“全媒体问政”：协商民主的政治价值构建

    黄军勇

    摘 要：“全媒体问政”包括作为技术手段的媒体与作为价值诉求的“问政”两大要素，是协商民主的一种实现形式，是政府与公众互动的一个有效契合点。温岭的“全媒体问政”焦距准且贴近民生，其从公众身边的事问起：问水、问堵、问安全、问环境，让人人都有切身体会，人人都有话好讲。“全媒体问政”推动了政府职能转变，增强了政府的公共服务意识，提升了公众的政治效能感，提高了政府信息的公开度与透明度，找到了公众意愿和要求的最大公约数。

    关 键 词：“全媒体问政”；协商民主；政治价值

    中图分类号：D621.5 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）10-0018-06

    近年来，从解决实际问题，转变工作作风，推动政务公开，改善公共服务，加强效能建设的要求出发，各地党委政府正在开展各种类型的“问政”活动。2002年，郑州电视台电视时政类节目“周末面对面”开播；2005年，兰州电视台媒体政务类监督节目“一把手上电视”开播；2011年，武汉电视台直播了政府与公众互动的访谈节目“电视问政”。随后，南京、西安、杭州、南宁、长春、广州、银川、太原等全国三十余家地方电视台相继开播了类似节目。就浙江省来说，先后开播了杭州电视台的“公诉民评”、温州电视台的“人民问政”、绍兴电视台的“电视评议”、金华电视台的“市民问政”、丽水电视台的“问政进行时”、台州电视台的“全媒体问政”、 嘉兴和舟山电视台的“电视问政”等栏目。尽管各地的名称不一样，但其目的、宗旨和程序基本一致，即从本地实际出发，围绕中心，服务大局，聚焦热点，曝光问题，政府与公众互动，沟通交流，问责问效，破题解难，立体呈现，多维传播。

    “全媒体问政”，顾名思义，包括作为技术手段的媒体与作为价值诉求的“问政”两大要素。作为技术手段的媒体形成了互动关系的动态过程，为公众参与政务监督提供了一个全新的空间；而“问政”则促进了决策层与公众的沟通与交流，确保了“有事好商量，众人的事情由众人商量”，体现了协商民主的政治价值。

    一、“全媒体问政”与协商民主

    协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。随着信息技术的进步和互联网的快速发展，各类媒体已经超越了原来的工具层面而进入到更为深刻的政治价值构建层面。可以说，“全媒体问政”是协商民主的重要生成与实践空间。

    （一）在决策实施中“问政”

    党的十八届三中全会强调：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”[1]

    决策之前的协商主要体现在公共政策制定方面，而决策实施之中的协商则主要体现在公共政策执行方面。1976年，美国学者麦克拉夫林在《互相调适的政策实施》一书中提出了以下观点，即政策实施过程中的互相调适内含如下四个逻辑认定：⑴政策执行者与受影响者之间的需求和偏好可能并不完全一致，基于双方在政策上的共同目标，彼此需要经过沟通、协商确定一个双方都能接受的政策执行方式；⑵相互调适的过程不同于传统的“上令下行”这种简单的单向流程，而是处于平等地位的双方彼此进行双向交流的过程；⑶政策执行者的目标和手段可随着环境因素、受影响者的需求和偏好的改变而改变；⑷政策受影响者的利益和价值取向将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益和价值取向。据此其得出的结论为：成功的决策取决于有效的政策执行，而有效的政策执行则取决于成功的互相调适过程。

    决策实施之中的协商是协商民主在公共政策执行过程中的运用。“全媒体问政”围绕公众关注关心的热点、焦点、难点问题，在政府与公众之间开展平等对话和双向沟通，是公共政策执行中的互相调适，旨在解决决策实施过程中“应该解决但还没有解决”的突出问题，将政策执行者与受影响者之间的目标函数统一起来。

    （二）在行政协商中“问政”

    党的十八届三中全会从构建程序合理、环节完整的协商民主体系着手提出：“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”[2]

