检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度实证分析
熊皓+张雷
摘 要：随着涉法涉诉信访案件化解工作逐步纳入法治轨道，律师作为第三方身份参与的司法作用不断深化，检察环节的律师参与化解涉法涉诉信访案件制度亦日益完善。通过对重庆市检察机关推进律师参与化解涉法涉诉信访案件工作的司法实践进行实证调研可以发现，在改革的实践中还存在着律师参与工作于法无据，参与的质量和效率有待提升，配套辅助机制不够健全等现实问题。所以，应当从强化立法，保障律师执业权利，提升参与律师的整体素质，完善律师参与工作配套保障机制等方面进行改进，务求完备，力臻实效。
关 键 词：检察环节；律师；涉法涉诉；信访案件制度
中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）10-0071-07
2015年11月，中央政法委正式发布了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》（下称《意见》），将律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件正式纳入司法改革轨道，其中又以化解工作更为重要。自《意见》发布以来，各地区检察机关按照最高人民检察院的部署安排，积极开展律师参与化解涉法涉诉信访案件工作，但在新形势下，检察机关如何扎实推进此项制度的落实需要不断的探索与完善。笔者通过对重庆市试点区县检察机关的工作实践进行调查分析，试图找出检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的掣肘之由，并由此找出破解之道。
一、检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的实践探索
重庆市人民检察院于2016年1月启动了律师参与化解涉法涉诉信访案件的试点工作，截止到2017年1月，全年的涉法涉诉进市进京非正常上访数从2015年的314人次降到了2016年的65人次，效果显著。全市范围内渝北、荣昌等7个试点区县共计有58名律师参与到涉法涉诉信访案件的化解工作中，全年共参与782件，成功化解率为75.1%，远远高于重庆市司法局所统计的2016年全市信访案件54.2%的化解率。从中可以看出当下检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件工作制度的主要特点和做法。
（一）重在参与——律师以第三方身份参与化解涉法诉讼信访案件
以渝北、荣昌等7个试点区县为例，其工作制度多是由检察机关制定的《律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作方案》，而其中最主要的一條就是鼓励律师广泛参与。以江北区、渝北区等主城区县为例，检察机关采取了联合当地司法局指派法律援助律师到街道社区进行驻点巡回服务的方式，通过给予法律援助中心所属律师配套工作经费和年终考评加分的方式，让律师们到街道社区去贡献自己的法律服务资源，更好地促进了法律顾问下沉至基层。以往各区县也曾或多或少地邀请过律师参与到涉法涉诉信访案件的化解工作，但主要是积年大案要案，而检察环节的范围则更为合理。以重庆市检察院第一分院的统计为例，2016年1至6月，辖区内由律师参与化解的涉法涉诉信访案件总计49件，占同时段由辖区检察院接案的涉法涉诉信访案件的27.5%，但却涉及了土地承包纠纷、医患矛盾纠纷、征地拆迁纠纷、邻里伤害纠纷等多种易造成较为严重影响的信访案件。
（二）彰显监督——律师依法监督，检察机关提高公信度
⒈律师参与评议案件展现公正。依据重庆市人民检察院出台的《律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作方案（试行）》，各地检察机关应当定期对重点疑难复杂涉法涉诉信访案件进行评议，并邀请相关律师以第三方的立场对其办案流程、处理结果、信访者回访等情况进行评议，并逐一出具《律师评议意见书》。以渝北区为例，全年所评议的9件重点疑难复杂案件中有6件进入了纠错程序，有关机关依法采纳了4件，并据此作出了新的处理决定，更为全面地保障了信访群众的合理权益，同时也促进了检察机关改进自身的工作方式。
