我国渔民社会保障问题及对策研究
钱金生+俞存根+江明方
摘要：随着渔业资源的衰退，渔场海域的不断收缩，渔民的生存环境日益恶化，失海现象不断凸显，亟须一个完善的社会保障体系作为依靠。但渔民虽一直被归为农民的行列，却无法享受到和农民同等的待遇，长期被排斥在社会保障之外。本文立足于舟山市，通过剖析舟山市渔民的群体特征，研究其社会保障的现状和问题，并对造成问题的原因进行分析，最后提出完善渔民社会保障的对策建议。
关键词：渔民 社会保障 渔业保险 政策宣传
中图分类号：F326.4；C913.7 文献标识码：A
Study on the Problems and Countermeasures of the Social Security of the Fishermen in China
Qian Jinsheng1，Yu Cungen1，Jiang Mingfang2
（1.Marine Fishery College of Zhejiang Ocean University， Zhoushan 316022， Zhejiang，China； 2.Zhoushan Marine and Fishery Bureau， Zhoushan 316000， Zhejiang，China）
Abstract：With the recession of fishery resources and the shrinkage of fishery waters， the living environment of fishermen is deteriorating day by day， the phenomenon of losing sea is becoming increasingly serious. Thus， it is urgently to establish a perfect social security system that fi shermen could rely on. Unluckily， fi shermen are not able to enjoy the equal treatment as farmers， and always been excluded from social security， even though the fishermen have been relegated to the ranks of peasants. Based on the example of Zhoushan， the paper not only dissects the group characteristics of Zhoushan fi shermen group， but also studies the status situation and problems of social security and analyze the main reasons. Finally， the paper puts forward countermeasures and suggestions to improve the fi shermens social security to give them necessary care and security.
Key words：Fishermen social security fi shery insurance policy publicity
渔民作为以海为生的特殊群体，水域和滩涂是其重要的生产资料和生活保障[1]。改革开放初期，我国渔业发展迅速，渔民收入水平几乎与城镇居民相持平。但随着中日、中韩渔业协定的生效 ，国家海洋开发战略不断推进，大量渔场海域被占，海洋污染加剧，加上非渔劳力大量涌入等原因造成漁业资源不断衰退，“船多鱼少”矛盾突出，致使渔民失海失业。给世世代代以海为生、以渔为业的广大渔民的生存和发展构成严重威胁。更为严峻的是，失海渔民由于其群体数量较少，社会影响力不足，政府对其重视程度有限，而被长期排斥在社会保障体系之外，其基本权益得不到保障。舟山作为以渔业为基础产业的群岛城市，具有典型性和代表性，研究其渔民社会保障的现状和问题，分析造成问题的原因，并提出相关对策建议，对完善我国渔民社会保障体系具有很强的现实意义。
1 舟山市渔民的群体特征
当前，绝大多数渔民群体在户籍上都被纳入农民的范畴，但作为以海为生的特殊群体，渔民有其自身的特殊性。
1.1渔民群体内部结构复杂
当前舟山市渔民主要由上岸渔民和捕捞渔民两部分构成，前者是指被迫退出海洋捕捞领域的渔民以及从直接从事渔业生产和经营活动转投其他行业的渔民，即失海渔民和转业渔民；后者是指目前仍直接从事渔业生产的从业人员，即当前仍直接从事海洋捕捞生产活动的渔民，这部分渔民是渔业人口中面临经济社会风险最大的群体，需要加以关注。此外，近年来内地非渔人口大量涌入，不断挤占传统渔民生存空间，使传统渔民生存环境更加恶劣。因此，在研究渔民社会保障时，要明晰各类渔民之间的差异，分类推进社会保障工作。