    “全媒体问政”涉及到公共事务的方方面面，是就政务现状进行的公开对话，地方行政部门的首长一般都要被問及到。例如：职责范围内的事情做得到底怎么样？问题的“症结”是什么？是客观的还是主观的？是资源有限还是能力不足？因此，“全媒体问政”可以归类为行政协商。在施政过程中，政策目标与实际执行之间往往有这样或那样的距离，偏锋、走样、折扣、失效等情况不同程度地存在，既有政府公共服务供给能力不足的客观因素，也有行政部门的主观因素。而“问政”就是要借助协商民主直面问题，追本溯源，“依靠协商的内在机制在个人利益和公共利益、局部利益以及整体利益之间取得一个合适而且可以接受的平衡关系。”[3]从而找到相应的对策或措施。

    （三）在市级层面民主恳谈得到进一步拓展

    温岭民主恳谈是我国基层协商民主的典范，最初的创意在于变“干部对群众的单向度说教”为“干部与群众的双向对话”，这一做法取得了意想不到的效果。对于公众来说，解决了一些事关民生的具体问题；对于干部而言，提供了一次体察民意，了解民情的机会；对于地方治理来讲，提高了决策的科学化、民主化水平。现已创新和发展出对话型民主恳谈、决策型民主恳谈、党内民主恳谈、参与式预算、工资集体协商五种类型的民主恳谈形式。

    民主恳谈一般是在镇、村、社区、居民和企业中进行，因为在“熟人社会”“半熟人社会”里，大家彼此之间容易达成共识，因而谁来恳谈、恳谈什么、如何恳谈等问题容易确定，但由于受空间广度、时间长度和参与强度的限制，如何在更大范围的市级层面进行，就成了民主恳谈深化过程中的一大瓶颈。在这方面，“全媒体问政”恰好有所作为。“全媒体问政”通过媒介传播， 打破了时空界限，通过场内和场外互动，实现了各主体“不在场”的参与，构建了一个面向全社会的公共协商平台。公众可以不“亲临其境”，但可以使更大范围的协商成为可能。正是从这个意义上讲，可以将“全媒体问政”理解为民主恳谈在市级层面的进一步拓展。

    二、从老百姓身边的事问起：问水、问堵、问安全、问环境

    怎样才能使“问政”富有成效？“问什么”是核心，关键是议题的确定要具有“公共性”。美国学者博曼在1996年出版的《公共协商：多元主义、复杂性与民主》一书中认为“公共性在三个层面上发挥作用：它创造了协商的社会空间；它主导协商过程和产生協商中的理性；以及它提供了判断共识的标准。”[4]温岭的“全媒体问政”焦距准且贴近民生，从老百姓身边的事问起：问水、问堵、问安全、问环境，让人人都有切身体会，人人都有话好讲，符合“公共性”这三个层面的要求。

    （一）呵护水源——让全社会都行动起来

    2015年10月15日，温岭首期“全媒体问政”从“问水”开始，这次的“问水”围绕地方的中心工作展开。 2014年3月，浙江省委省政府提出，要以治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水为突破口倒逼转型升级。为此，温岭市编制了《五水共治总体规划》并配套出台了一系列政策，计划落实治水资金50.2亿元，其中2014年已投入资金10.8亿元，2015年又继续投入资金7.9亿元。然而，投入了大量资金，实际效果到底怎么样？这是人们普遍关注的问题。

    “这期节目由温岭市委市政府主办，15名温岭市人大代表、党代表和政协委员受邀问政‘治水，该市‘五水共治办公室、农办、环保等7个单位作为重点问政对象，此外还包括曝光河道所涉及的相关乡镇长。除了进行电视直播外，此次问政还通过‘温岭发布、温岭新闻网等平台进行网络互动。”[5]在节目直播现场，共“曝光”了当地后洋河、大溪河、松门水仓河、石塘解放河等河流的污染问题和滨海污水处理厂已竣工但未使用，处于“晒太阳”状态的问题。视频画面的“曝光”令人触目惊心，人们不断地发问，臭水河里的污水从哪里来？垃圾从哪里来？政府部门的日常监管又到哪里去了？ 这次问政，问出了公众的心声、社会的关切，也问出了政府工作的差距。

