新公共服务理论视阈下我国环境治理的策略选择

    高明+陈丽

    摘 要：目前，我国正处于工业化、城镇化加速期，如果以牺牲环境为代价过度追求经济增长，势必会出现资源高消耗、环境重污染等问题。为此，本文借助登哈特的新公共服务理论对我国环境治理状况进行了分析，并在此基础上提出了加快建立多元协同的治理格局、提升社区环境治理能力、完善公众环境治理参与机制、增强公务人员的环保责任意识等建议，以期为促进我国环境治理提供一些有益的经验与启示。

    关 键 词：新公共服务；环境治理；公共利益；公众参与

    中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）11-0054-05

    收稿日期：2017-08-25

    作者简介：高明（1965—），男，吉林人，福州大学教授，博士研究生生导师，研究方向为环境与资源管理；陈丽（1994—），女，福建人，福州大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为环境与资源管理。

    基金项目：本文系福建省软科学研究项目“福建省污水治理产业技术发展预测与升级对策研究”的阶段性成果，项目编号：2017R010062；福建省中国特色社会主义理论体系研究中心重大委托项目“中国生态文明试验区（福建）产业绿色发展新动能研究”的阶段性成果，项目编号：2017TWZ007。

    一、新公共服务理论与环境

    治理理念的契合

    （一）新公共服务理论的基本内涵

    “新公共服务”是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的理念。其内涵在于：第一，将政府的职能定位为“服务”。强调政府应该将工作重点放在建立具有完整性和回应性的公共机构上，在处理问题时更多地要扮演“调停者”与“中介人”的角色。第二，行政人员的最终目标是实现公共利益。一切行政活动都要围绕公民利益的实现而开展，致力于建立一种集体的、共同的利益观念。第三，将服务对象视为“公民”。强调政府必须集中精力与公民建立信任和合作关系，要回应全体公民的需求，而不仅仅是为个别消费者或者顾客服务。第四，倡导多元化的政府责任观。强调行政官员的行为应当受到多种标准影响，其关怀精神应当超越市场空间，在立法活动、政治规范、社区价值、建设活动、公民利益等发展活动中都应有他们的身影。[1]

    （二）环境治理的基本内涵

    环境治理是指政府机构或跨国机构通过正式或非正式机制来管理和保护环境资源、控制污染及解决环境纠纷。[2]换言之，环境治理是为解决环境污染、生态破坏、资源开发与利用、生态产品供给矛盾等问题，通过社会主体之间的相互协调与合作而完成的一项环境管理活动。[3]其内涵在于：第一，强调治理主体多元化。实践证明，环境治理无法单独依靠政府实现从“劣治”向“良治”的转变，只有通过加强政府、非政府组织、私营部门以及国际组织间的密切合作才能取得最大成效。第二，强调治理工具多样化。通过加强法律法规、市场机制、公众参与等多种工具的整合与创新来解决环境问题。[4]第三，最终目标是维护大多数人的环境利益，促进人类社会文明发展。[5]

    （三）新公共服务理论与环境治理理念的契合

    ⒈强调政府职能的转变。新公共服务理论强调政府的职能是服务而非掌舵，在解决公共问题的过程中，多数时候政府不再处于控制地位，而是扮演一个非常重要的参与者角色，[6]为公民参与营造一个良好的氛围，与私营及非营利组织一起为解决公共问题寻找办法。[7]同样，环境治理理念也强调政府在解决环境问题的过程中应变“掌控者”为“中间人”“调停者”，将社会组织、私人组织以及公民集中起来，为他们积极参与环境治理营造一个平等、和谐的氛围，共同为解决环境问题出谋划策。由此可以看出，新公共服务理论和环境治理理念都强调政府的职能是为公民服务，区别在于前者所涉及的是整个社会问题的解决，而后者则着眼于环境治理领域。

    ⒉强调“以人为本”的价值取向。新公共服务理论强调“公民权和公共服务比企业家精神更重要”，[8]认为政府必须树立人文关怀理念，在解决社会问题的过程中要更加尊重公民意愿，保障公民的發言权，通过民主协商最终达成共识。环境治理理念同样强调要坚持“以人为本”的价值取向，尊重公民关于环境问题的发言权，在环境政策制定环节上听取并采纳公民合理的建议，在环境治理过程中积极调动社会组织、私人组织以及公民的广泛参与。同时，通过不断拓宽公民参与渠道、完善公民参与机制等措施来切实维护公民利益。

    ⒊强调实现“公共利益”是终极目标。新公共服务理论强调公共利益是目标而非副产品，认为行政官员必须致力于建立集体、共享的公共利益观念，[9]在从事包括政治、经济、文化、环境等各种领域的一切活动中，都应该将公共利益摆在第一位。而环境治理理念致力于重新构筑生态文明的公共空间，维护最大多数人的环境利益。从某种层面来说，环境治理同样是为了实现公共利益。因为生态环境是典型的公共领域，良好的生态环境会造福于整个人类社会，而日益恶化的环境问题也会危害到人类共同生存的家园，所以，解决环境污染问题，改善生态环境，是整个社会的共同要求，同样也关乎到人类的共同利益。