1.2 渔民文化及技能水平不足
现阶段，舟山市从事海洋捕捞生产的渔民主要是30岁以上的中老年群体，这部分群体普遍受教育程度有限，基本上没有经过正规的职业技能培训，学历及职业水平呈现"双低"的局面，这就大大限制其职业的选择面，加大了失业及安全生产的风险。而且文化水平较低的渔民在掌握相对复杂的渔业生产设备时会比较困难，所以他们只能选择一些强度大、水平低、比较辛苦的体力活。
1.3渔民群体的社会边缘性
政治上，渔民群体由于数量上的劣势长期被归于农民行列，自身的政治权利难以伸张，各行各业都有一定比例的人大代表，却鲜有渔民身份的人大代表，渔民缺乏表达自身诉求的渠道，社会地位不断被弱化；经济上，随着海洋开发战略不断推进和国家海洋政策的调整，海洋环境的不断恶化，过度捕捞等，渔业资源日益衰退，再加上水产品价格的下滑，渔民的生存状况堪忧，收入水平与城镇居民差距越来越明显。法律上，农民土地被征用，可以得到相应补偿，而渔民赖以生存的海域滩涂属于国家所有，政府可以无偿征用和收回，渔民的基本权益缺乏法律的保障；社会保障上，长期以来我国的社会保障制度主要是针对城镇居民，近年来，在国家提出“全民社保”的口号下，农民的社会保障体系逐渐得到完善，而渔业一直被纳入农业的范畴，渔民也被归于农民行列，但渔民却一直被排除在社会保障体系之外，渔民的社会保障严重缺失。广大海洋渔民被排斥在政治、经济、文化和社会生活之外，边缘化程度不断加强，成为当前社会的新弱势群体[2]。
1.4 渔民群体阶层分化、贫富分化严重
改革开放初期，舟山的渔业发展势头迅猛，渔民收入水平几乎与城镇居民相持平，远远超过农民。但随着渔业体制从集体合作制逐渐向股份合作制转变，大股东不断挤压小股东，多数渔民放弃股份，股份结构由全员持股变为少数人持股[3]，股东渔民与普通渔民间的贫富差距凸显，出现阶层分化。最上层的渔民是渔船船东和渔业养殖大户。他们收入高，生活条件好，占有大量的生产资料和资源，有着丰富的渔业生产经营经验和充足的资金，通过雇佣渔业工人进行渔业生产，属于渔民群体中收入水平最高的一类人。其次是有着较高技能的渔业工人阶层，一般多为渔船的船长、轮机长等技术人员。他们拥有技术和经验优势，在渔船上的地位较高，收入水平处于中上等水平。再次是普通渔民阶层，一般是一些没有技术的捕捞渔民、小规模的养殖户渔民，他们有一定的生产资料但资源有限，能够自给自足，收入属于中等水平。最后是贫困渔民阶层，这一阶层主要包括失海失业渔民、外来渔业雇工。他们一般既无技术又无生产资料，只能干一些强度大、操作水平低的体力活，收入较低，难以保障基本生活水平。
2 舟山市渔民社会保障现状及问题
2.1 渔业保险发展滞后，渔民财产难保障
渔业是一个高风险高投入的行业，无论是海洋捕捞业还是海水养殖业，一旦遭遇灾害，损失都是难以估量的，而渔业保险则是规避风险、保证财产安全的可靠保障。但渔业保险素来具有“高风险、高成本、高赔付”的特征。一方面，渔民以海为生，受自然条件限制极大；另一方面渔业生产成本较高、规模较大、周期较长，一旦遭遇灾害，损失往往难以估量。这使商业性渔业保险极易陷入亏损的境地，过高的赔付率使得商业保险逐渐退出渔业领域。舟山市目前主要是渔业互助保险，依靠渔民间的互助共济、风险共单的风险分散机制，实现了良性循环发展。但随着渔业的快速发展，仅仅依靠船东互助保险已无法满足渔民群体的需求，而且船东互保也存在着一些问题：一是缺乏法律保障，二是没有形成全国性的渔船互保体系[4]，三是业务层次上范围窄、赔付比例低、险种范围小、应对风险能力差，四是缺少政府财政支持，导致其难以发展壮大。舟山市一直积极响应国家号召，积极推动渔业保险工作，从多方面补贴渔民保费，但是效果并不明显。
2.2 政策宣传不到位，渔民认识有偏差
舟山市渔民文化程度普遍偏低，对政府制定实施的社会保障政策往往一知半解，一些文盲渔民甚至完全不理解相关政策，这就给社会保障政策的执行和落实带来了一定的困难。而且当前政府对社会保障政策的宣传手段也比较单一，主要是通过宣传栏、电视新闻、报纸等一贯方式来宣传，这相对于渔民的接收能力来说难以取得相应的效果，也不利于渔民理解相关政策。当前，仍有不少于一半的渔民对于政府举办的养老保险存在着认知盲区或误区。一些渔民甚至不清楚自己加入的是哪一类保险，而且分不清社会保险和商业保险有什么区别。还有一些渔民偏重于短期利益，感受不到社会保险制度的长期福利而对其不甚关注，参保意识薄弱。同时，政府对于渔民群体的真正需求认识不足，而将其笼统地划归农民或城镇居民社会保障制度中。这说明，政府关于社会保障政策的宣传力度和需求情况的了解程度还有待提升，渔民对社会保障方面的认识有待进一步加强。
2.3 社会保障水平偏低，渔民参保意愿不高