    （二）畅通温岭——让家园变得更加美好

    随着经济社会的发展和人们生活水平的不断提高，轿车已成为普通公众家庭中的代步工具。据统计，截止2015年底，温岭机动车保有量达42万辆之多，其中，家庭轿车突破了25万辆大关，车辆的快速增长导致交通拥堵问题越来越严重。为了畅通温岭——让家园变得更加美好，“治堵”已刻不容缓。

    2016年1月20日，温岭第二期“全媒体问政”聚焦“问堵”。此次问政的主题包括：交通治堵和城市脏、乱、堵、涝问题。在直播现场，温岭市治堵办、交通运输局、建设规划局、公安局交警大队、行政执法局等5家单位主要负责人接受人大代表、党代表、政协委员及公众代表的现场提问。与此同时，当地各大媒体同步直播，网民还可以通过微信、微博参与话题互动。“马路菜场”为何长期存在？为什么地下停车库大门紧闭，闲置不用？人民医院看病停车难、住宅小区居民停车难，公交线路设置不合理等一个又一个问题在现场犀利发问，相关部门的负责人除了向公众说明缘由外，更多地是以此为契机，商讨对策或措施。其中包括现有资源的共享利用，公交线路的优化，坚决取缔“马路菜场”，等等。

    （三）平安温岭——与每个人都息息相关

    安全生产、平安建设一直是经济发展、社会治理绕不过去的话题。2014年和2015年温岭曾连续两年发生两起重大安全事故，即2014年的“1.14”事故（2014年1月14日，温岭市城北街道杨家渭村台州大东鞋厂发生火灾，造成16人死亡、5人受伤的特大安全生产事故）和2015年的“7.4”事故（2015年7月4日，温岭市大溪镇佛陇村捷宇鞋业公司的厂房突然发生坍塌，造成14人死亡、33人受伤的特大安全生产事故），给温岭市造成了重大经济损失。为此，温岭市强势推进安全隐患大排查大整治活动并取得了一定的成效。但问题和隐患仍然存在，安全生产、平安建设这根弦在任何时候都松不得。为此，2016年5月10日，温岭市第三期“全媒体问政”将焦距对准“问安全”。

    消防通道改作商铺或被占用、居住地与经营场所没有实施分割、消火栓基本没有水、使用易燃材料装修、安全网格员的业务素质、加油站与居民楼只有一墙之隔等问题屡屡被问及。对于现场曝光的各类问题，温岭市安监局、经信局、市场监督管理局、消防大队、住房和城乡建设规划局、流动人口管理局、太平街道、城西街道、城北街道和大溪镇等相关部门负责人都一一作了答复并承诺将立即行动，全面开展整治活动。但由于“低、小、散”的产业结构仍然存在，影响和制约安全生产的深层次问题还未得到完全解决，安全生产的工作基础还不够扎实，因而平安建设的任务仍然十分严峻。

    （四）环境综合整治——全民总动员

    环境是一个地区经济社会发展水平和活力的集中体现，同时也是人居环境质量和现代文明程度的重要标志。环境综合整治既要久久为功，更要只争朝夕；环境综合整治人人都是受益者，更是参与者和监督者。

    温岭市自2012年开始“多城同创”以来，已获得“国家园林城市”“国家森林城市”和“国家环保模范城市”三张城市名片，接下来就是要举全市之力，聚万众之心，全力争创“全国文明城市”“国家卫生城市”。在“多城同创”的过程中，一项重要的任务就是环境综合整治。为了使环境综合整治成为全民的自觉行动，2017年4月27日，温岭市召开环境综合整治现场推进会，当天引入第四期“全媒体问政”话题。“问政”的内容包括治水剿劣、农村环境整治、治危拆违、产业治理、陋习整改等五大方面。“直播间一度成为现场办公场所。节目曝光的问题由责任单位现场认领，当地督考部门进行挂牌督查。”[6]

