地方政府在电子商务发展中的管理创新研究
张秋梅
〔摘要〕基于发展型动机和压力型动机，地方政府应该进行电商发展中的政府管理创新，而中央试错型创新的诱导，更是将地方政府创新由“应该”催化为“必须”。文章以福建为案例，提炼了电子商务发展中地方政府管理创新的两大方向：一是应重视七个方面的政府管理创新，二是应把握两个原则科学运用政府管理创新工具。这两大方向的归纳对现今地方政府在电子商务发展中的管理创新探索具有现实和理论的意义。
〔关键词〕政府创新；地方政府；电子商务；福建省
〔中图分类号〕F724〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2018）02-0098-07
一、 问题的提出
电子商务是未来经济发展的一个重要增长极，也是产业转型升级的重要引擎。“十二五”期间，从全国来看，网络零售在社会消费品零售额中占比超过10%，增速在20%以上，全国开展在线销售的企业比例增至326%；从地方来看，在电商发达的城市杭州，以电子商务为主要代表的信息经济在城市GDP中的占比已达23%，还有一些市、县或村镇出现了电子商务成为当地经济发展主要动力的趋势[1]。因此，不论中央还是地方，对如何推进电子商务发展都十分关切。
近几年，地方政府管理创新因具有明显提高行政效率和增进公共利益的功能而被广泛关注。在电子商务发展中，地方政府尤其重视管理创新对电商发展的增进作用。這主要是因为：一是压力型动机的驱使。电子商务是一种新兴的经济模式，随着电子商务的发展，传统的政府管理模式与电子商务发展不契合的问题愈加明显，地方政府管理创新可以帮助地方政府找准定位，主动清除电商发展中的障碍、对接电子商务发展诉求，以适应或超前姿态服务电子商务的快速成长。二是竞争型动机的驱动。地方政府创新与经济增长呈显著关联[2]，地方政府根据区域市场体系发育扩展的内在要求，进行管理创新并不断调适，可以形成与之相适应的市场增进型的管理模式，帮助区域产业经济创造先发优势和制度落差[3]，实现从地方政府比较优势走向地方政府竞争优势。而中央试错型创新的诱导，将电子商务发展中的地方政府创新由“应该”催化为“必须”。国家层面为了起到示范引领作用，截至2017年底，全国共评选了70个示范城市[4]、100个示范基地[5]，电子商务示范企业则是两年重新评选一次，2017-2018年共有239家企业入选[6]。这些示范基地、示范企业、试点城市、试验区等，鼓励各级政府在电子商务发展中先行先试，充当改革的先行者，也为其他地方政府推动电子商务发展提供一些新的可复制、可推广的经验。总之，中央和各地地方政府都希望通过地方政府管理创新推动电商发展，借势实现区域经济再发展或者逆袭。
关于地方政府创新应该怎么办，学者们提出了不同的阐述。薛澜认为，地方政府创新包含两个方面，一个是政府所要做的事，一个是政府做这些事情的体制机制[7]。刘景江认为，地方政府创新涉及自身创新和公共服务输出创新两个向度，其中政府自身创新包含组织文化创新、业务流程的创新、组织机构创新和信息技术创新[8]。在实践中，很多地方政府为推动电商发展进行了各种创新探索，为电子商务的发展减少了枷锁，并进行了诸多加持。实践表明，地方政府管理创新水平越高，对电商的推进效应愈加明显。比如先发地区浙江电商发展离不开地方政府管理创新水平的不断提升，后发地区贵州也依靠地方政府推动大数据中心的建立实现电商逆袭，2015年成长指数居全国第一[9]。但纵观全国，可以发现各地关于电商发展中的地方管理创新水平仍存在较大差异，浙江、广东、北京、上海、福建等地的政府管理创新开始较早、较好。但是电子商务作为一种新兴经济模式，地方政府在电子商务发展中的管理创新应该做什么，不论地方实践还是理论研究仍处于摸索阶段。
2016年福建省GDP居全国第11位，电子商务发展指数却逆袭到第6位[10]，与广东、浙江、江苏、北京、上海这5个省市同为电子商务发展的先导省份，成为全国电子商务发展较早和较好的省份之一。这除了传统产业集群优势的支撑，还得益于本地政府管理创新的增进。但不可否认的是，福建省在电子商务发展的管理创新还存在诸多管理创新的问题。因此，研究福建案例对于福建及其他地区发挥后发优势，不断调适地方政府创新、推进电子商务及区域经济的再发展，均具有启示和借鉴意义。
二、 福建省地方政府在电子商务发展中
管理创新的先行先试
改革开放以来，福建作为中国综合改革实验区、最早对外开放的沿海地区，民营企业从萌芽、发展、壮大，民营经济规模在全国名列前茅，产品远销国内外，并形成了几个大型的产业集群，如服装鞋帽、茶叶、石材等行业。发达民营经济、雄厚的产业基础为福建开展电子商务奠定了良好的市场基础。再加上闽南人“爱拼敢赢”的精神，福建省各级政府在电子商务发展中进行了先行先试，电子商务在地方政府管理创新的增进下也实现了电子商务交易规模快速增长、集聚发展态势显现，并成为国内电子商务快速发展的重要省份之一。回顾福建省电子商务发与地方政府管理创新的相互增进过程，大致可分为三个阶段：
（一） 1999-2003年：政府管理创新的进入与电商从无到有
2000年1月12日国家经贸委、信息产业部共同发起“企业信息化工程”，但民营企业对电子商务的认识还不深，更主要的是缺乏上网的基础条件。地方政府作为产业经济的引导者和公共服务的提供者，要求地方政府创新提供民营企业上网的公共服务，并创新管理方式引导电商企业提高电商认识。福建省链接电商发展需求进行地方政府创新较早，2001年出台了全国第一个省级电子商务发展规划，2002年初又批准“数字福建”计划并要求实施电子商务工程、建成全国第一通过国家有关部门验收的省CA中心，这些一系列的政策支持和基础配套催生了电子商务的萌芽，实现了福建电商的从无到有。其中，福建省泉州市表现更为突出。1999年泉州市已经有一定的民营经济和传统产业基础，第二产业产值505亿元，居全省第一位，泉州市政府敏锐捕捉到电子商务发展大有作为，为了引导民营企业触网，主动担当起“第一行动集团”，致力于电商发展中公共服务提供的建设，比如牵头建立了福建省乡镇企业系统第一家政府网站——中国泉州企业信息网、举办了以政府主办的首届“泉州市名优特新产品网上博览会”、启动全国第一个由地市政府主办的企业上网工程“万家企业上网工程”，免费为企业建立主页、发布信息等，不断营造网络氛围。到2002年底，福建泉州民营企业有261家企业建立了自己的网站或主页，网上发布信息产品有3万多种，上网企业达13万家[11]。