渔民的参保意愿与社会保障实施的效果直接有关，社会保障待遇水平高，能满足渔民的合理需求，则渔民参与意愿就高，反之则低。舟山市于2014年出台了原集体捕捞渔民生活补贴发放办法，2015年渔民生活补贴共发放2.05万人，人均月补贴额300元左右，发放率达到100%。2016年9月，又出台加快推进海洋捕捞渔民养老保障工作的指导意见，从2017年起实施，在现有养老保险制度框架内，分类推进不同渔民群体养老保障工作。虽然舟山市在渔民养老保障工作上取得了一定進展，但目前的渔民养老保障仍存在覆盖面不广，标准较低的问题。渔民由于常年在海上拼搏，身体大多存在隐患，一旦出现重大疾病，按照目前的医疗保险报销标准，即使参加了医疗保险也无法承担相关医疗费用，因病致贫的渔民不在少数。而社会关注度较高的失业保险在渔民群体中更是处于“缺位”的状态。长期以来，渔民都是容易被忽视的群体，很少有人将其视为一种真正的职业，渔民一旦失海就好比农民失地，就失去了生存的根基，而社会上又基本上没有关于渔民的失业保险，所以失海渔民很容易成为弱势群体，生存处境相当不妙。况且，与农民的社会保障相比，渔民社会保障水平明显偏低。这也使得广大渔民群众心生不满，对政策产生抵触心理。
3 渔民社会保障存在问题原因分析
3.1 政府对渔业保险扶持力度有待加强
渔业保险作为渔民规避风险、保障财产安全的可靠保障，其规范发展依赖于法律法规的完善。一方面，我国目前没有出台专门针对渔业保险的法律法规，现行的《保险法》是一部商业保险法，主要规范商业保险行为。法律缺失成为制约渔业保险发展的最大障碍。由于缺少具体的法律法规对渔业保险进行明确界定和规范，使目前的渔业保险在最终赔付方面有较大的随意性。另一方面，政府对渔业保险的支持力度偏小，补贴金额少，补贴目标不明确，导致目前渔业保险保障水平较低，无法满足渔民的正常需求。渔业保险作为准公共物品，对于稳定渔业生产、及时补偿受灾渔民的损失、减轻政府灾后施救的压力具有重要作用[5]，政府有责任和义务承担一些成本，引导渔业健康发展。然而，现行的渔业保险政策仍存在着定位不清、覆盖面窄、落实不到位等问题，导致目前渔业保险的发展并不顺利。
3.2 渔民缺乏表达自身诉求的渠道
政府在对渔民社会保障投入方面存在着明显的城乡两极化，对渔农村社会保障的投入严重不足。这种状况一方面是由城乡二元社会结构所造成的，另一方面主要是因为渔民难以表达自身诉求和愿望。表达渠道的缺失使渔民的呼声无法被决策者听到，而决策者在缺少渔民群体意见参考的情况下所作出的决策，往往与渔民的真实需求不相匹配，从而导致政策的实施效果不尽如人意。长期以来，舟山的所有渔村都是以集体的形式进行渔业生产和经营，在产权制度改革后，渔民独立生产经营，村集体的作用被极大削弱，而作为代表渔民群体表达诉求的渔民行业协会，却发展得并不顺利，发挥的作用相当有限。没有自己的特有组织，也没有正式的利益群体作为渔民的“代言人”，渔民的社会保障就一直得不到重视[6]。此外，渔民群体由于其数量有限且文化水平普遍较低，社会影响力不足，获得的关注也十分有限，长期被排斥在社会政治生活之外。渔民长期被归于农民的行列，无法享受到作为一个独立群体应有的待遇，缺少属于自己行业的人大代表，难以参与到社会政策的制定过程，因而渔民的群体利益也就无法得到伸张。
3.3 渔民社会保障政策落实效果一般
政策执行过程中由于宣传不到位，对渔民的政策认知差异把握不到位，政策执行手段过于强硬，造成了决策层与渔民潜在的信任危机[7]。决策者制订出的社会保障政策无法与渔民群体的真正需求相匹配，使政策在执行落实时遇到阻碍，且政策如果宣传不到位，使渔民对社会保障政策的认知出现差异，也会进一步增加政策执行落实的难度，导致政策无法达到预期效果。而且目前政府在执行社会保障政策时存在使用强硬手段的现象，这无疑会加剧渔民与政府间的矛盾，引起渔民的反弹，使渔民产生抵触心理。例如政府在征用海域滩涂，对失海渔民的补偿安置问题上，目前往往是一次性的货币付清，然而一次性货币补偿只能解决一时之需，无法保证失海渔民的长久生计，很难让渔民群体满意。对失海渔民的安置问题上，政府积极推动失海渔民转产转业，划拨专项资金对失海渔民进行就业培训，或安排到一些渔业相关产业工作，但与失海前的收入相比，失海后渔民的收入水平降低很多。老年渔民或许因为年老体衰，愿意接受政府安排的安稳的生活，但一些青壮年渔民他们渴望更高的收入水平，对现状并不满足。可见，政府的社会保障政策不能获得所有渔民的认可，政策落实效果不理想。
4 完善渔民社会保障的对策
4.1 多举措引导渔业保险健康发展