⒉联合督查落实考核奖惩机制。律师在参与化解案件工作时可对检察机关的办案情况进行监督，但监督制约是相对的，检察机关也可定期对律师的参与工作进行监督考核，如此方能彰显监督之意。以试点地区的渝北和荣昌为例，当地政法委牵头，由公检法司这四家政法机关联合成立督查小组，负责对律师参与化解案件工作进行专项督查考核，同时也对政法机关的涉法涉诉信访制度改革工作进行督查。根据统计，2016年两个试点区县共对检察环节的17件律师参与化解涉法涉诉信访案件进行了抽查，并对其进行了评分，考核优秀的案件参与律师会得到一定程度上的物质性奖励，年终考核亦可给予专项加分。
（三）突出帮助——化解矛盾，解决信访问题
⒈律师“坐诊”提供法律咨询。以往的法律咨询基本都是检察机关和律师各做各的，检察机关极少邀请律师参与，涉法涉诉信访工作的参与度更低。但从2016年启动律师参与工作以来，各区县检察机关均开始实行一个街道或乡镇有一名法律服务律师、一个社区或村委会有一个巡回法律诊所的工作方式，其值班律师的主要工作便是提供法律咨询，通过律师定期开展一对一的法律咨询服务，及时解答并处理群众的法律疑惑和诉求。
⒉宣传普及法律知识。除了提供咨询之外，经常性的法制宣传也是必不可少的。据统计，7个试点区县全年总计开展律师参与普法宣传314次，举办法律知识讲座24次。此外，通过到拆迁地送法上门、工地外来务工人员专项劳动法和合同法普及等方式，极大地增加了这些易发信访群体的法律知识储备，为他们依法合理的去表达自身的诉求打下了坚实的基础。
二、检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的科学定位
（一）检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的概念和范围
⒈律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的概念。在不同的司法机关中，律师参与化解涉法涉诉信访案件制度具有不同的含义，而检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度是指信访者对检察机关所涉及的信访事项的处理、决定和答复不服的，由检察机关邀请法律服务律师参与案件的处理化解工作，为信访者提供法律咨询、法制宣传等法律服务，为检察机关办案人员提供法律处理意见，以便对信访者开展心理辅导、释法说理等工作，从而达到息诉罢访的工作制度。[1]
⒉律师参与化解涉法涉诉信访案件的受理范围。所谓涉法涉诉信访案件是指涉及审判机关、检察机关等政法机关法定权限和职能的一种特殊信访案件。按照《意见》和最高人民检察院《检察机关执法工作基本规范》的规定，律师参与化解的应当包括诉讼监督案件和涉检信访案件。诉讼监督案件包括不服公安机关刑事处理的案件、不服审判机关裁判的案件、要求检察机关依法对其所反映的公安机关侦查违法、审判机关裁判违法和刑事执行活动违法进行法律监督的案件。涉检信访案件包括公民、法人或是其他国家机关通过信访渠道反映的涉及检察机关的下列案件：不服检察机关处理决定的案件，处理群众举报线索久拖不决的案件，反映检察机关及其工作人员违法违纪的案件，检察机关予以国家赔偿或是赔偿监督的案件。
（二）检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的设计功能
根据中央政法委《意见》和重庆市《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的实施意见（试行）》，检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件作为一项公益性的法律服务工作，其主要的工作职能和方式应是：其一，如若信访者对检察机关司法案件的处理意见不服，由此以信访方式来表达诉求，此时律师可应检察机关或上访者的要求参与化解工作；其二，律师参与化解案件的主要工作职能是做好释法说理、引导上访者理性申诉、根据案件实际提出相关处理意见等方面；其三，律师参与化解案件的主要工作方式是听取信访者的诉求以及对信访案件进行评析等方面。总之，律师是以第三方的身份参与化解工作的，其主要职能是辅助产生涉法涉诉信访案件的政法机关进行矛盾化解工作。