（二） 2003-2013年：政府管理创新的拓展与电商的普及扩容
2003年受非典影响，越来越多的民营企业认识到触网的重要性，企业自身运用电子商务的积极性空前高涨，一个自下而上的应用电子商务在福建企业展开。并由传统工业产业电商应用开始向农产品电商、跨境电商渗透。福建电子商务发展对政府管理方式的新诉求也越来越多，福建地方政府不断完善电商政策和规划，出台了电商的“十一五”规划、“十二五规划”等，引导地方政府对电子商务管理创新内容的拓展：
1 丰富公共服务提供方式，提高传统产业集群电商应用水平。福建中小企业占福建企业总量的99%以上，他们虽有电子商务的意识，却苦于资金、人才和技术资源方面的限制。福建省级政府积极介入，在全省推广泉州地方政府管理创新的做法，加强政策扶持和公共服务支撑体系建设，比如将泉州网博会升级为福建省网上投资贸易洽谈会、启动工业企业电子商务千万工程、“2008年-2010年福建省企业信息化行动方案”、实施一网带三网建设、加快公路基础设施和物流快递公司的培育，同时将积极回应电商发展需要，对公共服务提供内容进行了拓展和延伸，组建了福建省企业信用信息服务平台、建设政银企会商对接平台等。福建省围绕传统优势产业的政府管理创新，提高了上下游企业的电子商务应用水平。到2013年，全省各地区的特色产业集群企业大批转型上网，福安按摩器销量占全国电商前三，淘宝的休闲鞋、运动鞋服和羽绒服近80%产自泉州[12]。
2 提供农村电商和跨境电商的政府服务，鼓励创新电商新模式。受2008年金融危机影响一些做传统外贸的中小企业开始选择跨境电商销售产品，为了帮助更多企业开展国际电子商务，2009年区域国际电子商务在福建先行先试获得成功后走向全国。在农村电商方面，部分地区如安溪县、清流县、政和县、永安县等地方政府积极作为，帮助农民通过搭建平台，招商引资、加快物流基础设施建设、培训人才，补齐农村电商发展基础环境差的短板，实现本地农村电商发展的新突破。2011年底，清流县政府与全国花卉行业龙头云南春舞枝公司合作，搭建福建春舞枝电子商务平台，将清流县发展为全国最大鲜花电子销售商。
3 福建省积极向中央争取制度创新高地。2011年福州、厦门获评国家级电子商务示范城市、2012年获批1个国家电子商务示范基地。在福建各级地方政府的多种举措下，福建制造业电商不断普及和扩容、农产品电商开始发展、跨境电商异军突起。据不完全统计，2013年福建省电子商务交易额为3280亿元，同比增长302%；其中，网络零售交易额为616亿元，同比增长达521%[13]，福建跨境零售出口总交易额的增速为761%，成为全国发展最快的跨境出口中心[14]。
（三） 2013年至今：政府管理创新的补位与电子商务的提升
在前两个阶段，福建省地方政府在电商的公共服务提供和产业引导发挥了巨大的作用。但是，电商发展中政府管理问题，如电商管理机构缺位、市场呈现无序状态、传统行政审批和监管方式与电商发展诉求间的矛盾等，却日渐凸显，更有甚者如农村电商公共服务基础依旧较差等一直没有得到解决，并且显得十分迫切。2013年，福建省确定由省商务厅统筹全省电商职能，引导各地市建立专门管理机构，同时社会主体多元参与作用明显，截至 2015 年底福建省已成立各级电子商务商协会组织 64 家[15]，2017年建立第一批电子商务专家库专家名单，最后形成了省市两级、由电商工作领导小组、电商专门机构、电商协会、专家库共同组成了服务于电商发展的明显具有完整合力和回应力的公共机构[16]，进一步对电商发展中政府管理创新存在的不足进行了调适和补位。
第一，不断完善政策创新体系。福建省密集出台了《关于进一步加快电子商务发展的若干意见》、《进一步推进跨境电子商务发展行动方案的通知》、《关于支持快递业加快发展七条措施》等一系列电子商务相关政策。全省 8 个设区市和平潭综合实验区、近 60 个县（市、区）均出台电子商务相关政策，基本形成省、市、县三级联动的政策支持环境。《中国电子商务发展报告（2016）年》提出，福建三级政策体系影响拉高了福建省电商成长指数。
第二，突出业务流程再造，深化行政审批制度改革。福建省除了认真落实国家政策，复制其他先进省份的做法，还积极推进行政审批制度改革的自主创新，逐步清除与电商发展不相适应的政务服务供给方式，具体做法有：一是发挥电商示范城市等优势，创新生成全国首张电子版组织机构代码证和电子版营业执照，在全国率先实施 “一照一码” 登记制度，并逐步在全省推广；二是发挥福建独特的对台优势，率先建立全国唯一的对台检验检疫数据交换中心，首创8项对台跨境电商监管服务项目。
第三，市场规制取得实质性进展。电商的发展要求地方政府不断规范市场秩序，在电商发展过程福建省地方政府就意识到这个问题，但建设缓慢，在这一阶段关于电子商务的市场规制取得实质性进展。福建省发布了运动鞋、茶叶电商交易产品信息描述、智能快运箱运营、农村电子商务服务站设置等多领域的电子商务地方标准。2017年，又制定了《电子商务培训管理规范》和《电子商务基地（园区）建设与运营规范》，有利于科学指导电子商务相關领域的规范发展，标志了福建省电子商务开始进入了标准化时代。
第四，重视弥补农产品电商的政府服务差距。福建省沿海和西北地区的电商发展失衡，西北地区缺乏发达的产业集群支撑，但农产品资源丰富，不过因受农产品市场流通设施落后、人才“内培”与“外引”困难、农产品的标准化尚未建立等掣肘农产品与电商融合水平不高。福建省有关地方政府近几年一直在加快农产品电商发展要素的培育，特别是为农产品电商牵线搭桥、研究农产品标准化体系、加强物流基础设施的建设、电商人才的培养和创新服务模式等。三明尤溪县是这一阶段农产品电商崛起较快的典型地区，当地政府除了加快对快递服务网点建设、分级包装、到村快递等进行扶持和电商人才培训等，还创新打造了由政府背书、统一归集、统一文创、统一包装、统一推广的区域公共品牌来解决农产品质量全程可追溯难题，
这一阶段，福建省电商经过了快速发展期，开始进入成熟期。2016年福建全省电子商务交易额达10196亿元，同比增长433%[17]，福建省已成为全国三大网货制造基地之一，电子商务百佳县数量居全国第2位，县域电子商务发展指数居全国第3位，国家电子商务示范基地数居全国第4位[18]，淘宝村数量居全国第5位[19]。
三、 福建省地方政府在电子商务
发展中的管理创新