渔业保险的发展应坚持“国家引导、渔民互助、财政补贴、协会运作”的模式[8]。针对目前我国渔业保险发展出现的困境，政府可以從建立渔业保险基金、提供政策支持、提高渔民保险意识等方面协同推进。首先，建立多方参与的渔业保险基金，形成以渔农村集体组织、渔船单位和社会募捐为主，辅以政府财政补贴的筹资模式。这既可以减轻政府财政负担，又可以团结各方力量，互助共济。其次，发挥政府的政策引导作用。一方面通过保费补贴，解决渔民买不起保险的问题；另一方面通过管理费补贴，解决渔业保险经营成本过高的问题[9]。最后，通过普及渔业保险相关知识，提高渔民参保意识。渔民群体受限于文化程度，对各种渔业保险了解程度有限，也往往抱有侥幸心理，对渔业生产风险没有清醒的认识。通过宣传，可以加深渔民对渔业保险的认识，提高风险防范意识，及时参加渔业保险。
4.2建立渔民社会保障政策参与机制
任何一项政策的制定，都不能离开利益相关者的参与。渔民是渔民社会保障政策的直接利益主体，因此，渔民的意见和想法对渔民社会保障政策的制定有着至关重要的影响。让渔民参与制定社会保障政策，能最直观地反映他们的真实需求，制订出的政策才能使他们满意。相反，如果政府制订出的政策与渔民的需求不相匹配，自然会受到他们的抵触和反对，政策执行时，也会遇到重重阻力。因此，政府应该建立渔民社会保障政策参与机制，让渔民群体参与到公共政策的制定中去，营造一个渔民参与制定公共政策的良好环境，使得渔民群体可以充分表达他们的利益诉求，提高他们的话语权。让渔民参与制定社会保障政策，让他们为了自己的切身利益而奋斗，才能尽可能激发他们的参与积极性，为政策制定建言献策，贡献自己的力量。同时，政府也要发挥专家学者的力量，在保证政策制定不偏离正常的轨道的基础上，增强政策制定的公开、透明和公平公正，这样制订出的政策才会合情合理，最终实施效果也会令各方满意，从而达到保障渔民群体利益的最终目的。
4.3 做好渔民社会保障政策宣传工作
一项好的政策，不仅要在内容上做到尽善尽美，宣传工作也十分重要。由于渔民群体受教育程度普遍不高，对政策的理解和接受能力不强，甚至会出现认知上的偏差，这就更要做好渔民社会保障政策的宣传工作。只有渔民理解了政策，接受了政策，认可了政策，政策的落实执行才会畅通无阻，取得好的效果。政府应该拓宽政策宣传的渠道，不能仅仅依靠一些传统的固有手段去进行宣传，如报纸、电视新闻等。渔民受到自身文化程度和传统观念的限制，对于一些新的社保政策会显得保守和固执，理不清其中的利益关系，本能地产生抵触心理，这给政策的执行落实带来很大的障碍。这时候需要工作人员进行细致和耐心的政策宣传，可以通过召开村民大会的形式，将所有渔民集合到一起，向他们详细介绍政策内容，将利害关系阐述清楚，必要时要逐门逐户拜访传播政策，说服、引导渔民支持政策、接受政策。一项政策要想取得成效非一朝一夕之功，而良好的政策宣传工作往往是一项政策成功的基础。
4.4 提高渔民社会保障待遇水平
首先，提高渔民养老保障水平。随着人口老龄化趋势的加强，渔民养老保障问题迫在眉睫。目前，舟山市渔民大多参加的是低档次的城乡居民养老保险，保障水平较低。政府可通过加大财政支持力度，鼓励渔民缴费参加企业职工养老保险或高档次的城乡居民基本养老保险制度，以提高渔民的养老保障水平；其次，提高渔民医疗保障水平。由于舟山市是群岛城市，岛屿众多，渔民分散居住在各个海岛，医疗资源较为匮乏，渔民就医也极不方便。政府要加强对渔民医疗保险的投入力度，提高海岛基础医疗条件，方便渔民小病就近就能解决。此外，适当提高医疗保险待遇保障水平，提高大病报销比例。最后，发展渔民失业保险，让失海失业渔民有所依靠。随着渔业资源的日益衰退、渔场海域污染加剧以及国家海洋渔业政策调整，渔民失海失业现象越来越严重，亟须渔民失业保险制度来保障失海渔民基本生活水平，维护其生存和发展权益。具体措施可参考城镇职工失业保险制度，一方面，对失海渔民在失业期间发放相关补贴以维持他们的正常生活；另一方面，对失海渔民进行职业技能培训帮助他们实现再就业。
参考文献：
[1] 闵建，蔡平.关于建立“失海”渔民保障机制的探讨[J].海洋开发与管理，2009，26（4）：64- 67.
[2] 同春芬，董黎莉.我国海洋渔民社会地位及其影响因素分析[J].科学与管理，2011（4）：64- 71.
[3] 苏万朋.失海的渔民[J].珠江水运，2011，9（11）：40- 45.
[4] 曾省存，刘飞，等.中国渔业保险现状分析和发展模式探索[J].中国渔业经济，2011，3（29）：36- 47.
[5] 贾清茹，陈盛伟.中国渔业保险发展的困境与思路分析[J].山东农业科学，2015，47（8）：148- 152.
[6] 刘竹燕.沿海地区渔民社会养老保险制度构建研究——以舟山市为例（硕士论文）[D].上海交通大学，2009.
[7] 毛昕.失海渔民社会保障政策分析——以青岛市黄岛区为例（硕士论文）[D].中国海洋大学，2013.
[8] 俞雅乖.海洋渔业保险制度的模式选择：互保基础上的政策性渔业保险[J].农村经济，2010，9（05）：71- 75.
[9] 王朝华.对构建渔业风险保障体系和制度的思考[N].中国渔业报，2010- 3- 22（003）.