    二、新公共服务理论视阈下我国

    环境治理存在的问题

    （一）环境治理主体力量单薄

    在环境治理领域，我国政府依旧扮演着“掌控者”的角色，社会组织和公众参与不够。具体而言：第一，社会组织参与环境治理的程度有限。一方面，由于政府和公众对于社会组织参与社会管理工作的重要性认识不足，导致其参与受到制约；另一方面，由于政府对环境保护组织的培育和支持不够，导致其作用因缺乏法律制度保障和资金支持而无法得到充分发挥。第二，公众参与机制的不完善和参与渠道有限在一定程度上削弱了公众参与环境治理的积极性。第三，受“增长至上”观的影响，一些地方政府过度追求经济发展而忽视环境保护，对环保企业的支持力度不够。第四，缺少与国际组织的交流与合作。

    （二）社区环境治理能力有待提升

    当前，我国的社区环境治理能力还比较滞后。具体而言：第一，社区建设理念落后。注重经济发展而忽视环境保护的社区建设理念导致社区环境污、中的工作人员大多缺乏环保专业知识，对环境治理工作比较陌生，面对环境问题多数情况下都采取应付策略，很难取得实质性效果。第三，社区缺乏相关环境政策法规，导致开展环境治理工作的难度增大，治理效果较差。第四，社区居民参与环境治理的积极性不高。长期以来，由于社区居民一直被当作管理的对象，“社区人”意识日益淡化，从而造成了居民环保意识薄弱、环境治理参与程度低的局面。

    （三）公众环境治理参与度不够

    在环境治理过程中，公众的广泛参与至关重要。但一直以来，我国始终面临着公众环境治理参与度不够的困境，究其原因：第一，信息公开不充分。信息公开是公众参与环境治理的基础和前提，然而政府在这方面的工作做得还不到位，对于一些涉及公众环境权益和健康的决策、项目以及土地、水、空气污染等环境状况的信息公开得还比较少。[10]第二，公众参与机制不完善。政府对于公众参与环境治理的重视程度不够，参与机制建设也比较滞后，公众环境利益诉求难以表达，这在很大程度上削弱了公众参与环境治理的积极性和创造性。第三，公众环境治理参与意识淡化，缺乏责任感。一方面，由于参与渠道不畅，公众对于环境问题关注度不高；另一方面，公众自身的参与意识不强，只有当环境问题直接危及或损害到自身利益时才能采取行动。从这个层面来说，即使完善公众环境诉讼制度，拓展环境治理参与途径，其所能发挥的作用和效果也比较有限。[11]

    （四）公务人员环境保护意识淡薄

    在“唯GDP观”的影响下，一些地方政府及公务人员单纯地认为政府的责任就是促进经济发展，实现经济效益。具体而言：第一，以牺牲环境为代价促进经济发展。一些地方政府的领导在任职期间出于对政绩的考量，往往将工作重点放在发展经济上，对于那些产值大、利税高的污染企业常常采取支持和保护的措施，对于一些能为当地带来巨大经济利益的高污染、高排放项目，在审批时也网开一面。第二，对于中央环境法律政策执行不力。当中央政府制定的环境法律政策与地方产生利益冲突时，一些地方政府的领导会首要考虑经济利益，对于中央环境法律政策执行起来“宽松软”。第三，公务人员环境治理参与的积极性不高。一方面，地方政府对于相关的环境法律法规的制定、修订工作不够重视，导致环境治理工作开展起来缺乏方向性的指导；另一方面，地方政府自身环保意识不强，在环境治理问题上没有起到很好的带头作用。笔者认为，之所以存在这些现象，一个最重要的原因就在于：目前地方政府领导干部晋升的主要依据是政绩考核，而政绩考核最主要的指标是经济效益，环境保护作为一项志愿性指标缺乏约束力。在这种晋升考核机制的激励下，地方政府的理性行为显然是以经济发展为中心，很难避免经济优先、环保松弛的选择。[12]

    三、新公共服务理论视阈下我国

    环境治理应采取的策略

    （一）加快政府服务职能的转变，建立多元协同的环境治理格局

    ⒈转变政府职能，建立公众、非营利组织和环保企业之间的联盟。在解决环境问题上，政府应致力于加强与公众、非营利组织和环保企业的沟通、协调与合作，充分挖掘其优势，实现环境治理主体的多元化。需要说明的是，必须明确各治理主体的职责。其中，政府发挥宏观调控作用，负责制定环境保护政策并对治理工作进行方向性的指导；公众和非营利组织发挥主导作用，成为推动环境治理工作顺利开展的最强大力量；环保企业负责生产、提供环境公共产品并为环境治理筹集资金，成为环保事业的忠实维护者。