（三）检察环节律师参与涉法涉诉信访案件制度是对检察机关履职的现实挑战
⒈案件终结退出机制面临挑战。涉法涉诉信访终结机制虽已施行多年，但司法实践中检察机关所涉及的信访案件却由于部分信访者的法治理念缺失和对司法公信力的认可度不足，加之相关配套机制的不健全，导致部分案件“终而不结”。律师参与化解工作虽有利于罢访息诉，但对于一些司法机关处理决定基本正确，并且已然用尽法律救济程序，当事人仍不予接受却需要终结退出的案件，如何发挥律师的参与作用而使终结退出机制有序进行，还需要进一步探讨。[2]
⒉公正与效率并重面临考验。当下，基层检察机关的信访案件在法定期限内未能受理移送、辦理、回复的现象仍然出现，虽有案多人少之故，但公正与效率的要求却不能偏废。律师参与化解工作，有利于对办案人员进行监督，促使检察机关在办案过程中坚持公正与效率并重，进一步简化办案流程，严守办案期限，建立健全相关办案机制。
三、检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的现实困境
通过调查可以发现，当下律师参与化解工作不仅于立法无据，司法实践中也存在许多问题，因此，应对症下药，务求完备，力臻实效。
（一）律师参与化解工作于法无据
在调查中，91%的办案检察官和律师都认为，当下律师参与化解工作的最大问题是立法上尚未有律师参与化解工作的相关规定。虽然中央政法委出台了《意见》，各地区也相继出台了相关规定，但从法理上来说，这既不是法律法规，也不属于部门规章，不具有明确的法律作用。而且只在《意见》中对律师参与的方式和职能作用予以规定，却没有将配套机制、执业保障、律师处理意见的法律效应予以明确，导致实际操作中很多地方检察机关的工作方式于法无据，难以充分得到信访当事人的信任。加之《意见》只明确了律师可以参与涉法涉诉信访案件的化解工作，但何时参与、如何启动却无明文规定。同时，上访者也无法自主委托律师参与，只能依靠检察机关申请，或是由检察机关自主启动程序，这样既限制了上访者的申诉权利，又导致办案人员嫌律师参与麻烦而不予启动律师参与程序的情况出现。[3]
（二）律师参与的质量和效率有待提升
⒈律师的法律服务质量难以得到保障。其一，无偿服务影响了律师工作的积极性。调查中发现，一些律师在工作中显出的不耐烦和积极性不足确有其缘由，律师作为一种带有商业性的盈利型职业，获取利润是其工作的主要目的，长时间多次参与化解工作以及附带的法制宣传、法律咨询工作无疑会影响其行业利润，积极性不高不足为奇。其二，轮流坐班制度造成接访律师的不稳定性。接访律师每个星期都频繁更换值班，导致当事人每次都要对不同的律师重复案情，且每次表述都有出入，接访的值班律师难以在有限的时间内对信访问题作出全面而正确的审查和思考，因而每个律师的处理意见多有出入，使得当事人因无所适从而重复上访，影响了接访的质量。
⒉律师参与化解工作存在滞后性。长久以来，许多信访者因为多次上访或其信访诉求长时间得不到解决，而放弃依法信访的途径，转而奉行“大闹大解决、小闹小解决”的信访方式，使得律师难以在合适的时机与信访者讨论信访合法性的问题。根据调查，司法实践中通常只有久拖未决的涉法涉诉信访案件，检察机关才会去启动律师参与机制，这也造成律师参与化解工作滞后的原因之一。
（三）配套辅助机制不够健全
⒈缺乏律师参与选任机制。《意见》仅仅规定了当地检察机关应当选择具备公道正派、业务能力强、实践经验足的律师参与到化解工作。但据调查，试点区县基本都没有建立公平、公正、公开的法律服务律师选任工作机制，其主要方式还是沿用法律援助律师的选择方式，即由当地司法行政机关推荐执业律师参与，再由检察机关审核通过即可，这种律师选任方式不能保证选任的律师都具有综合素质高、善于处理复杂疑难涉法涉诉信访案件的能力。
⒉律师参与化解工作保障机制有待完善。据调查，除了一些特邀专家和教授是通过与当地检察机关签订合同的方式参与到化解工作外，绝大多数参与律师都是无偿为检察机关提供法律帮助，各试点区县的检察机关也没有将其纳入单位的财政预算，难以保障律师工作的积极性，同时也不利于律师为检察机关提供法律帮助长效机制的构建。加之当下大多数的检察机关还没有设立专门的律师接待窗口或是工作室，律师参与缺乏良好的办公环境和直接便利的阅卷、会见渠道，信访者也无法进行预约会见，影响了律师参与的工作效率。[4]