摘要：随着渔业资源的衰退，渔场海域的不断收缩，渔民的生存环境日益恶化，失海现象不断凸显，亟须一个完善的社会保障体系作为依靠。但渔民虽一直被归为农民的行列，却无法享受到和农民同等的待遇，长期被排斥在社会保障之外。本文立足于舟山市，通过剖析舟山市渔民的群体特征，研究其社会保障的现状和问题，并对造成问题的原因进行分析，最后提出完善渔民社会保障的对策建议。
关键词：渔民 社会保障 渔业保险 政策宣传
中图分类号：F326.4；C913.7 文献标识码：A
Study on the Problems and Countermeasures of the Social Security of the Fishermen in China
Qian Jinsheng1，Yu Cungen1，Jiang Mingfang2
（1.Marine Fishery College of Zhejiang Ocean University， Zhoushan 316022， Zhejiang，China； 2.Zhoushan Marine and Fishery Bureau， Zhoushan 316000， Zhejiang，China）
Abstract：With the recession of fishery resources and the shrinkage of fishery waters， the living environment of fishermen is deteriorating day by day， the phenomenon of losing sea is becoming increasingly serious. Thus， it is urgently to establish a perfect social security system that fi shermen could rely on. Unluckily， fi shermen are not able to enjoy the equal treatment as farmers， and always been excluded from social security， even though the fishermen have been relegated to the ranks of peasants. Based on the example of Zhoushan， the paper not only dissects the group characteristics of Zhoushan fi shermen group， but also studies the status situation and problems of social security and analyze the main reasons. Finally， the paper puts forward countermeasures and suggestions to improve the fi shermens social security to give them necessary care and security.
Key words：Fishermen social security fi shery insurance policy publicity
渔民作为以海为生的特殊群体，水域和滩涂是其重要的生产资料和生活保障[1]。改革开放初期，我国渔业发展迅速，渔民收入水平几乎与城镇居民相持平。但随着中日、中韩渔业协定的生效 ，国家海洋开发战略不断推进，大量渔场海域被占，海洋污染加剧，加上非渔劳力大量涌入等原因造成漁业资源不断衰退，“船多鱼少”矛盾突出，致使渔民失海失业。给世世代代以海为生、以渔为业的广大渔民的生存和发展构成严重威胁。更为严峻的是，失海渔民由于其群体数量较少，社会影响力不足，政府对其重视程度有限，而被长期排斥在社会保障体系之外，其基本权益得不到保障。舟山作为以渔业为基础产业的群岛城市，具有典型性和代表性，研究其渔民社会保障的现状和问题，分析造成问题的原因，并提出相关对策建议，对完善我国渔民社会保障体系具有很强的现实意义。
1 舟山市渔民的群体特征
当前，绝大多数渔民群体在户籍上都被纳入农民的范畴，但作为以海为生的特殊群体，渔民有其自身的特殊性。
1.1渔民群体内部结构复杂
当前舟山市渔民主要由上岸渔民和捕捞渔民两部分构成，前者是指被迫退出海洋捕捞领域的渔民以及从直接从事渔业生产和经营活动转投其他行业的渔民，即失海渔民和转业渔民；后者是指目前仍直接从事渔业生产的从业人员，即当前仍直接从事海洋捕捞生产活动的渔民，这部分渔民是渔业人口中面临经济社会风险最大的群体，需要加以关注。此外，近年来内地非渔人口大量涌入，不断挤占传统渔民生存空间，使传统渔民生存环境更加恶劣。因此，在研究渔民社会保障时，要明晰各类渔民之间的差异，分类推进社会保障工作。