    ⒉大力培育和引导社会组织参与环境治理。第一，政府要完善相关法规政策，改善社会组织生存发展的制度环境，以此引导其参与到环境治理中来。第二，大力提高社会组织在现代社会管理中的地位，加大资金投入力度，为其参与环境治理工作提供相应的保障。第三，加强与环境NGO组织的交流与合作，将部分环境治理工作转交其负责，如建议咨询、外部监督、技术研发等，并督促相关部门要给予支持和帮助。同时，政府要為环境NGO组织开展活动提供便利条件，定期对环境NGO组织的工作人员开展专业培训，以提升其环境治理的专业化水平。

    ⒊完善市场机制，推进环境治理工作有效开展。第一，加快培育环保中介市场，发挥市场机制在环境影响评价、环境监测和环境技术服务方面的决定性作用，减少政府的直接干预。[13]第二，加快培育第三方治理市场，根据“污染者付费，专业化治理”的原则，由排污者按合同约定支付费用，环境服务公司进行治理。[14]第三，开展企业环境诚信评价，建立“修复”与“降级”动态管理机制，促进企业自觉进行环境保护和治理。[15]第四，根据价值规律，创新投融资机制，完善押金制度，并通过收缴资源税、排污收费、排污权交易等方式为环境治理提供充分的资金支持。

    （二）提升社区环境治理能力

    加快社区管理体制创新，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区管理新格局。通过建立职责分明、权责一致的法律体系，加强社区主体的互动共治与分工协作，为社区环境治理工作的顺利开展提供法律保障。强化社区居民的“社区人”意识，积极引导社区居民参与社区环境治理，为解决环境问题出谋划策。搭建以“多元主体、多元平台、多元服务”为基本架构的多元共治社区治理体系，鼓励并引导社团、工作小组、街坊群体、志愿者俱乐部等社区团体参与环境治理，以此提升社区的环境治理能力。加强社区间的联系与合作，通过经验交流等形式切实增强社区的环境治理能力。

    （三）完善公众环境治理参与机制

    ⒈调动公众参与环境治理的积极性。在环境政策制定过程中，政府要将公众的公共利益置于首位，采用“会话”等形式引导公众积极主动地为政策制定提出合理化建议，以保证政策内容更加科学与民主。政府应为公众的“会话”环节营造一个轻松和谐的氛围，保证每一个参与者都能最大程度地就环境问题提出自身的看法和建议。

    ⒉完善公众参与机制，拓宽公众参与渠道。第一，加快建立并完善环境信息公开制度、环境公益诉讼制度、责任追究制度，[16]以保障公眾的环境利益，强化公众维护环境利益的意识，将环保内化为人们的自觉行为。第二，不断创新民意表达机制，通过定期召开听证会、座谈会等方式征询公众和环保组织、社会专业人士的意见，接受公众与媒体的监督。第三，不断完善环境决策民主制度和民主决策程序，在进行重大环境建设工程项目的决策时，应充分尊重公众的发言权，对于合理化建议应予以采纳。

    （四）倡导多元化的政府责任观，增强政府的环保责任意识

    ⒈完善干部考核机制，强化政府公务人员的环保意识。第一，将生态环境保护作为政绩考核的主要指标之一，以此遏制地方政府以牺牲环境为代价过度追求经济发展的行为。第二，建立和完善符合生态文明观念的绿色考核机制，以此来督促地方政府更加关注生态建设。第三，加强对地方环境治理工作的监督，尽可能避免地方政府在环境问题上“不作为”“无作为”现象的出现。

    ⒉倡导多元化的政府责任观。第一，摒弃“唯GDP观”和“经济增长至上”的观念，最大限度地杜绝一切以牺牲环境为代价而一味追求经济增长的行为。第二，把环保作为政府主要职能之一，在提升环境公共产品供给能力的同时加强对环境治理的监管，确保生态建设与经济建设协调发展。第三，增强公务人员的环保责任意识。要通过行政伦理建设不断提升公务人员的行政责任感，以保证其在一切活动中始终将公共利益置于首位，将为人民服务的意识内化为自觉的行动。

    【参考文献】

    [1][7][8][9]丁煌.西方行政学理论概要（第二版）[M].中国人民大学出版社，2011.305-315.

    [2]Wanxin Li.Environmental Governance Issues and Challenges[J].Environmental Law Reporter，2006，（36）.

    [3][5][11]任洪涛.论我国环境治理的公共性及其制度实现[J].理论与改革，2016，（02）：94-95.

    [4][13]王红梅，王振杰.环境治理政策工具比较和选择——以北京PM2.5治理为例[J].中国行政管理，2016，（08）：130-131.

    [6]曾保根.新公共服务理论的“四位一体”解构[J].学术论坛，2010，（04）：42-45.

    [10][16]任丙强.生态文明建设视角下的环境治理：问题、挑战与对策[J].政治学研究，2013，（05）：69-70.

    [12]冉冉.“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理[J].经济社会体制比较，2013，（03）：113-114.

    [14][15]董战峰，董玮等.我国环境污染第三方治理机制改革路线图[J].中国环境管理，2016，（04）：53-59.

    （责任编辑：刘 丹）