论融资性担保公司的法律监管

    摘 要：企业的发展离不开资金的支持，而中小企业资金的有限性决定了其在发展过程中必然会产生融资需求。中小企业融资途径的不畅，以及融资性担保公司在融资方面具有的安全和规范等优势，促成了融资性担保公司的产生与发展。面对融资性担保公司的自身属性及其发展过程中的失范现象，我们应当从监管主体、监管措施、监管程序等方面对其加强法律监管。

    关键词：融资性担保公司；金融风险；法律监管

    一、融资性担保公司存在的必要性

    根据《融资性担保公司管理暂行办法》第二条的规定，融资性担保公司是指依法设立，经营融资性担保业务的有限责任公司和股份有限公司。可见，融资性担保公司具有安全性、流动性、 收益稳定性等相关特征。

    中小企业竞争力不强，资信状况不佳，担保物不足，信用观念不强等内部原因，加上对中小企业融资提供支持的法规政策不完善，社会融资门槛过高等外部原因，导致了中小企业融资难。在我国，投资于中小企业的资本供给是不足的，存在严重的融资缺口。而中小企业又存在财务制度不健全，自身抗风险能力差等问题，其获取信贷后的监督成本非常高，金融机构普遍对中小企业“惜贷”。因此，为了使市场配置达到最佳效果，就需要政府进行适度的引导和干预，弥补市场调节的不足。随着市场经济体制的逐步建立和完善，使社会对信用的需求迅速增加，也随之促使了担保行业的产生，融资担保公司也就随之建立。

    二、对融资性担保公司进行法律监管的必要性

    1.融资性担保公司具有脆弱性和高风险性。与其他工商业企业相比，融资性担保公司具有脆弱性和高风险性。这主要由以下因素决定：

    第一，产品的特殊性。金融企业经营的是建立在信用基础上的虚拟产品。信用是与公众的信心相联系，而普通公众的信心却取决于各种因素，只要一种因素发生变化，就可能导致信心的变化，从而导致信用乃至金融市场的变化，因此融资性担保公司其本身产品的特殊性决定了金融市场的不稳定性。

    第二，信息的不对称性。金融机构信息的不对称会带来以下问题：首先，金融机构可以借机谋取不正当利益。其次，信息不对称影响了客户的选择。普通的金融客户无法了解金融机构的实际经营情况，因此无法根据自己的判断选择更优质公司。最后，可能造成金融市场的恐慌。由于金融客户无法真正了解金融机构的真实经营情况，若当某一金融机构出现问题时，人们自然会怀疑其他金融机构是否存在同样的问题，随之金融客户就产生恐慌。

    第三，金融问题的传染性。金融机构业务的开放性，导致金融机构之间具有大量的业务往来，特别是实行金融混业经营之后，金融机构之间的业务交叉越来越广泛，融资性担保公司和银行的合作就是其中一种，如果融资性担保公司出现问题，就会将问题传染给银行，从而就出现了系统性的金融问题。华鼎事件使得多数银行陷入困局。

    2.融资性担保公司在经营中存在失范现象。国内担保行业的快速发展，担保公司数量的逐年增多，担保行业出现业务不规范，操作不合理的情况。这集中表现在以下几个方面：

    第一，公司内部调控制度存在缺陷，许多公司对自身的担保资金的来源和用途，担保比例和结构，以及对提供担保的中小企业的信用状况和评级标准没有明确的制度和详细操作，加上风险补偿机制的实施不到位，使自己陷于信用危机中。目前，有许多担保公司交叉持股，其经常在多家银行从事担保业务，由于信息不透明，银行很难把握的担保公司的资本运作，影响了他们之间的合作。

    第二，主营业务收益低，主从业务业倒置现象严重。融资性担保公司对外提供担保的数量一般可以放大到注册资本的五到十倍，但是公司内部的不稳定性，可能导致大量的坏账。许多担保公司主营业务收益低，就热衷于大项目和高风险，高利润的投资项目或者将资金投入证券市场，增加经营的不确定性。

    第三，担保机构和银行业金融机构合作不对等。建立互利共赢，共担风险以及平等地位的合作关系是担保机构在开展业务时最佳的途径，但是事与愿违，由于担保机构本身存在的问题，银行对其信任度有待商榷，因此不得不提高合作门槛，制约其担保能力，导致融资性担保公司很难开展业务。

    第四，存在大量的违法违规问题。融资性担保公司的存在主要是解决中小企业贷款难的问题，但是一些融资性担保公司一经注册成立，其不是为了解决中小企业的贷款问题，而是为了从事一些违法违规行为，例如非法挪用注册资金，参与民间借贷，违法经营票据贴现等，导致资本金严重不实，降低了融资性担保公司的市场信用，增加银行坏账率，干扰市场经济。

    三、融资性担保公司的法律监管现状及不足

    融资性担保公司从事涵盖有关信用的业务，行业准入限制较少，其发展前景受到众多企业和其他投资者的青睐，成为新的投资热点。但在表面繁荣的背后，不断暴露出来的一些严重问题，迄今为止，针对融资性担保公司的最高立法是银监会等七部委联合发布的部门规章《融资性担保公司管理暂行办法》（以下简称《办法》），其他相关规定也多是不同部门和不同地方颁布的监管规章和规范性文件。这些监管规定内容交叉重复，有的甚至相互冲突，无力对整个担保行业形成全面有效约束，法律威慑力明显不足。具体来说，当前对融资性担保公司的法律监管主要存在以下问题：