李景鹏认为，政府创新就是弥补现在的政府结构和行为与理想状态之间的差距的努力，不论大小，都是政府创新[20]。纵观福建电商发展过程中政府管理创新演进历程，其做法可以归纳为：服务电商发展的公共服务支撑体系建设、引导电商产业发展的政策创新、释放电商活力的业务流程再造、保障政府管理创新的电商管理机构重构和规范市场的电商规制创新。
（一） 福建政府管理创新的特点
福建电商发展中地方政府的管理创新具有几个特点：首先，最大的亮点是体现了鲜明的传统产业集群和对台特色。福建省促进电子商务与沿海地区优势传统产业集群融合的政府管理创新开始的较早并始终是管理创新重点，以也取得很好的成效。据数据显示，2017福建省淘宝村187个，主要集中在传统产业优势明显的泉州，占了全省的2/3[19]。而福建省电商政府管理业务流程再造走在全国前列的领域，主要集中在对台跨境电商领域。其次，福建省的电子商务与地方政府管理创新是相互增进过程。在电子商务萌芽阶段，福建省地方政府扮演着直接干预者的角色，助推了电商的发展。但随着电商市场主体的发育，地方政府对市场的干预逐渐减弱，发达的民营经济和基础雄厚的传统产业逐渐主导电商市场发展，并要求地方政府要回应需求，催化了更多的地方政府的管理创新来推进电商的发展。”再次，福建省在电子商务发展中使用政策创新和输出公共服务提供这两大工具频率最高。福建地方政府不论是在电商发展的三个阶段，还是在推进传统产业电商、跨境电商或农产品电商发展这些领域，都十分重视政策体系的完善及公共服务的建设，还在这两大工具在其他政府管理服务缺位的情况下大力推动了电商的成长。不过随着电子商务的不断发展，这两大工具推动电商发展的边际效应递减，需要地方政府改进这两大工具内容并进行其他工具的管理服务创新。
（二） 政府管理创新存在的问题
福建省各级地方政府的主动对接和被动适应电子商务管理创新诉求，确实有效推动了电子商务的发展，但与电子商务发展的诉求还存在不契合之处，同时，与浙江、江苏、广东相比也存在一定的差距。地方政府创新的不足限制了福建电商的发展，以淘宝村为例，福建与浙江、江苏同样有着基础雄厚的传统产业，能为淘宝村发展提供良好的产业基础，但数据统计显示，2107年福建省仅有187个淘宝村，而浙江779个、广东411个、江苏243个[19]。福建省地方政府管理创新的不足具体表现为：
1 政府创新改革意识不强。福建省本地政府在电商发展中，一直保持着先知先觉及主動创新服务的意识，但仍缺乏大胆改革的意识和胆量，不能很好利用本地电商先发优势和制度红利的优势进行改革。从创新的途径和内容也验证了这一点，政策性创新和公共服务创新占比高，体制机制创新如行政审批制度的改革涉及较少。
2 政策引导作用发挥不足。在政策制定方面，福建省电商政策的宏观协调性不断加强，也愈加精准，但与其他地方一样，存在政策泛化等共性问题。在政策落实过程中，部分政策缺乏可具体操作的配套措施，难以落地，或者在政策执行的过程中容易出现偏差。比如，福建本地政府制定了农村电商发展行动方案，但由于针对性不强，对于拉动南平、宁德等地农村电商发展的作用并不明显。
3 业务流程创新滞后。相比浙江、广东，福建省在业务流程创新方面明显不足，尤其是跨境电商方面。以跨境电商公共服务平台为例，由于受地市关检跨区管理影响，部门职能理顺推进缓慢，省级统一的跨境电商公共服务平台推进艰难。
4 公共服务能力有待提升。公共服务是电商发展的保障。福建省电商发展对公共服务需求与公共服务提供还有一定的差距，具体表现为：一是偏远农村地区及乡镇一级的物流体系建设滞后，与农产品电商发展不相适应；二是受周边省份人才虹吸效应影响，电商人才尤其是高级人才十分短缺；三是电子商务统计监测服务尚待健全，福建省虽然建立了正统网用于监测电子商务相关数据，但实际上由于通过正统网报备数据的企业占比小，监测效果有限。四是信息技术创新对公共服务的应用不足。
（三） 福建电商发展中政府管理创新问题的化解对策
1 持续营造政府管理创新的氛围
树立地方政府创新服务理念，强化改革意识。地方政府创新的实质是一种积极的改进，甚至革命性的颠覆。福建省地方政府管理创新机构的人员一方面应多调研学习，到电商企业和其他地区走访调研，敏锐洞察市场，研判电子商务发展及政府服务进程中的新形势、新情况、新问题，解放现有的思维方法和程序，对现有的做法做一些适应性改革，另一方面应突破思维常规，懂得借船出海，开拓创造，以新思路、新方法、新技术思考当下和未来的电子商务政府创新发展诉求，实现从回应性政府走向前瞻性政府。
建立政府管理创新的容错和激励机制。地方政府改革理念的形成，不仅可以受当地长期的文化沉淀影响，如福建“爱拼敢赢”的精神，还可以通过建立催化相应的管理创新激励机制来弥补本地政府改革精神的稀缺。尤其对于改革创新者来说不仅担负着创新的重任，更是担负着创新失败的责任，应该建立相应的政府创新容错和激励机制，培养实验意识和容忍小的失败，让地方政府领导干部想创新、敢创新、会创新。
发挥电商改革创新试点制度红利。在学者们的研究中，认为对一个地方的发展来说制度优势强于资源优势。福建省拥有电商试点高地的地区并不少，但发挥的作用仍比较有限。福建省地方政府应借势制度高地，开展电商创新活动、鼓励市场主体创新电商发展模式，激发市场活力，同时也对自身的管理方式进行改革性的尝试，进一步释放制度红利。
2 与时俱进不断完善政府管理创新的内容
加强公共服务支撑体系建设，改善公共服务环境。一要提供技术支持，加强网络基础设施、公共服务平台等的建设，尤其是农村偏远地区、电商后发地区的地方政府要主导电商发展，加快网络设施建设工程的部署电商公共服务平台搭建；借鉴贵州、浙江经验，在正统网或中国（安溪）国际信息技术产业园的基础上建立大数据中心，实现电商发展服务和交易监测需要。二要加强载体支持。不断扶持电商园区的建设，发挥园区集聚孵化、研发、物流等多项功能催化本地电商发展；加强平台载体的服务功能，搭建能发挥区域特色优势的电商垂直性平台和公共服务平台。三是提供要素支持。在人才方面，加强电商人才的培力度，特别建立电商高级人才引进和留住机制、深化城市公共软文化和基础设施建设。在物流方面，借鉴福建清流县等的经验“外引内培”积极建设电商发展节点、完善优化电商物流布局，同时还要探索“电商产业园+物流园”融合发展新模式扥等，尤其要发挥信息技术对物流的提升作用，提高物流信息化水平。在农产品电商方面，加强农产品可追溯体系，推广和优化三明打造区域公共品牌的做法，成立新型农业经营主体联合会、确立“农业物联网+质量安全可追溯”示范基地、升级智慧农业2.0版本推进农产品可溯源监管和标准化生产.
