空间治理体系下广东省“三旧”改造政策评述
黄楠 张彬
摘?要：“三旧”改造是广东省推进用地节约集约利用试点工作的产物，自出现以来经历了十年的演进，在省、市、区层面不断完善与丰富其政策体系，成了广东省促进城乡发展的重要手段之一。随着国土空间规划时代的到来，“三旧”改造又有了新要求，本文以空间治理体系为切入点，从治理体系的层次性、主体多元性、差异性、实体性与均衡性五个方面对广东省“三旧”改造政策进行评述，从而判断现有政策体系的得失，并提出政策建议。
关键词：空间治理体系;“三旧”改造政策;广东省
Abstract："Three-Old" reconstruction is the product of the pilot work of promoting the economical and intensive use of land in Guangdong Province，and it has experienced ten years of evolution since its emergence.It has been one of the important means of promoting urban and rural development in Guangdong province by constantly improving and enriching its policy system at the provincial，municipal and district levels.With the advent of the era of national spatial planning，the "Three-Old" reconstruction has a new requirement，based on the space governance system as the breakthrough point，from the level of governance system，subject pluralism，diversity，substantive and balance the five aspects of Guangdong "Three-Old" reconstruction policy was reviewed，which determine the gain and loss of current policy system，and put forward policy Suggestions.
Key words：Space governance system;"Three-Old" reconstruction policy;Guangdong province
1 “三旧”改造融入空间治理体系
“三旧”改造是2008年国土资源部与广东省合作，共同推进广东省建设节约集约用地试点示范省工作的重要措施。经过十年的探索与推进，从省、市、区县三级完善政策体系并不断拓展“三旧”改造内涵。而随着2019年国土空间规划体系正式确立，“推进国家治理体系和治理能力现代化”有了稳固的基础，空间治理体系之下的“三旧”改造如何推进成了新时期广东省的重要议题。
当前，“三旧”改造工作虽不包含在国土空间规划体系内，但却是空间治理的有力手段。“三旧”改造的主要目标是通过改造工作全面促进资源节约集约利用，这也是国土空间治理中关于建设用地治理的一部分内容。那么，以空间治理体系的主要特征来评价广东省“三旧”改造政策，有益于完善“三旧”改造政策体系，发掘其优势，弥补其不足。
2 空间治理体系
2013年中共十八届三中全会作出了将“推進国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标的重大部署;2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出了“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”的目标;2016年“十三五”规划纲要提出以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系;2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的发布，明确了国土空间规划的战略性地位和对各专项规划的指导约束作用，对于推进生态文明建设和促进国家空间治理体系与治理能力现代化意义重大。
2.1 空间治理体系概念与定义
2.1.1 空间治理
空间治理脱胎于国家治理，即国家管理者和多元利益相关方在一个国家范围内共同行动对社会公共事务的合作管理。空间治理是国家治理面向国土空间范围的部分，以空间资源分配为核心，涉及政府、市场、公众等多元主体共同参与，协调社会发展单元不同利益诉求，目的是实现国土空间的有效、公平和可持续利用，以及各地区间相对均衡的发展[2]。