    1.监管主体不明确。按照《暂行办法》的规定，融资担保公司的监管主体是由银监会等多部门组成的部际联席会议负责，而省级以下融资担保公司的监管主体则由所属省级人民政府自行确定。省级以下融资担保公司的审批和监管，监管主体不统一，主要涉及各级政府金融办，工信部门，发改委等部门负责。也存在一些地方财政出资的担保公司，他们与财政部门存在监管被监管关系。这种复杂而混乱的监管体系造成了混乱的监管局面，使得融资性担保公司的监管力度大打折扣。

    2.监管措施不完善。 第一，信用评级体系不完善。当今我国努力推进诚信社会，但是对于信用评级的制度、标准和体系都不健全。一方面缺少高层次，高标准的国际评级机构；另一方面，融资性担保公司在我国是一个新兴产业，其相关制度，管理水平等都处于一个试探的阶段，对于其内部评级机构建立是难上加难。因而，一些中小企业在选择融资性担保公司为其进行担保时没有明确的方向。

    第二，信息披露机制存在漏洞。相关信息的透明度可以保障金融市场的和谐稳定。信息披露的时间性，全面性以及准确性都是融资性担保公司稳健发展的有力保障。但是由于公司内部调控制度存在缺陷和问题，大部分公司不愿披露有关信息，在信息披露方面的法律法规，规章制度都存在空白。这一方面增加了监管主体的压力，监管成本也投入很大；另一方面，银行作为资金的提供方，需要确认融资性担保公司的资本金，规模等相关信息，但是由于信息披露机制的缺陷导致其难以得到，所以，银行也很与其开展相关贷款业务。

    3.监管程序懈怠。融资性担保公司属于金融机构，具有高风险性以及金融问题的传染性，因此需要建立一个长期有效的监管机制。然而，监管部门对于融资性担保公司的监管意识不强，监管程序往往懈怠。监管程序的启动机制具有随意性，是政府部门依职权还是申请人申请启动呢，往往没有明确规定；其次政府部门往往忽视监管调查程序，这使得融资性担保公司的权利保障受到很大的挑战；最后，监管决定的送达程序欠缺合理性等等。

    4.法律责任不明确。融资性担保公司的监管部门通常都是政府的有关部门，融资性担保公司承担的一般是行政责任，只有在触犯了刑法的有关规定时，才承担刑事责任。目前，监管机构对融资性担保公司拥有相关的行政权力，主要依据《融资性担保公司管理暂行办法》的相关规定等。可以说，对融资性担保公司的监管不力，与融资性担保行政责任制度不完善不无关系。

    四、完善融资性担保公司法律监管的对策

    融资性担保公司的快速发展，使其在市场中占有重要的地位，因此我们需要通过立法保障其在市场中的地位。立法机构应抓紧制定阶位较高的法律，并在该法律中规定融资性担保公司监管一章，对融资担保公司的相关环节，流程中涉及的进行规定，确保其能在法律的保障下健康发展。同时将对其有相关规定的规章制度进行整合，形成一套完整的法律体系，是融资性担保公司的法律监管真正做到有法可依。总体上，主要围绕以下几个方面进行法律监管：

    1.明确监管主体。对于融资性担保公司的监管主体主要呈现一种部门和地域各管各的现状，不同的监管主体对融资性担保公司的监管标准各不相同，这样可能导致监管的不公平，因此，我们确立一个统一的监管部门，制定统一的监管制度，保证融资性担保公司被合理监管。所以，我们首先在中央成立一个对担保公司独立监管的部门，并形成从中央到地方的各级监管机构，对其进行科学规范的监管。解决目前融资担保行业复杂混乱的局面。

    2.完善监管措施。第一，建设信用评级，减少交易风险。诚信不但是一个人，更是一个公司，一个社会的根本，因此我们要全面推进诚信社会，建设信用评级制度。而且我们要成立一些高标准，具有权威性的评级机构，对市场活动中的参与者（主要是企业）进行评估，形成全面，系统的标准，为融资性担保公司在开展相关业务合作时，给银行和企业一个参照，扩大三者的合作空间。推进社会信用体系建设，营造良好的融资担保运行环境，从而减少交易风险。

    第二，加强信息披露，扩大合作空间。增强信息的透明度，能很好的完善监管措施，因此我们需要建立良好的安全信息资源，有效解决银行，企业和担保公司三者之间的信息不对称的问题。加强信息披露，能使融资性担保公司更好的了解贷款中的重要信息，促使融资担保中的相关元素实现积极的转变，有效提高融资性担保公司的经营，缓解中小企业贷款难的压力。同时监管部门应制定强制性的披露的相关规定，市场经济活动中的参与者对融资性担保公司的本身的各个方面进行评估，加强市场对融资性担保公司的监督力度，使其在各个方面更加科学规范。

    3.完善监管程序。监管部门应该建立一套完整的监管程序，实施长期的监管机制，对于实际金融活动中发生的事情，其监管程序的启动应该依职权启动，监管部门每个月或者每个季度对融资性担保公司进行检查，对其财务账本，人员素质等，确保公司健康正轨的发展，同时对于已经发生问题的融资性担保公司，监管部门自己组成一个突发情况小组，对于已发生问题的公司进行调查，着手解决问题，是损害降到最低。同时要严格设置一个监管调查程序，使得融资性担保公司的权利得到保障。最后，监管决定的送达程序要符合相关规定，要在一定时期内将相关决定书送至相关权利人手中。保障相关权利人的合法权益。

    4.明确法律责任。前文论及，我国现在的相关法律对融资性担保公司的法律责任规定不明确，不完善，因此我们需要明确规定相关的法律责任。对融资性担保公司在现实经济活动中的违规的行为，监管部门应采取不同的行政处罚，并且加大力度，同时将法律责任也落实到个人。

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    作者简介：潘淑（1989.7- ），浙江永嘉人，浙江财经大学法学院硕士研究生，研究方向：市场监管