简政放权，再造业务流程。第一，利用信息技术改造现有的电商业务流程，实现电商发展中政府智能化审批、智能化监管和智能化服务。第二，进一步取消和调整电商的相关行政审批流程，坚持该放的权放得更彻底、更到位，不断从清权减权、规范审批、创新方式和加强监管等方面进行助推。第三，重点加强跨境电商的管理创新，争取泉州等跨境电商发展迅猛的城市获批跨境电商综区，理顺在监管过程中的体制机制不顺畅问题，加强部门合作，借鉴河南、浙江等地跨境电商监管中的建立跨境电子商务“单一窗口”综合服务平台、关检合作“三个一”通关模式、“清单核放、汇总申报”、“简化出口商品归类”、“入区严进，出区优出”、保税商品“先进区、后报关”、取消关区类转关手续等创新做法。
完善政策创新体系，发挥产业引导作用。第一，不断优化政策。加强对电商发展情况的调研，同时梳理、汇总本地关于电子商务的相关政策措施，及时评价政策效果，细化和修缮电商政策内容，不断健全电商的政策体系；发挥电商行业协会、电商专家库、高校智库等的作用，建立研究合作、沟通机制，鼓励社会多元主体参与到政策制定过程中。另一方面，要加大政策措施的落实力度。积极开展政策宣讲会、系统培训，提高企业对政策的知晓度和认知度；查找和解决政策无法落实的症结，及时根据产业布局改进政策内容；加快政策的兑现力度，尤其是规范电商专项扶持资金的落实，按时拨付，提高扶持资金的实效。
四、 结 论
电子商务发展中地方政府管理地方政府创新的目的是为了实现电子商务发展对地方政府创新诉求与政府主导的管理创新无缝隙对接，最后达到电子商务与地方政府创新的协同、协作、共生、共赢发展。福建省雖然有其电商发展的特殊背景，如沿海省份的政策优势、民营经济发达、传统产业集群优势明显和侨台资源丰富，这些优势放大了地方政府管理创新的成效，但地方管理创新的经验和教训对于其他后发地区具有普适性借鉴意义。而将这些政府管理创新进行总结，大致可以得出电子商务发展中政府管理创新的两个方向：
首先，应厘清政府与市场的界限，明确地方政府管理创新的内容。在电子商务发展中，合理的政府与市场关系会让本地政府管理创新在增进电商发展上更加有效。地方政府应坚持“政府引导、中介推动、企业主导”的原则，厘清政府与市场的边界，明确哪些领域政府管理创新应该进入、哪些领域不该进入、哪些领域该进入却做不好，在不该管理创新的领域退出，把该管理创新的领域做好。在电子商务发展中，地方政府管理创新需要建设公共服务支撑体系、业务流程再造、政策创新、健全市场规制等5个方面，以及保障开展这5个方面的组织机构创新、政府管理服务理念创新这2个方面进行开展创新活动。其中，公共服务支撑体系建设包含网络基础设施、物流通路、公共服务平台、电子商务园区等公共基础设施，及其人才、技术、金融等电商支撑要素。在电子商务发展的前期阶段，公共服务支撑体系的建设比其他政府管理创新要素更要重要。
其次应科学运用政府管理创新的工具，放大政府管理创新作用。要围绕区域特色持续进行政府管理创新。在电子商务发展中，针对区域优势和特色进行的政府管理创新效果将会更明显。具有产业优势和区位优势的明显地区应继续围绕优势进行地方政府管理创新，放大政府管理创新对电子商务发展的推动效应。其他后发地区应挖掘本地电商发展的优势、特色，比如农产品优势、区位优势、自然资源优势等，有的放矢的创新政府服务，推动区域电商新发展。
同时应建立一套政府创新的管理机制。电子商务发展中政府管理创新不是暂时的，是长期的、变化的，因此应建立对政府管理创新进行评价、制度化、推广等管理机制，保障政府管理创新能实现三个功能：第一，有分类管理现行政府创新的能力，能将现行创新做法中效果良好的创新服务进行制度化并在区域内进行创新扩散，对创新服务效果一般进行优化，创新服务效果差的进行终结。第二，有回应当下电子商务发展中政府管理创新诉求的能力，可以对地方政府创新的各个方面进行创新和提升。第三，有以超前服务理念为指导，预测电子商务发展的服务方向进行服务创新的能力。通过三个功能的整合，从而提供能既立足当下又立足未来的电子商务政府创新，推动电子商务发展。
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（责任编辑：夏雪）
〔摘要〕基于发展型动机和压力型动机，地方政府应该进行电商发展中的政府管理创新，而中央试错型创新的诱导，更是将地方政府创新由“应该”催化为“必须”。文章以福建为案例，提炼了电子商务发展中地方政府管理创新的两大方向：一是应重视七个方面的政府管理创新，二是应把握两个原则科学运用政府管理创新工具。这两大方向的归纳对现今地方政府在电子商务发展中的管理创新探索具有现实和理论的意义。
〔关键词〕政府创新；地方政府；电子商务；福建省
〔中图分类号〕F724〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2018）02-0098-07
一、 问题的提出
电子商务是未来经济发展的一个重要增长极，也是产业转型升级的重要引擎。“十二五”期间，从全国来看，网络零售在社会消费品零售额中占比超过10%，增速在20%以上，全国开展在线销售的企业比例增至326%；从地方来看，在电商发达的城市杭州，以电子商务为主要代表的信息经济在城市GDP中的占比已达23%，还有一些市、县或村镇出现了电子商务成为当地经济发展主要动力的趋势[1]。因此，不论中央还是地方，对如何推进电子商务发展都十分关切。