1.2 渔民文化及技能水平不足
现阶段，舟山市从事海洋捕捞生产的渔民主要是30岁以上的中老年群体，这部分群体普遍受教育程度有限，基本上没有经过正规的职业技能培训，学历及职业水平呈现"双低"的局面，这就大大限制其职业的选择面，加大了失业及安全生产的风险。而且文化水平较低的渔民在掌握相对复杂的渔业生产设备时会比较困难，所以他们只能选择一些强度大、水平低、比较辛苦的体力活。
1.3渔民群体的社会边缘性
政治上，渔民群体由于数量上的劣势长期被归于农民行列，自身的政治权利难以伸张，各行各业都有一定比例的人大代表，却鲜有渔民身份的人大代表，渔民缺乏表达自身诉求的渠道，社会地位不断被弱化；经济上，随着海洋开发战略不断推进和国家海洋政策的调整，海洋环境的不断恶化，过度捕捞等，渔业资源日益衰退，再加上水产品价格的下滑，渔民的生存状况堪忧，收入水平与城镇居民差距越来越明显。法律上，农民土地被征用，可以得到相应补偿，而渔民赖以生存的海域滩涂属于国家所有，政府可以无偿征用和收回，渔民的基本权益缺乏法律的保障；社会保障上，长期以来我国的社会保障制度主要是针对城镇居民，近年来，在国家提出“全民社保”的口号下，农民的社会保障体系逐渐得到完善，而渔业一直被纳入农业的范畴，渔民也被归于农民行列，但渔民却一直被排除在社会保障体系之外，渔民的社会保障严重缺失。广大海洋渔民被排斥在政治、经济、文化和社会生活之外，边缘化程度不断加强，成为当前社会的新弱势群体[2]。
1.4 渔民群体阶层分化、贫富分化严重
改革开放初期，舟山的渔业发展势头迅猛，渔民收入水平几乎与城镇居民相持平，远远超过农民。但随着渔业体制从集体合作制逐渐向股份合作制转变，大股东不断挤压小股东，多数渔民放弃股份，股份结构由全员持股变为少数人持股[3]，股东渔民与普通渔民间的贫富差距凸显，出现阶层分化。最上层的渔民是渔船船东和渔业养殖大户。他们收入高，生活条件好，占有大量的生产资料和资源，有着丰富的渔业生产经营经验和充足的资金，通过雇佣渔业工人进行渔业生产，属于渔民群体中收入水平最高的一类人。其次是有着较高技能的渔业工人阶层，一般多为渔船的船长、轮机长等技术人员。他们拥有技术和经验优势，在渔船上的地位较高，收入水平处于中上等水平。再次是普通渔民阶层，一般是一些没有技术的捕捞渔民、小规模的养殖户渔民，他们有一定的生产资料但资源有限，能够自给自足，收入属于中等水平。最后是贫困渔民阶层，这一阶层主要包括失海失业渔民、外来渔业雇工。他们一般既无技术又无生产资料，只能干一些强度大、操作水平低的体力活，收入较低，难以保障基本生活水平。
2 舟山市渔民社会保障现状及问题
2.1 渔业保险发展滞后，渔民财产难保障
渔业是一个高风险高投入的行业，无论是海洋捕捞业还是海水养殖业，一旦遭遇灾害，损失都是难以估量的，而渔业保险则是规避风险、保证财产安全的可靠保障。但渔业保险素来具有“高风险、高成本、高赔付”的特征。一方面，渔民以海为生，受自然条件限制极大；另一方面渔业生产成本较高、规模较大、周期较长，一旦遭遇灾害，损失往往难以估量。这使商业性渔业保险极易陷入亏损的境地，过高的赔付率使得商业保险逐渐退出渔业领域。舟山市目前主要是渔业互助保险，依靠渔民间的互助共济、风险共单的风险分散机制，实现了良性循环发展。但随着渔业的快速发展，仅仅依靠船东互助保险已无法满足渔民群体的需求，而且船东互保也存在着一些问题：一是缺乏法律保障，二是没有形成全国性的渔船互保体系[4]，三是业务层次上范围窄、赔付比例低、险种范围小、应对风险能力差，四是缺少政府财政支持，导致其难以发展壮大。舟山市一直积极响应国家号召，积极推动渔业保险工作，从多方面补贴渔民保费，但是效果并不明显。
2.2 政策宣传不到位，渔民认识有偏差
舟山市渔民文化程度普遍偏低，对政府制定实施的社会保障政策往往一知半解，一些文盲渔民甚至完全不理解相关政策，这就给社会保障政策的执行和落实带来了一定的困难。而且当前政府对社会保障政策的宣传手段也比较单一，主要是通过宣传栏、电视新闻、报纸等一贯方式来宣传，这相对于渔民的接收能力来说难以取得相应的效果，也不利于渔民理解相关政策。当前，仍有不少于一半的渔民对于政府举办的养老保险存在着认知盲区或误区。一些渔民甚至不清楚自己加入的是哪一类保险，而且分不清社会保险和商业保险有什么区别。还有一些渔民偏重于短期利益，感受不到社会保险制度的长期福利而对其不甚关注，参保意识薄弱。同时，政府对于渔民群体的真正需求认识不足，而将其笼统地划归农民或城镇居民社会保障制度中。这说明，政府关于社会保障政策的宣传力度和需求情况的了解程度还有待提升，渔民对社会保障方面的认识有待进一步加强。
2.3 社会保障水平偏低，渔民参保意愿不高