2.1.2 空间治理体系
空间治理体系是指利用法规、规划、管制、政策和标准等手段，对国土空间进行管理及对相关资源进行配置的过程（引文）。依据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，空间治理体系包括空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等内容。
空间规划即国土空间规划，是整个空间治理体系的基础。现行国土空间规划从规划层级和内容类型来看，可以归纳为“五级三类”，“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，分五个层级，就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。
用途管制是空间治理的核心，强调以差异化的政策、规则管制来实现空间治理。以国土空间规划中“三区三线”为例，城镇开发边界、生态保护红线及永久基本农田保护红线三条控制线内治理要素、导向与需求均不同，有必要针对性的开展差异化用途管制，并从产业、资金、奖补措施等方面提供差异化政策支撑。
领导干部自然资源资产离任审计是保障体系。依据2017年6月下发执行的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，建立空间监管机制，通过审计“领导干部执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况，遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况，自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况”等方面的工作情况，保障空间治理决策层对治理行为与目标进度的把控。
差异化绩效考核是必要的奖惩机制。首先，国土空间具有差异性，“生产、生活、生态”三个区域中用途管制与政策支撑均不相同，因此需要差异化的绩效考核，如生态空间内要强调生态环境保护的绩效考核，淡化经济发展考核;其次，差异化绩效考核是促进国土空间要素均衡分配的支撑条件，是促进社会公平的助力。
2.2 空间治理体系转变
国土空间规划时代，空间规划开始由“重视经济发展”向“以人为本”与“生态文明”转变;由“促增长工具”向“宏观指导”与“战略引领”转变;由“局部谋划”向“整体布局”与“分级管理”转变。[3]与此同时，空间治理体系也应从重技术向“技术、政策、实施、管理”四位一体转变，从静态蓝图式治理向全规划周期动态调试转变;从“就空间论空间”的逻辑自洽，转向协同共治，融入国家宏观治理体系，引入引导、激励手段;从自上而下的规划逐级调控，转向事权清晰、各司其职的去中心化、扁平化、分布式调控;从单向的管，转向多元主体参与的协同共治，推动被治理对象的广泛、实质性参与。[4]
2.3 空间治理体系特征
结合空间治理体系的內涵与转变趋势，空间治理体系主要特征包括：层次性、多元主体性、差异性、实体性与均衡性。
2.3.1 层次性
空间治理体系要有层次性，且不是简单地自上而下的任务下达，而是发挥不同层次特性，综合治理。空间治理体系的层次性与国土空间规划的层次性同源，同样作用于在国家级、省级、市级、县级、乡镇级五个层级上，以宏观层级的战略性、中观层级的协调性与微观层级的实施性为导向构建治理体系。伴随着空间规划在不同层次之间的政策传导，国家空间战略的治理理念、政策到具体措施管控的也逐级具体落实[2]。
2.3.2 主体多元性
空间治理现代化，关键要突破政府单一主导的管理模式，明晰政府、市场、社会等多元主体在空间资源保护与利用上的权责边界，协调多元主体之间的利益关系与利益矛盾，建立多元主体“共识构建与协作治理”的制度与机制[1]。政府主体通过管理、协调等方式保证空间资源分配与使用的公平公正性、回应分配与使用过程中人们的需求、保障公共空间的配给予公共利益的均衡。市场主体在空间治理中主要作用是提供治理动力、激发空间活力，同时接受政府与社会的监管，以防资本过于追求利润而侵害公共利益。社会主体一方面是空间的实际使用者，即空间治理的直接受益者，对空间治理情况能直观反馈;另一方面，社会主体具有强大的组织活力和动员能力，能够有效吸纳社会力量参与到公共事务与社会服务之中[2]。
2.3.3 差异性
针对庞大的国土空间与复杂的治理要素，空间治理体系要有差异性，主要体现在差异化的政策支持与差异化的绩效考核两个方面。如前文所述，差异化政策支持基于不同空间的用途管制，差异化绩效考核是空间治理体系的组成内容。差异性贯穿于空间治理体系的始终，前者作用于空间治理的起点，以差异化政策统领空间规划治理的方向;后者作用于尾声，对治理工作的效果判定奖惩。
2.3.4 实体性
