新时代党建引领城市社区治理的逻辑契合和路径选择

    叶本乾　万芹

    〔摘要〕

    党建创新引领社区治理是将党的领导嵌入社区治理实践的一种有益探索。党建逻辑与城市社区治理逻辑的变革具有耦合性和契合性。新时代要创新党建引领城市社区治理的方式和内容，应该基于社区治理对象的复杂性程度进行创新引领。通过理想类型学的划分，将社区治理划分为“简单问题——社区自治”“复杂问题——社区共治”两种类型。对“简单问题”“复杂问题”涉及的治理对象和内容进行科学界定，划分社区自治与社区共治的边界，聚焦重点问题，突出政治逻辑，强调因地制宜，不搞整齐划一，从而使党建创新引领社区治理成为现实可能。

    〔关键词〕

    新时代；社区治理；党建；城市治理；社会治理

    〔中图分类号〕D267.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2018）06-0039-07

    基层社区作为国家治理体系的基本单元，其治理水平的高低直接反映着国家治理能力与治理体系的成熟与完善程度。〔1〕基层社区是维护社会稳定的第一道防线，基层社区治理是打通国家与社会“僵局”的“最后一公里”。社會结构转型和社区治理问题倒逼的双重压力，就使如何创新党建引领社区治理方式问题成为社会各界关注的热点话题。在党建创新引领社区治理的过程中，政党、政府、社区和公众的职责如何划分？基于社区治理中出现的问题，党组织如何有针对性的加以创新引领？本文尝试从“简单问题——社区自治”、“复杂问题——社区共治”的类型学建构出发，在党建逻辑与社区治理逻辑契合的基础上，为新时代党建创新引领社区治理提供可行性路径选择。

    一、耦合与契合：党建逻辑与城市社区治理逻辑之间的勾连

    （一）中国城市社区治理逻辑变迁：单位统治—社会管理—社区治理

    新中国成立以后，中国城市一直以单位制来重塑社会管理体制，建构整个城市范围内的治理体系。对于国家而言，单位既是经济共同体、社会共同体，又是政治共同体；对于个人而言，单位既是工作区域、生活区域，又是政治领域，从而形成公共领域与私人领域的纠缠和重合。党和政府等官僚机构运用各种刚性行政手段，再配合意识形态的软约束，层层管理和控制单位，使国家行政权力下沉到基层，而且渗透到民众生活的私人领域。在实践过程中，党组织通过不同组织体系和意识形态对社会进行整合和控制，并渗入到社会管理之中。但是，单向的行政管理方式运行僵硬，管理抽象和笼统，管理过死过严，不能灵活应对各种复杂和危机局面，面对许多社会问题时束手无策。

    改革开放以后，随着社会主义市场经济的不断发展，社会结构不断分化，社会流动资源和流动空间不断生成，推动着大量单位管控模式的不断瓦解和崩塌，社会政策改革主要面向和聚焦“趋向淡化国家在福利供给方面的角色，同时增加个人在社会保障和福利方面的责任”〔2〕。随着中国城市社区治理步入“后单位”时期，整个治理对象和治理主体都发生了巨大变化，治理生态也在发生巨变，治理模式随之也不断发生变化：一方面，强调党和政府对社会管理公共性义务和社会公共服务的兜底责任；另一方面，积极探索社会建设的主体协同和多元参与。

    1.“单位统治—社会管理—社区治理”：城市治理重心的变革和转型

    社会治理是一个系统工程。“统治——管理——治理”的转变，是我国从传统社会向现代社会转变过程中国家治理社会的一个逐步实践和转型的过程。在计划经济时期，国家依靠“单位”统治社会，身处其中的每个个体都被冠之以“单位人”名号，其工作、生活等公私领域都处于单位之中，国家通过单位体制对社会实行条块统治和管理。十一届三中全会以来，我国各级政府进行了社会治理创新的不断探索。推动社会良性运转，实现社会善治，就必须夯实社会治理的根基。伴随着高度集中的计划经济体制解体而来的，是单位制管理模式的式微。随之而来的是为国家治理服务的“单位”逐渐消解到整个社会之中，个体逐步由单位走向社会。国家向社会放权，社会治理的自组织性、灵活性不断增强，但国家依然大量管理和控制社会资源，个体还是不同程度地依附政府。