渔民的参保意愿与社会保障实施的效果直接有关，社会保障待遇水平高，能满足渔民的合理需求，则渔民参与意愿就高，反之则低。舟山市于2014年出台了原集体捕捞渔民生活补贴发放办法，2015年渔民生活补贴共发放2.05万人，人均月补贴额300元左右，发放率达到100%。2016年9月，又出台加快推进海洋捕捞渔民养老保障工作的指导意见，从2017年起实施，在现有养老保险制度框架内，分类推进不同渔民群体养老保障工作。虽然舟山市在渔民养老保障工作上取得了一定進展，但目前的渔民养老保障仍存在覆盖面不广，标准较低的问题。渔民由于常年在海上拼搏，身体大多存在隐患，一旦出现重大疾病，按照目前的医疗保险报销标准，即使参加了医疗保险也无法承担相关医疗费用，因病致贫的渔民不在少数。而社会关注度较高的失业保险在渔民群体中更是处于“缺位”的状态。长期以来，渔民都是容易被忽视的群体，很少有人将其视为一种真正的职业，渔民一旦失海就好比农民失地，就失去了生存的根基，而社会上又基本上没有关于渔民的失业保险，所以失海渔民很容易成为弱势群体，生存处境相当不妙。况且，与农民的社会保障相比，渔民社会保障水平明显偏低。这也使得广大渔民群众心生不满，对政策产生抵触心理。
3 渔民社会保障存在问题原因分析
3.1 政府对渔业保险扶持力度有待加强
渔业保险作为渔民规避风险、保障财产安全的可靠保障，其规范发展依赖于法律法规的完善。一方面，我国目前没有出台专门针对渔业保险的法律法规，现行的《保险法》是一部商业保险法，主要规范商业保险行为。法律缺失成为制约渔业保险发展的最大障碍。由于缺少具体的法律法规对渔业保险进行明确界定和规范，使目前的渔业保险在最终赔付方面有较大的随意性。另一方面，政府对渔业保险的支持力度偏小，补贴金额少，补贴目标不明确，导致目前渔业保险保障水平较低，无法满足渔民的正常需求。渔业保险作为准公共物品，对于稳定渔业生产、及时补偿受灾渔民的损失、减轻政府灾后施救的压力具有重要作用[5]，政府有责任和义务承担一些成本，引导渔业健康发展。然而，现行的渔业保险政策仍存在着定位不清、覆盖面窄、落实不到位等问题，导致目前渔业保险的发展并不顺利。
3.2 渔民缺乏表达自身诉求的渠道
政府在对渔民社会保障投入方面存在着明显的城乡两极化，对渔农村社会保障的投入严重不足。这种状况一方面是由城乡二元社会结构所造成的，另一方面主要是因为渔民难以表达自身诉求和愿望。表达渠道的缺失使渔民的呼声无法被决策者听到，而决策者在缺少渔民群体意见参考的情况下所作出的决策，往往与渔民的真实需求不相匹配，从而导致政策的实施效果不尽如人意。长期以来，舟山的所有渔村都是以集体的形式进行渔业生产和经营，在产权制度改革后，渔民独立生产经营，村集体的作用被极大削弱，而作为代表渔民群体表达诉求的渔民行业协会，却发展得并不顺利，发挥的作用相当有限。没有自己的特有组织，也没有正式的利益群体作为渔民的“代言人”，渔民的社会保障就一直得不到重视[6]。此外，渔民群体由于其数量有限且文化水平普遍较低，社会影响力不足，获得的关注也十分有限，长期被排斥在社会政治生活之外。渔民长期被归于农民的行列，无法享受到作为一个独立群体应有的待遇，缺少属于自己行业的人大代表，难以参与到社会政策的制定过程，因而渔民的群体利益也就无法得到伸张。
3.3 渔民社会保障政策落实效果一般
政策执行过程中由于宣传不到位，对渔民的政策认知差异把握不到位，政策执行手段过于强硬，造成了决策层与渔民潜在的信任危机[7]。决策者制订出的社会保障政策无法与渔民群体的真正需求相匹配，使政策在执行落实时遇到阻碍，且政策如果宣传不到位，使渔民对社会保障政策的认知出现差异，也会进一步增加政策执行落实的难度，导致政策无法达到预期效果。而且目前政府在执行社会保障政策时存在使用强硬手段的现象，这无疑会加剧渔民与政府间的矛盾，引起渔民的反弹，使渔民产生抵触心理。例如政府在征用海域滩涂，对失海渔民的补偿安置问题上，目前往往是一次性的货币付清，然而一次性货币补偿只能解决一时之需，无法保证失海渔民的长久生计，很难让渔民群体满意。对失海渔民的安置问题上，政府积极推动失海渔民转产转业，划拨专项资金对失海渔民进行就业培训，或安排到一些渔业相关产业工作，但与失海前的收入相比，失海后渔民的收入水平降低很多。老年渔民或许因为年老体衰，愿意接受政府安排的安稳的生活，但一些青壮年渔民他们渴望更高的收入水平，对现状并不满足。可见，政府的社会保障政策不能获得所有渔民的认可，政策落实效果不理想。
4 完善渔民社会保障的对策
4.1 多举措引导渔业保险健康发展