近几年，地方政府管理创新因具有明显提高行政效率和增进公共利益的功能而被广泛关注。在电子商务发展中，地方政府尤其重视管理创新对电商发展的增进作用。這主要是因为：一是压力型动机的驱使。电子商务是一种新兴的经济模式，随着电子商务的发展，传统的政府管理模式与电子商务发展不契合的问题愈加明显，地方政府管理创新可以帮助地方政府找准定位，主动清除电商发展中的障碍、对接电子商务发展诉求，以适应或超前姿态服务电子商务的快速成长。二是竞争型动机的驱动。地方政府创新与经济增长呈显著关联[2]，地方政府根据区域市场体系发育扩展的内在要求，进行管理创新并不断调适，可以形成与之相适应的市场增进型的管理模式，帮助区域产业经济创造先发优势和制度落差[3]，实现从地方政府比较优势走向地方政府竞争优势。而中央试错型创新的诱导，将电子商务发展中的地方政府创新由“应该”催化为“必须”。国家层面为了起到示范引领作用，截至2017年底，全国共评选了70个示范城市[4]、100个示范基地[5]，电子商务示范企业则是两年重新评选一次，2017-2018年共有239家企业入选[6]。这些示范基地、示范企业、试点城市、试验区等，鼓励各级政府在电子商务发展中先行先试，充当改革的先行者，也为其他地方政府推动电子商务发展提供一些新的可复制、可推广的经验。总之，中央和各地地方政府都希望通过地方政府管理创新推动电商发展，借势实现区域经济再发展或者逆袭。
关于地方政府创新应该怎么办，学者们提出了不同的阐述。薛澜认为，地方政府创新包含两个方面，一个是政府所要做的事，一个是政府做这些事情的体制机制[7]。刘景江认为，地方政府创新涉及自身创新和公共服务输出创新两个向度，其中政府自身创新包含组织文化创新、业务流程的创新、组织机构创新和信息技术创新[8]。在实践中，很多地方政府为推动电商发展进行了各种创新探索，为电子商务的发展减少了枷锁，并进行了诸多加持。实践表明，地方政府管理创新水平越高，对电商的推进效应愈加明显。比如先发地区浙江电商发展离不开地方政府管理创新水平的不断提升，后发地区贵州也依靠地方政府推动大数据中心的建立实现电商逆袭，2015年成长指数居全国第一[9]。但纵观全国，可以发现各地关于电商发展中的地方管理创新水平仍存在较大差异，浙江、广东、北京、上海、福建等地的政府管理创新开始较早、较好。但是电子商务作为一种新兴经济模式，地方政府在电子商务发展中的管理创新应该做什么，不论地方实践还是理论研究仍处于摸索阶段。
2016年福建省GDP居全国第11位，电子商务发展指数却逆袭到第6位[10]，与广东、浙江、江苏、北京、上海这5个省市同为电子商务发展的先导省份，成为全国电子商务发展较早和较好的省份之一。这除了传统产业集群优势的支撑，还得益于本地政府管理创新的增进。但不可否认的是，福建省在电子商务发展的管理创新还存在诸多管理创新的问题。因此，研究福建案例对于福建及其他地区发挥后发优势，不断调适地方政府创新、推进电子商务及区域经济的再发展，均具有启示和借鉴意义。
二、 福建省地方政府在电子商务发展中
管理创新的先行先试
改革开放以来，福建作为中国综合改革实验区、最早对外开放的沿海地区，民营企业从萌芽、发展、壮大，民营经济规模在全国名列前茅，产品远销国内外，并形成了几个大型的产业集群，如服装鞋帽、茶叶、石材等行业。发达民营经济、雄厚的产业基础为福建开展电子商务奠定了良好的市场基础。再加上闽南人“爱拼敢赢”的精神，福建省各级政府在电子商务发展中进行了先行先试，电子商务在地方政府管理创新的增进下也实现了电子商务交易规模快速增长、集聚发展态势显现，并成为国内电子商务快速发展的重要省份之一。回顾福建省电子商务发与地方政府管理创新的相互增进过程，大致可分为三个阶段：
（一） 1999-2003年：政府管理创新的进入与电商从无到有
2000年1月12日国家经贸委、信息产业部共同发起“企业信息化工程”，但民营企业对电子商务的认识还不深，更主要的是缺乏上网的基础条件。地方政府作为产业经济的引导者和公共服务的提供者，要求地方政府创新提供民营企业上网的公共服务，并创新管理方式引导电商企业提高电商认识。福建省链接电商发展需求进行地方政府创新较早，2001年出台了全国第一个省级电子商务发展规划，2002年初又批准“数字福建”计划并要求实施电子商务工程、建成全国第一通过国家有关部门验收的省CA中心，这些一系列的政策支持和基础配套催生了电子商务的萌芽，实现了福建电商的从无到有。其中，福建省泉州市表现更为突出。1999年泉州市已经有一定的民营经济和传统产业基础，第二产业产值505亿元，居全省第一位，泉州市政府敏锐捕捉到电子商务发展大有作为，为了引导民营企业触网，主动担当起“第一行动集团”，致力于电商发展中公共服务提供的建设，比如牵头建立了福建省乡镇企业系统第一家政府网站——中国泉州企业信息网、举办了以政府主办的首届“泉州市名优特新产品网上博览会”、启动全国第一个由地市政府主办的企业上网工程“万家企业上网工程”，免费为企业建立主页、发布信息等，不断营造网络氛围。到2002年底，福建泉州民营企业有261家企业建立了自己的网站或主页，网上发布信息产品有3万多种，上网企业达13万家[11]。
（二） 2003-2013年：政府管理创新的拓展与电商的普及扩容
2003年受非典影响，越来越多的民营企业认识到触网的重要性，企业自身运用电子商务的积极性空前高涨，一个自下而上的应用电子商务在福建企业展开。并由传统工业产业电商应用开始向农产品电商、跨境电商渗透。福建电子商务发展对政府管理方式的新诉求也越来越多，福建地方政府不断完善电商政策和规划，出台了电商的“十一五”规划、“十二五规划”等，引导地方政府对电子商务管理创新内容的拓展：
1 丰富公共服务提供方式，提高传统产业集群电商应用水平。福建中小企业占福建企业总量的99%以上，他们虽有电子商务的意识，却苦于资金、人才和技术资源方面的限制。福建省级政府积极介入，在全省推广泉州地方政府管理创新的做法，加强政策扶持和公共服务支撑体系建设，比如将泉州网博会升级为福建省网上投资贸易洽谈会、启动工业企业电子商务千万工程、“2008年-2010年福建省企业信息化行动方案”、实施一网带三网建设、加快公路基础设施和物流快递公司的培育，同时将积极回应电商发展需要，对公共服务提供内容进行了拓展和延伸，组建了福建省企业信用信息服务平台、建设政银企会商对接平台等。福建省围绕传统优势产业的政府管理创新，提高了上下游企业的电子商务应用水平。到2013年，全省各地区的特色产业集群企业大批转型上网，福安按摩器销量占全国电商前三，淘宝的休闲鞋、运动鞋服和羽绒服近80%产自泉州[12]。