    进入新世纪以来，社会分化程度不断加强，社会流动性不断加大，现代的“流动中国”代替了传统的“静态中国”，大量“社会人”不断进入社区并成为“社区人”，条块化、区域化的治理方式开始在基层推行开来。社区作为社会的缩影，是社会生活所呈现的真实面，社会治理的所有事项几乎都在社区中呈现〔3〕，社会治理的基点最终落到社区治理层面。党的十九大报告指出，“加强社区治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”〔4〕并提出推动社会治理的重心向基层下移，打造共建共治共享的社会治理格局。

    社区作为社会治理系统的基础单元，是国家治理体系的微观细胞，社区治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础性构成。中国城市治理对象从“单位人”到“社会人”再到“社区人”的转变，推动着城市社区治理体系纵向到底、横向到边，涵盖着每一个个体。

    2.“后单位”时代的社区治理：社会转型、需求导向

    随着市场经济体制不断完善和社会主义现代化建设的不断推进，中国城市社区治理理论和实践受多种因素影响，其治理有效性也受到不同程度的影响。

    首先，中国社会的急剧变迁和民众需求导向发生变化。十一届三中全会提出“以经济建设为中心”替代“以阶级斗争为纲”。社会正在发生“静悄悄的革命”：一方面，以往由国家指令性计划配置资源的方式在很大程度上被以市场配置资源的方式所取代，国家严密管制社会的局面被打破，社会治理虽还处于国家主导之下，但社会、市场、公民个体也承担了大部分事务，社会的主动性和积极性被调动起来，社会出现了自主流动空间、自主流动资源；另一方面，随着我国户籍制度的改革和社会分化不断加深，人口流动程度加大，计划经济时代对人口的管理方式已经不适应社会的发展。同时，国家为了降低监管的交易费用，改变过去以固定户籍管理方式，形成以人口聚居地大小不一的社区管理单元，重新划分管理单元，实行党领导下社区群众自治制度，基层群众进行自我管理、自我教育、自我监督、自我服务。

    其次，西方治理理论对中国社区治理的影响。大多数学者借鉴西方的“国家—社会关系理论”“社會资本理论”“治理理论”等理论资源，对我国社区治理提出各种方案和设想，不同程度的影响了社区治理的实践过程。在“后单位”时代，国家需要“创造一种促进发展的环境，为私营部门承担更大责任，减少政府在生产和商业活动中的直接参与，以及从中央向下级政府分权”〔5〕。因此，治理理论符合中国社会领域急剧变化的实际，它不仅强调国家如何治理，更强调在“治理”的情况下如何实现“善治”。同时，治理理论要求国家在治理中发挥有效性的功能和角色，且不排斥其他公共部门协同参与。治理理论打破了传统意义上的“大政府小社会”和“小政府大社会”概念，提出了“强政府强社会”的双向互动模式。

    西方理论的“拿来主义”诚然能够部分解释和理解中国社区的问题，但须结合中国社区的实际才能真正落地落实，正如俞可平指出的那样：尽管治理理论还不够成熟，但它“打破了社会科学中长期存在的两分法的传统思维模式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国家社会，它把有效的管理看作是两者的合作过程，它力图发展起一套管理公共事务的全新技术，它强调管理就是合作”〔6〕。因此，治理的合作主义模式尤其符合中国社会治理的实际，也更容易广泛地被中国研究者所接受。在此基础上，有学者提出了中国社会的多元治理模式：一是社会治理的主体是多元的，既包括承担主导角色的政府，也包括作为补充力量的市场组织、非盈利组织等；二是社会治理手段是复合的，既要通过市场化手段和行政手段，也要通过社会动员手段提供公共产品和公共服务。〔7〕

    （二）中国城市社区治理的党建逻辑：价值整合与民众诉求

    政党逻辑不同于政府逻辑。政党建设主要基于政治的逻辑，如何组织群众、宣传群众、凝聚群众和服务群众才是政党建设的本质，而政府是科层制的主要载体，主要是基于效率的逻辑。当前学术界对于中国共产党引领城市社区治理的研究，基本上都是基于政党逻辑。有的学者认为，党政主导下的多元共治适应了中国社会转型期基层社会管理和发展的现实需要。在党政发挥主导作用的基础上，能够实现社会协同、公众参与、共同发展，也能够加强和巩固党对基层政权的领导，同时，有利于社区自治组织的发展，有利于基层群众实现对幸福生活的追求。〔8〕有的观点认为，依靠党组织的力量推动社区自治、共治的发展，更符合社区治理的本质。〔9〕有学者认为，社区治理主体之间的零和博弈或治理主体的缺位问题是必须面对的现实问题，如果想要解决这些问题，将社区建设成为社会生活共同体，就需要在社区中的各种政治权力和社会权力之间形成有机互动的结构性治理机制，无疑，政党逻辑主导下的社区治理模式契合了这一要求。〔10〕按照这一研究思路，如果有效发挥党建在价值引领、平台搭建、机制建设等方面的作用，就能够不断推动社区治理体系和治理能力现代化。

