督，确保重大行政决策按照规定的程序运行。再次，健全民主参与决策机制。加强对公众参与的宣传和教育，增强公众参与意识；拓宽公众参与渠道，充分听取公众的合理化意见和建议；完善听证制度和信息公开制度，保证重大行政决策的开放性和透明性；健全决策专家咨询机制，广泛征求专家学者和资深人士的建议。
（五）决策效益：重大行政决策伦理正当性实现的评估尺度
决策效益是指政府作为公共权力机构，对社会公共资源进行配置所产生的效益，其本质是建立在社会公平的基础之上的公共利益最大化。决策效益作为技术理性的一种重要分析基础，一方面，可以帮助重大行政决策研究者从公共利益出发，提供可行、有价值的决策建议，另一方面。还可以帮助决策者对备选方案的效益进行理性的预测，选择出效用最大的决策方案。因此，应将决策效益作为重大行政决策伦理正当性实现的评估尺度。
决策效益作为实现重大行政决策伦理正当性的评估尺度，需从以下几个方面进行衡量：首先，重大行政决策的公平性。公平性是指重大行政决策在相关利益群体之间分配的公平程度。一方面，政府及其行政人员作为公共权力的代表者，在决策效益评估中应处于价值中立的位置，不能偏私于利益分配中的任何一方，要注重利益分配的公平性。另一方面，重大行政决策的决策效益评估必须兼顾公平和效率。决策效益评估要关注决策实践对社会、政治、经济发展以及人民群众生活水平提高产生的效果。在社会公平的基础上维护和增进公共利益。其次，重大行政决策效率。重大行政决策的效率就是政府与行政人员在实现决策目标时所付出的投入与其产出的比率，其中，投入是指實行某项重大行政决策所耗费的社会资源，产出是指实行重大行政决策产生的实际效益。根据重大行政决策投入和产出的逻辑关系。通过决策者和研究者对各备选方案进行决策效益评估，从中选择出以较小的投入获得最大效用的决策方案，确保公共利益的最大化。再次，重大行政决策的有效性。有效性是指重大行政决策实现其预定目标的程度。重大行政决策都是依据特定的公共问题而开展的，有其特定的目标，这个目标既可以是量化的。也可以是非量化的。但必须是明确和适度的。对决策目标和实际效益进行比较，评估重大行政决策的有效性，及时调整决策方案，保持重大行政决策实际结果与决策目标的一致性，能够促进重大行政决策目标的实现。
（责任编辑：牟春野）