渔业保险的发展应坚持“国家引导、渔民互助、财政补贴、协会运作”的模式[8]。针对目前我国渔业保险发展出现的困境，政府可以從建立渔业保险基金、提供政策支持、提高渔民保险意识等方面协同推进。首先，建立多方参与的渔业保险基金，形成以渔农村集体组织、渔船单位和社会募捐为主，辅以政府财政补贴的筹资模式。这既可以减轻政府财政负担，又可以团结各方力量，互助共济。其次，发挥政府的政策引导作用。一方面通过保费补贴，解决渔民买不起保险的问题；另一方面通过管理费补贴，解决渔业保险经营成本过高的问题[9]。最后，通过普及渔业保险相关知识，提高渔民参保意识。渔民群体受限于文化程度，对各种渔业保险了解程度有限，也往往抱有侥幸心理，对渔业生产风险没有清醒的认识。通过宣传，可以加深渔民对渔业保险的认识，提高风险防范意识，及时参加渔业保险。
4.2建立渔民社会保障政策参与机制
任何一项政策的制定，都不能离开利益相关者的参与。渔民是渔民社会保障政策的直接利益主体，因此，渔民的意见和想法对渔民社会保障政策的制定有着至关重要的影响。让渔民参与制定社会保障政策，能最直观地反映他们的真实需求，制订出的政策才能使他们满意。相反，如果政府制订出的政策与渔民的需求不相匹配，自然会受到他们的抵触和反对，政策执行时，也会遇到重重阻力。因此，政府应该建立渔民社会保障政策参与机制，让渔民群体参与到公共政策的制定中去，营造一个渔民参与制定公共政策的良好环境，使得渔民群体可以充分表达他们的利益诉求，提高他们的话语权。让渔民参与制定社会保障政策，让他们为了自己的切身利益而奋斗，才能尽可能激发他们的参与积极性，为政策制定建言献策，贡献自己的力量。同时，政府也要发挥专家学者的力量，在保证政策制定不偏离正常的轨道的基础上，增强政策制定的公开、透明和公平公正，这样制订出的政策才会合情合理，最终实施效果也会令各方满意，从而达到保障渔民群体利益的最终目的。
4.3 做好渔民社会保障政策宣传工作
一项好的政策，不仅要在内容上做到尽善尽美，宣传工作也十分重要。由于渔民群体受教育程度普遍不高，对政策的理解和接受能力不强，甚至会出现认知上的偏差，这就更要做好渔民社会保障政策的宣传工作。只有渔民理解了政策，接受了政策，认可了政策，政策的落实执行才会畅通无阻，取得好的效果。政府应该拓宽政策宣传的渠道，不能仅仅依靠一些传统的固有手段去进行宣传，如报纸、电视新闻等。渔民受到自身文化程度和传统观念的限制，对于一些新的社保政策会显得保守和固执，理不清其中的利益关系，本能地产生抵触心理，这给政策的执行落实带来很大的障碍。这时候需要工作人员进行细致和耐心的政策宣传，可以通过召开村民大会的形式，将所有渔民集合到一起，向他们详细介绍政策内容，将利害关系阐述清楚，必要时要逐门逐户拜访传播政策，说服、引导渔民支持政策、接受政策。一项政策要想取得成效非一朝一夕之功，而良好的政策宣传工作往往是一项政策成功的基础。
4.4 提高渔民社会保障待遇水平
首先，提高渔民养老保障水平。随着人口老龄化趋势的加强，渔民养老保障问题迫在眉睫。目前，舟山市渔民大多参加的是低档次的城乡居民养老保险，保障水平较低。政府可通过加大财政支持力度，鼓励渔民缴费参加企业职工养老保险或高档次的城乡居民基本养老保险制度，以提高渔民的养老保障水平；其次，提高渔民医疗保障水平。由于舟山市是群岛城市，岛屿众多，渔民分散居住在各个海岛，医疗资源较为匮乏，渔民就医也极不方便。政府要加强对渔民医疗保险的投入力度，提高海岛基础医疗条件，方便渔民小病就近就能解决。此外，适当提高医疗保险待遇保障水平，提高大病报销比例。最后，发展渔民失业保险，让失海失业渔民有所依靠。随着渔业资源的日益衰退、渔场海域污染加剧以及国家海洋渔业政策调整，渔民失海失业现象越来越严重，亟须渔民失业保险制度来保障失海渔民基本生活水平，维护其生存和发展权益。具体措施可参考城镇职工失业保险制度，一方面，对失海渔民在失业期间发放相关补贴以维持他们的正常生活；另一方面，对失海渔民进行职业技能培训帮助他们实现再就业。
参考文献：
[1] 闵建，蔡平.关于建立“失海”渔民保障机制的探讨[J].海洋开发与管理，2009，26（4）：64- 67.
[2] 同春芬，董黎莉.我国海洋渔民社会地位及其影响因素分析[J].科学与管理，2011（4）：64- 71.
[3] 苏万朋.失海的渔民[J].珠江水运，2011，9（11）：40- 45.
[4] 曾省存，刘飞，等.中国渔业保险现状分析和发展模式探索[J].中国渔业经济，2011，3（29）：36- 47.
[5] 贾清茹，陈盛伟.中国渔业保险发展的困境与思路分析[J].山东农业科学，2015，47（8）：148- 152.
[6] 刘竹燕.沿海地区渔民社会养老保险制度构建研究——以舟山市为例（硕士论文）[D].上海交通大学，2009.
[7] 毛昕.失海渔民社会保障政策分析——以青岛市黄岛区为例（硕士论文）[D].中国海洋大学，2013.
[8] 俞雅乖.海洋渔业保险制度的模式选择：互保基础上的政策性渔业保险[J].农村经济，2010，9（05）：71- 75.
[9] 王朝华.对构建渔业风险保障体系和制度的思考[N].中国渔业报，2010- 3- 22（003）.