    事实上，政党逻辑主导下的社区治理模式，表面上看既有利于加强和巩固党的领导，也有利于在社区治理中发挥党的引领作用。但如果用政党逻辑去压制社区治理逻辑，不仅不能加强党的领导，而且还会造成社区对党组织信任度的降低，损害党的基层力量，从而削弱党的领导。有些学者业已察觉到这一现象：政党逻辑的主导，使得社区治理的过程中其他方面的组织参与治理的渠道、方式和作用都是有限的。〔11〕

    社区治理在党建引领过程中，既取得了一些成果，也出现了亟待解决的问题。就党务工作者而言，很大部分党员干部将基层党建引领社区治理的工作视为“鸡肋”〔12〕，轻视党建引领社区治理的工作；就基层社区党组织而言，其战斗堡垒作用不强，一方面，党员的流动性加大，不能实施有效管理，另一方面，工作人员年龄普遍偏大，“娘子军”管理队伍过于庞大。另外，党建逻辑引领下的社区治理，出现了治理内卷化的困境，主要表现在：街道对居委会进行了不适当的过多干预，行政命令方式成为治理的主导方式，实际上形成了一种行政吸纳社会的模式；“居站分离”没有解决居委会的“去行政化”问题，反而加剧了治理内卷化的进程。〔13〕有些学者将社区党建与社区治理视为两个不同的部门，致使两者的结合度不高，党建和治理出现“两张皮”现象，分道而行。〔14〕

    在社区治理过程中，党建创新引领要真正“下沉”到基层，组织体系实现“纵向到底、横向到边”，就是要实现党建创新引领与社区自治和共治的有效对接，实现党建逻辑与社区治理逻辑的契合和耦合。归根到底，党建引领必须基于社区治理而运行，而不能凌驾于社区治理之上。在此基础上，对城市社区治理对象进行归类划分，提出社区治理对象的简单问题和复杂问题，从而为城市社区自治和社区共治提出一种解释性框架。

    二、“治什么”：城市社区治理对象类型划分的解释性框架

    社区治理必须找准治理对象，就是治理的客体是什么，即“治什么”的问题。要使社区治理实现与党建创新引领之间的精准契合，就必须把握社区自治和社区共治之间的边界。社区自治就是社区治理中不需要外部力量的强制性干预，社区中的利益相关者习惯于通过民主协商的方式合作应对社区公共事务，实现社区自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的过程。〔15〕社区共治是指社区中的利益相关者通过对话、交流与协商的方式，建立起基于社区公共利益至上的多方合作治理模式。〔16〕学术界对社区自治和社区共治的经典性解释，都是基于行为体的自主性和广延性来判断的。在这里，笔者主要根据城市社区需要治理的对象来区分社区自治与社区共治。

    根据对城市社区公共事务的治理现状分析，可以相对地把治理对象分为简单问题和复杂问题两类。在此基础上，可以构想出社区治理的两个维度和机理，提出党组织实行两种治理理路选择。

    第一个维度：“简单问题—社区自治”。“社区自治不是包揽一切，而是有特定的治理范围和管理权限。”〔17〕一般说来，简单问题主要涉及社区成员的价值共识和知识储备两个方面的内容。此类问题比较显性，也相对简单，社区自治可以有针对性的进行应对。这是因为，从价值共识和知识储备来看，社区公共问题具有共识度高、知识储备充分的特点，因此，不需要外部的过多强制干预，社区成员完全可以通过广泛参与、民主协商、讨价还价的方式达到消除分歧、解决冲突、增强共识的目的。值得注意的是，社区自治并非意味着党组织失去对社区的领导，而是领导方式由原来的直接干预转变为间接性的观念嵌入。