⒊未健全考核奖惩机制。虽然一些试点区县通过政法委牵头的方式确立了督查领导小组的工作方式，但督查小组并不是一个健全的常设机构，如何督查、如何考核尚未有可供推广的完善制度。据调查，69%的值班律师希望参与化解工作能够得到一定的奖励，也希望有明确的考核奖惩机制来约束政法机关和律师的办案工作。在律师参与化解涉法涉诉信访案件越来越多的情况下，如何进行督查考核也是一项必须完善的配套机制。
（四）检察机关的工作思维和工作方式有待改进
根调查，办案检察官、律师等法律职业群体普遍认为，检察机关在处理涉法涉诉信访案件和律师参与工作时存在以下几个问题：其一，对律师参与化解工作积极性不高。由于一些检察官对涉法涉诉信访案件的认识不够，导致其重视不足，工作中研究信访问题不及时，不能适时引导律师参与涉法涉诉信访案件的化解工作，甚至造成一些案件久拖不决，成为陈年积案。其二，对于群众的信访诉求理解不够。一些检察官在司法实践中经常会对于一些复杂疑难案件感到畏惧，因此对信访者的诉求消极应对，有的甚至是置之不理，导致信访者反复上访。其三，接待律师和信访者的水平有待提升。一些检察官因其职业的特殊性，有时会对律师和信访者产生一种逆反心理，接待过程中仍存在语气生硬、问询不够耐心等问题，不能切实联系好律师与信访者之间的沟通关系，影响了律师参与化解工作的实际效果。
四、检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的完善路径
（一）强化立法，完善律师参与化解工作的法律依据
中央政法委的《意见》以及各试点地区制定的有关规定基本都只在各政法机关之间提出了相关工作要求，并没有从宏观层面，从全局着眼进行制度设计，只能算一个初期工作方案，虽是受限于律师参与化解涉法涉诉信访案件工作才刚刚起步，但从长远考虑，进行完整的立法保障已迫在眉睫。其一，应当完善《律师法》的实体法规定。《律师法》第四章中的律师业务虽然规定了可接受委托，提供非诉讼方面的法律服务和代理诉讼类案件的申诉，但并不包括涉法涉诉信访案件。按照《意见》的相关规定，检察环节的涉法涉诉信访案件属于当地检察机关管辖，律师仅仅是在检察机关有需要时才能参与。所以，应当在《律师法》第四章第二十八条中加入一款，即“律师可接受委托，参与涉法涉诉信访案件”，如此方能解决律师参与化解工作于法无据的问题。其二，应当完善律师参与化解涉法涉诉信访案件的程序法规定。此项程序法规定应当通过人大立法，在刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法中分别加入有关于律师参与化解工作的程序性规定，将律师参与的流程和权利进一步完善、固化，如此方能充分调动起律师参与化解工作的主动性和积极性，也有利于司法实践效率的提升。
（二）保障律师执业权利，提升参与化解工作律师的整体素质
⒈保障律师的执业权利，确保其能够依法履职。要提升律师参与化解工作的服务质量和效率，首先应保障其作为第三方的合法权利。一是保障参与律师的知情权、发表意见权、申请调查取证权、阅卷权等权利，使得律师在参与化解工作的过程中能够全面的了解案情的有关进展，并及时获取案件的第一手证据材料。二是要保障律师的发表意见权。律师参与化解工作最重要的一个环节是提出律师处理意见书，检察机关应当对律师的处理意见及时反馈，根据信访案件的特点，给出一周或是两周时间的答复期，期间办案人员应认真研究处理意见，合理的应予以采纳，不予采纳的应在答复期内给予书面回复并写明详细缘由。
⒉提升参与化解工作律师的整体素质，确保其能够服务到位。司法实践中律师的服务质量亦参差不齐，其主要原因是律师本身的业务能力不足，因此应当内外合力进行全面提升，以适应化解工作的需要。一是律师应积极面对新形势下的挑战，在接受信访案件委托时不能畏惧推诿，要以敢于担当的信念努力提升自身的业务水平，在实践中锻炼自己，提高办案能力。二是司法行政机关、律师协会、律师事务所应加强对律师参与化解涉法涉诉信访案件的业务培训。可以通过疑难复杂信访案件集中研讨、专家辅助指导案件办理、定期举办案件处理技能业务培训等方式帮助相关律师提升化解疑难复杂信访案件的业务能力，如通过模拟实践来提升办案经验等，以夯实律师参与化解工作的基础。
（三）完善律师参与化解工作配套保障机制