所有的经济活动都要落在地理边界清晰的客观空间上，需要在特定实体空间中表征出不同阶段的发展形态、特征和趋势[2]。空间治理体系以国土空间为对象，在国土空间规划全面开展的背景下，山、水、林、田、湖、草等生态要素纳入空间治理范畴，生态空间、农业空间与城镇空间三者终于统一在一套规划与治理体系之下。空间治理体系中的空间规划、用途管制、空间监管及绩效考核都需要落实在实体空间上，而不是停留在图纸之上。尤其是在现今全国第三次土地调查基础上，国土空间规划“一张图”管控的要求下，空间治理体系的实体性进一步增强。
2.3.5 均衡性
空间治理的目的就是在一定空间单元内，有序有效地配置国土空间要素，实现人与自然的和谐共生[2]。国土空间中城镇空间、农业空间与生态空间“三区”的均衡分配，其中要素的均衡配置是保障人与自然和谐共生的基础。把视角拉进城镇空间，政府、市场与社会多元主体分布其中，三者之间的利益均衡则是促进城镇良性发展的基础，其中包括了公共利益保护与收益分配。
3 广东省“三旧”改造政策导向
3.1 省级政策导向
3.1.1 政策历程
广东省于2009年出台《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》粤府〔2009〕78号（以下简称“78号文”），开展“三旧”改造工作的先试先行。2016年省政府出台《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》粤府〔2016〕96号（以下简称“96号文”），强调加强规划管控引导、完善收益分配机制、改进报批方式、完善部门配套政策、建立健全监管机制、优化“工改商”政策。2018年经省政府同意，印发了《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》粤国土资规〔2018〕3号，从标图建库、规划保障、项目申请、用地审批、实施监管等方面进行了细致规定，城市更新政策得到改革性的优化调整。2019年出台《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》粤府〔2019〕71号（以下简称“71号文”）提出19条针对性的改革措施，即“两创新三支持四强化”，对各市完善城市更新政策，提供基础支撑。
3.1.2 政策导向
（1）成片连片导向逐渐加强。96号文中第一个章节便是“加强规划管控引导，积极推进连片成片改造”，并对成片连片改造项目给予一定的政策红利;71号文也明确提出“支持整体连片改造”，从利益平衡、改造方式、公共设施建设三个方面给予支撑和要求。
（2）持续强化三旧改造对公益性设施的落地作用。78号文中提到“通过统筹产业发展，加快商贸、物流等现代产业或公益事业的建设”，还没有着重强调;96号文已明确提出在“工改商”项目中“将不低于该项目用地总面积15%的土地无偿移交政府用于城市基础设施、公共服务设施建设或者其他公益性项目建设”。71号文进一步丰富了对公益性项目的支持条款，包括标图建库审查中，“上盖物占地比例未达到30%，改造后用于建设教育、医疗、养老、体育等公益性项目的，可纳入标图建库范围”;降低用地成本中，“在保障政府收益不受损的前提下，允许以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收缴土地价款”;同时加大对公益性项目的奖补力度。
（3）持续简化报批手续，促进历史用地手续完善。78号文简化集体建设用地转为国有建设用地的报批程序，可不需落实征地补偿、社保和安排留用地;96号文要“改进报批方式，加快完善历史用地手续”;71号文中更细致的从标图建库审查、“三旧”用地报批、微改造项目行政审批等方面创新审查报批机制。
（4）不断完善利益分配机制。78号文创新提出允许利用土地出让纯收益的一定比例支持企业或村集体发展;96号文提出“完善利益共享机制，充分调动土地权利人和市场主体参与改造的积极性”;71号文则从加大财政奖补力度、降低改造项目税收负担两个方面进一步细化利益分配机制。
（5）优化标图建库审查要求，将相邻多宗地整体入库的，可以整体核算上盖物占地比例;支持土地置换后连片改造。71号文创新规定：在符合规划、权属清晰、双方自愿、价值相当的前提下，允许“三旧”用地之间或“三旧”用地与其他存量建设用地进行空间位置互换。以拆除重建方式实施的“三旧”改造项目，可将标图建库范围内的“三旧”用地进行复垦，复垦产生的建设用地规模和指标可用于本项目范围内的非建设用地，办理转用手续后一并实施改造，也可有偿转让给本市其他“三旧”改造项目使用。
3.2 市级政策导向
在广东省政策定调的基础上，各市根据自身特征与操作实际，分别制定了相应的“三旧”改造政策体系：以“三旧”改造（或城市更新）办法为统领，搭配相应政策。
3.2.1 广州