    第二个维度：“复杂问题—社区共治”。社区自治由于缺少共识支撑、专业依托，因而在此类问题的治理上常常陷入失灵的状态。〔18〕社区共治要发挥基层党组织凝聚共识、资源整合的作用，很大程度上能够提高复杂问题的可治理性。事实上，治理的复杂问题可以划分为三类：首先是价值分歧型。价值共识是社区治理的基础性要件，一般来说，价值共识越高，社区治理越有可能形成具有凝聚力和稳定性的治理系统。〔18〕社区共治能够整合社区成员之间的价值分歧、凝聚共识。对于价值分歧型问题，价值共识存在的基础不复存在，这就需要党组织在社区治理中的价值引领作用。其次是知识缺位型。由于社区成员的知识积累不够，对社区讨论的议题理解参差不齐，也可能缺乏理性认知，从而引发社区治理中的知识缺位型问题。如果这时还采用社区自治的方式，就容易造成要么治理随意、要么治理悬而未决的局面。所以，知识缺位型问题的治理不能采取社区自治的方式，而应采取社区共治的方式，通过多方参与，借助多方力量，实现“多中心治道”，共同努力并解决问题。一方面，相关负责人要尽量详细阐明议题涉及的背景知识；另一方面，详细解释议题的性质、核心观点等，提出解决议题的可能性方案。同时，对社区成员进行知识和能力培训，提升他们的政治素养。最后是复合型问题。复合型问题比较复杂，需要党组织发挥总揽全局、协调各方的作用。社区党组织需要发挥组织力功能，将组织群众、宣传群众、凝聚群众和服务群众的功能突显出来，体现出政党政治逻辑的意蕴。

    总之，根据社区治理对象复杂难易程度的区分，提出社区自治和社区共治这两种方式各自“治什么”的问题。就社区治理结构而言，无论是社区自治还是社区共治，都涉及街道党工委、街道办事处、社区党组织、居委会、业主委员会、物业公司、群团组织、社会组织以及社区群众的广泛参与，实现社区治理的主体多元化，其中最重要的是发挥党组织的引领作用。基于“简单问题—复杂问题”来划分社区自治与社区共治的范围，实际上展现了“一核多能”社区治理结构下的社区自治和社区共治的不同方式，这就是分类引领和区别对待。

    三、“怎么治”：突出政治逻辑及其治理路径选择

    中国特色社会主义已进入新时代。党的十九大报告指出，把党的政治建设摆在首位，“党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果”。〔19〕方向决定路径，路径落实理念。通过对社区公共事务难易程度划分的探讨，就可为以分类引领为着重点的党建创新引领社区治理方式进行有益的尝试和探索。由于“簡单问题”“复杂问题”涉及的内涵不同，党建创新引领社区治理在“简单问题—社区自治”和“复杂问题—社区共治”中就呈现出不同的路径选择：聚焦重点问题，突出政治逻辑，注重类型划分，强调因地制宜，不搞整齐划一，在价值引领、凝聚共识、资源整合等多种可能性路径进行努力和探索。

    （一）重点突出价值引领，推动城市社区自治不断深入

    站在新的历史起点上，面对中国城市社区治理中存在的各种问题，既需要党的价值引领、方向指导，也需要在社区治理实践中充分调动社区各种各样的主体力量。在把握党建创新引领社区治理的“顶层设计”中，要理清治理路径，摸清治理基底，明白治理主体间关系，从而不断推动社区治理工作向纵深发展。

    首先，注重创新治理理念，把握好社区自治的方向。党建创新引领社区自治，不是简单地用意识形态去统领，也不是单纯宣传灌输，而是实现党建与社区自治的深度融合和有机统一。这种融合和统一，既包括党组织的价值理念与社区自治的理念相融合，也包括传统理念与现代理念的有机统一，以两者的契合点为切入点，实现治理理念的创新。值得关注的是，在社区自治的过程中，社会主义核心价值体系应始终居于主导地位。为了保证党建创新引领的有效性和社区自治的灵活性，需要将外来与本来、传统与现代的合理要素吸纳进来；同时，要实现外来与本来、传统与现代价值理念之间的平衡，将党的领导与社区自治有机统合起来，重塑社区自治的理念、体制和运行机制。