2 提供农村电商和跨境电商的政府服务，鼓励创新电商新模式。受2008年金融危机影响一些做传统外贸的中小企业开始选择跨境电商销售产品，为了帮助更多企业开展国际电子商务，2009年区域国际电子商务在福建先行先试获得成功后走向全国。在农村电商方面，部分地区如安溪县、清流县、政和县、永安县等地方政府积极作为，帮助农民通过搭建平台，招商引资、加快物流基础设施建设、培训人才，补齐农村电商发展基础环境差的短板，实现本地农村电商发展的新突破。2011年底，清流县政府与全国花卉行业龙头云南春舞枝公司合作，搭建福建春舞枝电子商务平台，将清流县发展为全国最大鲜花电子销售商。
3 福建省积极向中央争取制度创新高地。2011年福州、厦门获评国家级电子商务示范城市、2012年获批1个国家电子商务示范基地。在福建各级地方政府的多种举措下，福建制造业电商不断普及和扩容、农产品电商开始发展、跨境电商异军突起。据不完全统计，2013年福建省电子商务交易额为3280亿元，同比增长302%；其中，网络零售交易额为616亿元，同比增长达521%[13]，福建跨境零售出口总交易额的增速为761%，成为全国发展最快的跨境出口中心[14]。
（三） 2013年至今：政府管理创新的补位与电子商务的提升
在前两个阶段，福建省地方政府在电商的公共服务提供和产业引导发挥了巨大的作用。但是，电商发展中政府管理问题，如电商管理机构缺位、市场呈现无序状态、传统行政审批和监管方式与电商发展诉求间的矛盾等，却日渐凸显，更有甚者如农村电商公共服务基础依旧较差等一直没有得到解决，并且显得十分迫切。2013年，福建省确定由省商务厅统筹全省电商职能，引导各地市建立专门管理机构，同时社会主体多元参与作用明显，截至 2015 年底福建省已成立各级电子商务商协会组织 64 家[15]，2017年建立第一批电子商务专家库专家名单，最后形成了省市两级、由电商工作领导小组、电商专门机构、电商协会、专家库共同组成了服务于电商发展的明显具有完整合力和回应力的公共机构[16]，进一步对电商发展中政府管理创新存在的不足进行了调适和补位。
第一，不断完善政策创新体系。福建省密集出台了《关于进一步加快电子商务发展的若干意见》、《进一步推进跨境电子商务发展行动方案的通知》、《关于支持快递业加快发展七条措施》等一系列电子商务相关政策。全省 8 个设区市和平潭综合实验区、近 60 个县（市、区）均出台电子商务相关政策，基本形成省、市、县三级联动的政策支持环境。《中国电子商务发展报告（2016）年》提出，福建三级政策体系影响拉高了福建省电商成长指数。
第二，突出业务流程再造，深化行政审批制度改革。福建省除了认真落实国家政策，复制其他先进省份的做法，还积极推进行政审批制度改革的自主创新，逐步清除与电商发展不相适应的政务服务供给方式，具体做法有：一是发挥电商示范城市等优势，创新生成全国首张电子版组织机构代码证和电子版营业执照，在全国率先实施 “一照一码” 登记制度，并逐步在全省推广；二是发挥福建独特的对台优势，率先建立全国唯一的对台检验检疫数据交换中心，首创8项对台跨境电商监管服务项目。
第三，市场规制取得实质性进展。电商的发展要求地方政府不断规范市场秩序，在电商发展过程福建省地方政府就意识到这个问题，但建设缓慢，在这一阶段关于电子商务的市场规制取得实质性进展。福建省发布了运动鞋、茶叶电商交易产品信息描述、智能快运箱运营、农村电子商务服务站设置等多领域的电子商务地方标准。2017年，又制定了《电子商务培训管理规范》和《电子商务基地（园区）建设与运营规范》，有利于科学指导电子商务相關领域的规范发展，标志了福建省电子商务开始进入了标准化时代。
第四，重视弥补农产品电商的政府服务差距。福建省沿海和西北地区的电商发展失衡，西北地区缺乏发达的产业集群支撑，但农产品资源丰富，不过因受农产品市场流通设施落后、人才“内培”与“外引”困难、农产品的标准化尚未建立等掣肘农产品与电商融合水平不高。福建省有关地方政府近几年一直在加快农产品电商发展要素的培育，特别是为农产品电商牵线搭桥、研究农产品标准化体系、加强物流基础设施的建设、电商人才的培养和创新服务模式等。三明尤溪县是这一阶段农产品电商崛起较快的典型地区，当地政府除了加快对快递服务网点建设、分级包装、到村快递等进行扶持和电商人才培训等，还创新打造了由政府背书、统一归集、统一文创、统一包装、统一推广的区域公共品牌来解决农产品质量全程可追溯难题，
这一阶段，福建省电商经过了快速发展期，开始进入成熟期。2016年福建全省电子商务交易额达10196亿元，同比增长433%[17]，福建省已成为全国三大网货制造基地之一，电子商务百佳县数量居全国第2位，县域电子商务发展指数居全国第3位，国家电子商务示范基地数居全国第4位[18]，淘宝村数量居全国第5位[19]。
三、 福建省地方政府在电子商务
发展中的管理创新
李景鹏认为，政府创新就是弥补现在的政府结构和行为与理想状态之间的差距的努力，不论大小，都是政府创新[20]。纵观福建电商发展过程中政府管理创新演进历程，其做法可以归纳为：服务电商发展的公共服务支撑体系建设、引导电商产业发展的政策创新、释放电商活力的业务流程再造、保障政府管理创新的电商管理机构重构和规范市场的电商规制创新。
（一） 福建政府管理创新的特点