广州市以简化历史手续、微改造为抓手，形成政府主导的改造政策体系：基础政策由《广州市城市更新办法》与“三旧”更新实施办法、用地报批、供地手续办理、更新片区、前期数据调查、资金管理等内容的相关规定文件构成;搭配整村统筹、微改造、数据调查、资金财税等方面的配套政策;近期广州市及各区新发布的政策主要针对于村庄改造成本核算、“三旧”改造税收等内容。
3.2.2 佛山
佛山市以南海區为试点，形成重点关注村级工业园的政策体系：基础政策由《城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见》与标图建库动态调整、协议出让、工业提升发展、监督检查等内容的相关规定文件构成;搭配地价核算、村级工业园整治、棚户区改造等方面的政策或方案;近期佛山市发布的政策针对于旧村庄（居）改造、“三旧”改造实施细则等。
3.2.3 惠州
惠州市落实上位政策要求，形成以“六阶段流程”“三级管控”为核心的政策体系：惠州市出台《惠州市“三旧”改造实施办法》，该办法包括了明确机构与职责、制定规划和计划、提供改造实施方式、明确用地管理和监督管理等七章内容，并配套成片连片改造片区规划编制技术指引、改造单元实施方案编制指引等9个附件，形成惠州市“1+9”的改造政策体系。同时在公建公益性用地、新型产业用地、农村危房改造等方面搭配相应方案与管理办法。
3.2.4 政策导向
从广、佛、惠三市的“三旧”改造政策体系来看，市级政策导向主要包括：
（1）明确“三旧”改造全流程。广州市针对旧厂房、旧村庄、旧城镇三类改造对象，从项目申报、方案编制、方案审核、方案批复、批后实施五个阶段分别制定项目报批流程;佛山市城市更新工作流程分为更新单元计划、更新单元规划、实施方案与实施监管四个阶段;惠州市“三旧”改造项目办理流程分为地块标图建库、片区规划编制、年度计划编制、改造方案编制、改造主体认定与办理供地前六个阶段。
（2）完善基础政策与相应配套政策。三市均在“实施办法”基础上补充完善了政策体系，如惠州市“1+9”政策，对改造流程中标图建库、项目申报、规划编制、项目审查等各项工作均出台指引文件。
（3）依据城市特征，提出针对性改造类型。广州市针对既有政策下村庄整体改造难提出整村统筹，结合住建部关于老旧小区改造试点工作要求，出台《广州市老旧小区微改造设计导则》;佛山市也针对辖区内大量的村镇工业集聚区，出台一系列的“村级工业园”改造提升政策指引。
3.3 区县级政策导向
3.3.1 佛山南海区
南海区主要政策为《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施办法》，正文涵盖有十三章节，正文内容可分为落实上级政策的规定性内容以及立足于南海发展的创新性内容，其中规定性内容包括对“标图建库、城市更新单元计划规划、项目监管、用地审批、协议出让”等基本内容的规定及深化;创新性内容包括针对南海区自身条件提出的联动改造、混合开发、土地置换、片区统筹整备、转移容积等内容。
3.3.2 惠州惠阳区
惠阳区主要政策为《惠州市惠阳区“三旧”改造实施暂行办法》，主要针对目前省市文件原则性较强、细节问题规定不够具体的情况，结合惠阳区的操作实际，界定了各职能部门权责，明确了改造方式及相应的主体认定规则，细化了申请、报批流程等。
3.4 特征总结
广东省“三旧”改造政策呈现“层层细化、各有侧重”的特点。首先，省级政策注重框架搭建，78号文便从总体要求、基本原则、改造范围、规划流程、改造方式、改造资金等八个方面确定“三旧”改造总体内容;市级政策在此框架下，进一步梳理改造流程，明确改造重点、改造时序等内容;区级政策则进一步结合操作实际，出台实施办法，细化部门权责、细化省市政策条文。其次，省级政策强调改造方向引导，从重视成片连片改造、公益性设施落地、完善利益分配机制等方面，强化下一步“三旧”改造工作方向;市、区级政策则更具针对性，结合自身特征，强调特定改造类型的政策指引，如广州市的整村统筹、微改造，佛山市的村级工业园改造。
4 广东省“三旧”改造政策评述
“三旧”改造工作虽不包含在国土空间规划体系内，但却是空间治理的有力手段。以空间治理体系对“三旧”改造政策进行评述，一方面可以验证两者配适性，另一方面可以发掘差异，互补短板。
4.1 层次性评述
空间治理体系的层次性主要体现在不同行政层级之间各有侧重分级落实治理要求。广东省“三旧”改造政策中，在行政层级上，对省、市、区县、镇街各层级从标图建库、审查审批、编制规划、出台政策等职责进行了分工，并建构传导机制。以惠州市惠阳区“三旧”改造工作流程为例，其中标图建库阶段，镇街负责接收入库申请与汇总，区层级负责出具规划意见与初审，市层级负责审查，而后上报省国土资源厅（现自然资源厅）入库备案。在行政层级之下，部分城市“三旧”改造政策中进一步划分层级，如惠州市出台《惠州市“三旧”改造成片连片改造片区规划编制技术指引》与《惠州市“三旧”改造单元实施方案编制指引》，增加成片连片改造片区与改造单元两个层级，结合“三旧”改造专项规划中划分的重点改造区域，在规划管控层级上，形成了三级管控体系——重点改造区、成片连片片区、改造单元。