    其次，注重建立社区自治的纠偏救济机制，维护社区自治的公平正义。社区自治是否有效，在很大程度上取决于社区自治程序和结果的公平正义。党组织在引领社区自治的过程中，当社区自治出现偏离公共利益、只为少数人谋取利益等现象时，可以及时召开党建联席会议，直接实现对居委会、物业公司、社区代表、社区群众的价值引领，确保社区自治的成果由社区成员共享，防止个人或团体为了自身利益诉求而侵害集体利益的行为出现。

    最后，注重吸纳各类型的精英，突显“明星效应”，确保党建和社区自治的有机统一。政党的一个非常重要功能就是吸纳社会中政治精英、经济精英、文化精英和社会精英等人才进入到各个岗位中，正如习近平总书记强调“聚天下英才而用之”。在社区治理过程中，党组织可以将居委会、物业公司、企事业单位、社会组织等机构中了解社区真实情况、政治素养较高、业务能力较强且社会威望较高的党员群众吸收到专门的治理队伍之中，让他们在政策允许且干预较少的范围内调解邻里纠纷，缓和邻里矛盾，从而实现党建引领与社区自治的统一。

    （二）加强凝聚共识、资源整合与复合引领，不断推进党建引领社区共治

    在中国城市社区治理实践中，治理对象既具多样性，又具复杂性。坚持问题导向，对问题“对症下药”，才能使社区治理中的“病症”彻底根治。在“复杂问题——社区共治”这一维度中，党组织可以根据复杂问题的不同类型进行创新引领。面对价值分歧型、知识缺失型、复合型三类不同的治理问题，要分别采取相应的措施加以有针对性的处理，从而不断加快社区有效共治的步伐。

    第一，以凝聚共识为出发点，推动社区共建共治共享。随着经济体制变革、社会结构变动、利益格局调整，各类社会矛盾交互凸显，利益主体多元化，利益诉求多样化，不同社会群体之间形成了多元的价值观念，如何在诉求迥异的多元价值之间找到其内聚的元价值，从而将其整合并达成共识，就成为社区有效共治追求的目标。依托党建创新引领，将党建联席会议的引领机制与协商会、评议会等民主协商机制有机结合，不仅为分歧价值的统合提供了对话机制，而且也提供了权威的整合机制，从而使多元价值凝聚为共识成为可能。一方面，选举居委会、物业公司、社区党组织、社会组织等方面的优秀代表组成党建联席会议，推进党建联席会议的制度化常态化发展，定期召开会议就社区共治事宜进行讨论，主要集中于社区共治大事的协商；另一方面，建立健全社区协商议事机制，将社区不同利益诉求的民意代表集中起来，就各自关心的议题在协商会上进行表达，相互之间进行磋商讨论实现共商共建共享，从而找出折中的办法，使各自所关心的利益诉求和问题都能够最终得到解决。

    第二，以资源整合为基点，关注社区共治环节节点。资源整合主要是指基层党组织对专家学者、各类精英等外部力量的汇聚和整合。在社区共治过程中，参与社区共治的利益相关者由于家庭环境、受教育程度的高低等因素的影响，对社区共治中出现问题的相关知识和信息的了解程度不一，这就需要借助专家学者们专业技术知识等外部力量的供给。依托党建创新引领，充分发挥党组织整合资源的能力与优势，吸纳各大高校、科研机构的专家学者，不断补全社区共治中相关利益者的知识缺口。基层党组织依托资源整合，将外部资源纳入社区共治的过程中，通过相关议题决策前的专家知识普及推广、决策中的具体咨询、决策后的跟踪反馈，实现“事前—事中—事后”全过程监管，从而实现社区共治的整体有效性。

    第三，注重复合引领，激发社区治理主体活力。针对社区共治的复合型问题，必须采取复合型的手段。在社区共治过程中，在同一问题中，既会牵涉价值分歧的问题，也会面临知识缺失的现状，复合型问题是二者的叠加，既有价值理念的差异，也有对知识、能力等方面的综合要求。在这种情况下，就需要采取综合性的手段将问题分化归类处理，有的放矢，逐个解决。一方面，通过党建创新引领，充分利用党建联席会议的牵引机制与社区协商议事机制的融合；另一方面，充分发挥党组织吸纳辖区内党政机关、企事业单位、高校和科研机构、非公有制企业的专家和学者参与知识培训，利用“外脑”智慧，丰富“内在”治理方式，不断提升社区治理的系统性和有效性。

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    【责任编辑：朱凤霞】