福建电商发展中地方政府的管理创新具有几个特点：首先，最大的亮点是体现了鲜明的传统产业集群和对台特色。福建省促进电子商务与沿海地区优势传统产业集群融合的政府管理创新开始的较早并始终是管理创新重点，以也取得很好的成效。据数据显示，2017福建省淘宝村187个，主要集中在传统产业优势明显的泉州，占了全省的2/3[19]。而福建省电商政府管理业务流程再造走在全国前列的领域，主要集中在对台跨境电商领域。其次，福建省的电子商务与地方政府管理创新是相互增进过程。在电子商务萌芽阶段，福建省地方政府扮演着直接干预者的角色，助推了电商的发展。但随着电商市场主体的发育，地方政府对市场的干预逐渐减弱，发达的民营经济和基础雄厚的传统产业逐渐主导电商市场发展，并要求地方政府要回应需求，催化了更多的地方政府的管理创新来推进电商的发展。”再次，福建省在电子商务发展中使用政策创新和输出公共服务提供这两大工具频率最高。福建地方政府不论是在电商发展的三个阶段，还是在推进传统产业电商、跨境电商或农产品电商发展这些领域，都十分重视政策体系的完善及公共服务的建设，还在这两大工具在其他政府管理服务缺位的情况下大力推动了电商的成长。不过随着电子商务的不断发展，这两大工具推动电商发展的边际效应递减，需要地方政府改进这两大工具内容并进行其他工具的管理服务创新。
（二） 政府管理创新存在的问题
福建省各级地方政府的主动对接和被动适应电子商务管理创新诉求，确实有效推动了电子商务的发展，但与电子商务发展的诉求还存在不契合之处，同时，与浙江、江苏、广东相比也存在一定的差距。地方政府创新的不足限制了福建电商的发展，以淘宝村为例，福建与浙江、江苏同样有着基础雄厚的传统产业，能为淘宝村发展提供良好的产业基础，但数据统计显示，2107年福建省仅有187个淘宝村，而浙江779个、广东411个、江苏243个[19]。福建省地方政府管理创新的不足具体表现为：
1 政府创新改革意识不强。福建省本地政府在电商发展中，一直保持着先知先觉及主動创新服务的意识，但仍缺乏大胆改革的意识和胆量，不能很好利用本地电商先发优势和制度红利的优势进行改革。从创新的途径和内容也验证了这一点，政策性创新和公共服务创新占比高，体制机制创新如行政审批制度的改革涉及较少。
2 政策引导作用发挥不足。在政策制定方面，福建省电商政策的宏观协调性不断加强，也愈加精准，但与其他地方一样，存在政策泛化等共性问题。在政策落实过程中，部分政策缺乏可具体操作的配套措施，难以落地，或者在政策执行的过程中容易出现偏差。比如，福建本地政府制定了农村电商发展行动方案，但由于针对性不强，对于拉动南平、宁德等地农村电商发展的作用并不明显。
3 业务流程创新滞后。相比浙江、广东，福建省在业务流程创新方面明显不足，尤其是跨境电商方面。以跨境电商公共服务平台为例，由于受地市关检跨区管理影响，部门职能理顺推进缓慢，省级统一的跨境电商公共服务平台推进艰难。
4 公共服务能力有待提升。公共服务是电商发展的保障。福建省电商发展对公共服务需求与公共服务提供还有一定的差距，具体表现为：一是偏远农村地区及乡镇一级的物流体系建设滞后，与农产品电商发展不相适应；二是受周边省份人才虹吸效应影响，电商人才尤其是高级人才十分短缺；三是电子商务统计监测服务尚待健全，福建省虽然建立了正统网用于监测电子商务相关数据，但实际上由于通过正统网报备数据的企业占比小，监测效果有限。四是信息技术创新对公共服务的应用不足。
（三） 福建电商发展中政府管理创新问题的化解对策
1 持续营造政府管理创新的氛围
树立地方政府创新服务理念，强化改革意识。地方政府创新的实质是一种积极的改进，甚至革命性的颠覆。福建省地方政府管理创新机构的人员一方面应多调研学习，到电商企业和其他地区走访调研，敏锐洞察市场，研判电子商务发展及政府服务进程中的新形势、新情况、新问题，解放现有的思维方法和程序，对现有的做法做一些适应性改革，另一方面应突破思维常规，懂得借船出海，开拓创造，以新思路、新方法、新技术思考当下和未来的电子商务政府创新发展诉求，实现从回应性政府走向前瞻性政府。
建立政府管理创新的容错和激励机制。地方政府改革理念的形成，不仅可以受当地长期的文化沉淀影响，如福建“爱拼敢赢”的精神，还可以通过建立催化相应的管理创新激励机制来弥补本地政府改革精神的稀缺。尤其对于改革创新者来说不仅担负着创新的重任，更是担负着创新失败的责任，应该建立相应的政府创新容错和激励机制，培养实验意识和容忍小的失败，让地方政府领导干部想创新、敢创新、会创新。
发挥电商改革创新试点制度红利。在学者们的研究中，认为对一个地方的发展来说制度优势强于资源优势。福建省拥有电商试点高地的地区并不少，但发挥的作用仍比较有限。福建省地方政府应借势制度高地，开展电商创新活动、鼓励市场主体创新电商发展模式，激发市场活力，同时也对自身的管理方式进行改革性的尝试，进一步释放制度红利。
2 与时俱进不断完善政府管理创新的内容
加强公共服务支撑体系建设，改善公共服务环境。一要提供技术支持，加强网络基础设施、公共服务平台等的建设，尤其是农村偏远地区、电商后发地区的地方政府要主导电商发展，加快网络设施建设工程的部署电商公共服务平台搭建；借鉴贵州、浙江经验，在正统网或中国（安溪）国际信息技术产业园的基础上建立大数据中心，实现电商发展服务和交易监测需要。二要加强载体支持。不断扶持电商园区的建设，发挥园区集聚孵化、研发、物流等多项功能催化本地电商发展；加强平台载体的服务功能，搭建能发挥区域特色优势的电商垂直性平台和公共服务平台。三是提供要素支持。在人才方面，加强电商人才的培力度，特别建立电商高级人才引进和留住机制、深化城市公共软文化和基础设施建设。在物流方面，借鉴福建清流县等的经验“外引内培”积极建设电商发展节点、完善优化电商物流布局，同时还要探索“电商产业园+物流园”融合发展新模式扥等，尤其要发挥信息技术对物流的提升作用，提高物流信息化水平。在农产品电商方面，加强农产品可追溯体系，推广和优化三明打造区域公共品牌的做法，成立新型农业经营主体联合会、确立“农业物联网+质量安全可追溯”示范基地、升级智慧农业2.0版本推进农产品可溯源监管和标准化生产.