4.2 主体多元性评述
空间治理体系强调“要突破政府单一主导的管理模式”，引进市场、社会等多元主体，协调共治。广东省针对“三旧”改造出台的第一项政策“78号文”便提出：鼓励各地探索利用社会资金开展“三旧改造”，并赋权市、县人民政府可以探索引入市场主体的具体方式。而后在广东省及各市探索中，汇集了政府主导的收储、统租与综合整治，政企合作的毛地出让、土地整理，市场主导的集体自改、村企合作、原权利人自改与收购改造等改造模式，针对不同项目类型特点，充分调动市场、政府与社会等多元主体的动力与活力。“三旧”改造中多元主体目前仅限于项目申报、方案编制与改造实施等前中期阶段，后期的监管、考核与管理依然是政府单一主导模式。作为改造行为直接作用的社会主体，应介入到改造后期的监管、考核与管理中，从空间使用角度给予客观反馈。
4.3 差异性评述
差异性是空间治理体系面向国土空间实事求是治理的体现。广东省“三旧”改造政策同样注重差异性：从旧城镇、旧厂房、旧村庄三种改造类型，拆除重建、综合整治、生态修复等多种改造方式，政府主导、政企合作、市场主导等多种改造模式等方面均有差异化政策支持，其出发点契合空间治理体系差异性。另一方面，广东省“三旧”改造政策中差异化绩效考核应该强化。现在政策中对项目监管、风险评估相关后续保障指引均有涉猎，但缺乏差异化绩效考核内容。这样“三旧”改造工作仅仅是空间工程，无法成为空间治理手段，后续政策完善中应该结合多元主体权责，落实差异化绩效考核。
4.4 实体性评述
空间治理体系强调治理对象的实体性。“三旧”改造以实体项目为起点，由改造主体提出申请，以具体地块为出发点，“三旧”改造規划是最落地的一种规划。在规划编制过程中，以实体空间为基础。以《惠州市“三旧”改造成片连片改造片区规划编制技术指引》为例，规划内容中强调改造用地的现状梳理，明确片区内权属情况、建筑合法比例、判断现状存在的问题等，同时强调对接城市规划管理单元接线与土地规划的重要控制线。在实施过程中，以实体空间为对象。改造实施首先编制实施方案，要进一步摸清土地利用现状与权属、完善用地手续、明确拆迁安置方式与补偿方式等，以实体用地与建筑为目标，实施改造工作。
4.5 均衡性评述
从空间治理体系的均衡性要求来看，广东省“三旧”政策的均衡性主要体现在利益均衡，即利益分配和公益性设施落地。利益分配方面，省级政策从最早78号文的土地出让收益按比例返还，到96号文提出完善利益共享机制，再到71号文提出加大奖补力度、降低税收负担，一步步完善利益分配机制，调动各方主体参与改造积极性;公益性设施方面，首先强调“工改商”等类型项目要按比例无偿移交公益性用地，而后对建设公益性项目的改造用地，放宽入库限制，增大奖补力度。当前空间治理体系下，“三旧”改造政策缺乏对生态空间的全面考虑。虽然改造方式中有生态修复这一类型，但一方面生态修复项目占比不高，改造动力不足，另一方面没有将生态优先的理念纳入“三旧”改造政策体系中。
4.6 小结
总体来看，广东省“三旧”改造政策体系具有空间治理体系基本特征，应该纳入空间治理体系范畴或结合空间治理体系要求完善政策体系。层次性上，契合行政层级，并进一步划分非行政层次;主体多元性上，融合政府、市场、社会多元主体参与改造;差异性上，针对不同改造项目特征，搭配差异化政策支持;实体性上，由始至终的掌握用地与建筑的实际情况;均衡性上，逐步完善利益分配与公益性设施落地规范。
5 政策建议
5.1 衔接国土空间规划体系，由改造实施向空间治理演进
在国土空间规划时代，融合了以往城乡规划与土地利用总体规划等传统规划，构建以“五级三类”为核心的规划体系，虽然“三旧”改造规划因地域性等原因，未纳入国土空间规划体系，但应积极衔接、融入主流规划体系，以真正发挥其作用，延伸其内涵。广东省“三旧”改造工作经过了十年的演进，条款日益完善，导向日益清晰，但仍停留在改造实施阶段，未进一步拓展“三旧”改造作用与内涵。经前文分析，“三旧”改造有融入空间治理体系的良好基础，在改造实施流程中增补管理内容，融入空间治理体系，对于广东省“三旧”改造工作推进与空间治理现代化建设均有助益。
5.2 建立差异化考核体系
目前，广东省各市的“三旧”改造政策中，在改造工作实施阶段普遍设立监管机制，由项目所在镇街从清拆、资金、公益用地移交、转让、验收等方面进行监管，并配备监管协议。然而这样的监管模式只能保障项目落地实施，项目落地后对其周边地区优或劣的影响没有评判标准，无法保证改造项目的社会价值。建议市一级政府参考空间治理体系中差异化考核内容要求，针对不同地域、不同资源条件、不同改造类型的项目制定相应的绩效考核内容。改变现在以实施改造面积定任务的考核方式，由“控量”向“控质”转变。
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