⒈建立专项经费制度，加大考核奖励。据调查，目前律师参与化解工作的费用主要包括律师咨询服务费、车旅费、资料费等，一件信访案件的化解工作往往需要多日的埋头苦干，有时还需要多次去当事人家中进行情况调查，其费用花销若让律师单方面承担无疑会严重影响其工作积极性，所以相关经费必须全面予以保障。一是建立专项经費制度。检察机关应当将律师参与化解工作的经费纳入年度财政预算之中，同区域的政法机关可以联合设立专项资金以供处理涉及多单位的涉法涉诉信访案件，对于选任专家咨询的费用则可列入单位当年购买的公共服务费用目录中。二是加大考核奖励的力度。除了对参与律师日常办公费用的补贴之外，检察机关还应对在值班接访、提供法律咨询、撰写律师处理意见书等工作中表现优异的律师给予一定的物质奖励，以激励其更加努力的去化解复杂疑难信访案件。[5]
⒉完善律师参与化解工作的硬件设施建设。所谓的硬件设施既包括律师参与化解工作所必须的接待室、办公室等窗口硬件设施，也包括会见、阅卷等硬性工作渠道。因此，检察机关应当重视律师接待窗口的配套设施建设，设立专门的会见室和阅卷室；畅通律师参与化解工作的渠道。检察机关应注重与各信访责任单位进行沟通协调，保证律师可以及时预约会见当事人，以便其能够及时阅卷和会见，同时加强对于律师人身和财产安全的保护，保障参与律师的执业尊严。[6]
⒊强化监督，构建责任追究机制。一是加强对检察机关办案工作人员的执法监督。鉴于司法实践中出现的推诿懈怠以及损害律师执业权利等情况，检察机关应当将律师参与化解工作纳入本单位年度考核范围内，对参与律师所反映的有关于办案工作人员的问题，应当认真组织调查核实，确认属实的应给予严厉处分。二是加强对参与律师的执业监督。检察机关办案人员在工作中如有发现律师违法违纪办理信访案件，应当及时上报给单位分管领导，核实的应及时与律师协会和司法行政机关取得联系，情节严重的应取消其参与化解的工作资格，以保证化解工作的良性发展。
（四）改善检察机关工作模式和执法方式
检察环节的涉法涉诉信访案件终究还是属于检察机关的责任事务，不能完全依赖于律师的参与，其自身的工作模式和执法方式也应当根据实际予以改进。对此检察机关应从以下几个方面着手：首先是创新工作模式。根据最高检所发布的新闻数据，以下一些较为典型的工作模式可供选择：一是当地成立一个律师顾问团，由其“打包”处理涉法涉诉信访案件，便于节省司法资源；二是扩大第三方的范围，吸收包括心理咨询师等其他第三方参与，更广阔的整合社会资源，提高涉法涉诉信访案件的主动受理率。三是在检察机关内部直接设立一个律师工作室，以直接受理当事人的信访案件委托申请。其次是规范检察机关信访接待工作人员的执法方式。检察机关信访接待工作人员作为涉法涉诉信访案件的第一责任人，更需要从源头开始做好化解工作，创新执法方式。一是要改进执法理念，自觉将理性文明执法和严格公正执法结合起来，树立强化法律监督与人权保障并重的理念，依法为据、以理服人，增强办案的透明度和公信力。二是要规范执法行为。内部监督部门要加强对于办案活动的监督，坚决禁止不依法听取律师意见、对当事人合法要求无故推诿乃至于以权谋私办理人情关系案等行为。三是要加强业务技能培训，提升执法能力。在内可以通过深入开展岗位练兵活动、模拟实训活动等方式增强检察官的实践经验；在外可以通过加大培训力度、去先进单位学习先进经验、挂职锻炼等方式培养提高检察官的执法能力及业务素养。
（五）完善涉检信访案件终结制度
一是建立并完善案件信息网上管理制度。应探索建立上下级检察机关之间，同级政法机关之间的信访案件信息管理系统，凡是到检察机关信访申诉的，应首先查询系统内的案件资料。如是初访，经审查合理后可受理；如已在其他政法机关登记受理，并有明确处理结果的，本次信访又无新证据和理由，应不予受理，以节约司法资源，提高工作效率。[7]二是建立并完善公开听证制度。听证组成人员应注重其合理性和广泛性，听证程序应注重其公开性和规范性。听证效率应注重保障信访者的合法权益，以彰显司法的公正性与公平性。三是建立并完善信访案件司法救助制度。应积极探索将涉法涉诉信访案件救助程序纳入司法救助范围，通过扩大救助内容，不断丰富救助形式，使信访者感受到检察机关的人文关怀。
【参考文献】
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[7]秦新承.涉檢信访终结制度若干问题研究[J].法学杂志，2015，（03）：17-18.
（责任编辑：徐 虹）