简政放权，再造业务流程。第一，利用信息技术改造现有的电商业务流程，实现电商发展中政府智能化审批、智能化监管和智能化服务。第二，进一步取消和调整电商的相关行政审批流程，坚持该放的权放得更彻底、更到位，不断从清权减权、规范审批、创新方式和加强监管等方面进行助推。第三，重点加强跨境电商的管理创新，争取泉州等跨境电商发展迅猛的城市获批跨境电商综区，理顺在监管过程中的体制机制不顺畅问题，加强部门合作，借鉴河南、浙江等地跨境电商监管中的建立跨境电子商务“单一窗口”综合服务平台、关检合作“三个一”通关模式、“清单核放、汇总申报”、“简化出口商品归类”、“入区严进，出区优出”、保税商品“先进区、后报关”、取消关区类转关手续等创新做法。
完善政策创新体系，发挥产业引导作用。第一，不断优化政策。加强对电商发展情况的调研，同时梳理、汇总本地关于电子商务的相关政策措施，及时评价政策效果，细化和修缮电商政策内容，不断健全电商的政策体系；发挥电商行业协会、电商专家库、高校智库等的作用，建立研究合作、沟通机制，鼓励社会多元主体参与到政策制定过程中。另一方面，要加大政策措施的落实力度。积极开展政策宣讲会、系统培训，提高企业对政策的知晓度和认知度；查找和解决政策无法落实的症结，及时根据产业布局改进政策内容；加快政策的兑现力度，尤其是规范电商专项扶持资金的落实，按时拨付，提高扶持资金的实效。
四、 结 论
电子商务发展中地方政府管理地方政府创新的目的是为了实现电子商务发展对地方政府创新诉求与政府主导的管理创新无缝隙对接，最后达到电子商务与地方政府创新的协同、协作、共生、共赢发展。福建省雖然有其电商发展的特殊背景，如沿海省份的政策优势、民营经济发达、传统产业集群优势明显和侨台资源丰富，这些优势放大了地方政府管理创新的成效，但地方管理创新的经验和教训对于其他后发地区具有普适性借鉴意义。而将这些政府管理创新进行总结，大致可以得出电子商务发展中政府管理创新的两个方向：
首先，应厘清政府与市场的界限，明确地方政府管理创新的内容。在电子商务发展中，合理的政府与市场关系会让本地政府管理创新在增进电商发展上更加有效。地方政府应坚持“政府引导、中介推动、企业主导”的原则，厘清政府与市场的边界，明确哪些领域政府管理创新应该进入、哪些领域不该进入、哪些领域该进入却做不好，在不该管理创新的领域退出，把该管理创新的领域做好。在电子商务发展中，地方政府管理创新需要建设公共服务支撑体系、业务流程再造、政策创新、健全市场规制等5个方面，以及保障开展这5个方面的组织机构创新、政府管理服务理念创新这2个方面进行开展创新活动。其中，公共服务支撑体系建设包含网络基础设施、物流通路、公共服务平台、电子商务园区等公共基础设施，及其人才、技术、金融等电商支撑要素。在电子商务发展的前期阶段，公共服务支撑体系的建设比其他政府管理创新要素更要重要。
其次应科学运用政府管理创新的工具，放大政府管理创新作用。要围绕区域特色持续进行政府管理创新。在电子商务发展中，针对区域优势和特色进行的政府管理创新效果将会更明显。具有产业优势和区位优势的明显地区应继续围绕优势进行地方政府管理创新，放大政府管理创新对电子商务发展的推动效应。其他后发地区应挖掘本地电商发展的优势、特色，比如农产品优势、区位优势、自然资源优势等，有的放矢的创新政府服务，推动区域电商新发展。
同时应建立一套政府创新的管理机制。电子商务发展中政府管理创新不是暂时的，是长期的、变化的，因此应建立对政府管理创新进行评价、制度化、推广等管理机制，保障政府管理创新能实现三个功能：第一，有分类管理现行政府创新的能力，能将现行创新做法中效果良好的创新服务进行制度化并在区域内进行创新扩散，对创新服务效果一般进行优化，创新服务效果差的进行终结。第二，有回应当下电子商务发展中政府管理创新诉求的能力，可以对地方政府创新的各个方面进行创新和提升。第三，有以超前服务理念为指导，预测电子商务发展的服务方向进行服务创新的能力。通过三个功能的整合，从而提供能既立足当下又立足未来的电子商务政府创新，推动电子商务发展。
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（责任编辑：夏雪）