    三、“全媒体问政”的主体、客体和载体

    “全媒体问政”的基本程序为：“聚焦热点——‘曝光问题——互动对话——整改承诺——专家点评——问责监督”。通过聚焦热点、“曝光”现实中的问题，就决策实施过程中政府部门的政策执行、行政行为和执政效果，在主持人、公众和相关部门负责人之间展开对话和沟通，旨在破题解难，为“公众参与、民主监督”搭建一个公共协商平台。

    “问政”的主体为主持人、代表、相关部门负责人和评论员。主持人通过视频“曝光”、背景介绍切入主题，通过向相关部门负责人提问，构成对话的第一回合。接着，由代表质询提问，相关部门负责人的应答表态构成对话的第二回合，随后，通过评论员的点评和引导，对话回合不断增多，推动“问政”的深入直至结束。“问政”的整个过程就是在提问、应答、点评的话语转换中不断展开的。其中，主持人承担了更多信息传递者的角色，串连整个“问政”的全过程；代表的质询提问是关键，他们大都结合亲身体会谈感受；相关部门负责人的应答和整改承诺是一个十分重要的环节，其不仅要回答社会各界的疑惑，更要提出相应的措施以解决问题；评论员则起到了类似专家的作用，能够将公众的意见、看法理性、中立、客观地传递给相关部门负责人。当“问政”陷入僵局时，他们能及时引导公众和相关部门负责人认清存在问题的根本原因，当相关部门负责人含糊其词时，他们能现场督促其正视问题。评论员专业的点评在为节目增色的同时也给政府工作整改提供了可供借鉴的思路。

    “问政”的客体是“问什么”。一般来说，问的都是地方党委政府的中心工作，是政府正在做而没有做好的事情，是政策目标与实际执行过程中存在的偏差，议题重大，关乎民生，具备较强的社会贴近度，能够引起全社会的普遍关注与共鸣。

    “问政”的载体为全媒体。全媒体拥有跨媒介的报道体系，集合了报纸、广播、电视、网络等多种传播工具，涵盖了受众接受信息所需的涉及视觉、听觉和触觉等多方面，已成为沟通对话的新通道和新的重要舆论场域，实现了传播效用的最大化。

    新媒体的日益普及在场外构建了一个以网络为主要载体的虚拟话语场，主持人可以通过“连线”选取场外公众具有代表性的观点提问，使场外公众有了更多的机会参与其中。在全媒体传播语境下，运用各种不同类型结构的媒介进行交互传播，进一步扩大了“问政”的影响和范围。

    四、从“为什么”到“怎么办”，治标更要治本

    曝光问题是为了解决问题，认识上的反思是为了行动上的落实。“全媒体问政”要更好地发挥作用，不但要解决“曝光”出来的具体问题，还要通过对这些问题的举一反三，解决更多没有被“曝光”出来的问题。与此同时，更要进一步从体制、源头上去查找和清除产生问题的深层次原因，从而真正做到既治标更治本。

    （一）以问题为导向，问责任更问实效

    温岭的“全媒体问政”，围绕党委政府的中心工作，从公众呼声最大、社会关注最多、最迫切的问题入手，确定问政主题。以“聚焦+曝光+问政+监督”的形式直面矛盾，查找症结所在。温岭市的“全媒体问政”，注重实效性，拿可以解决、必须解决但还没有解决的问题“开刀”。突出典型性，不贪大求全，每场安排五到八个问题，设置具有代表性的问题，通过一个典型难题的破解举一反三，以点带面推动其它同类问题的解决。同时，建立“媒体回头看”机制，对曝光出来的问题，在相关部门承诺整改期限内进行跟踪回访，确保被“曝光”问题真正得到解决。如第三期 “问安全”节目直播之后，针对“曝光”出来的六个典型问题，各有关部门和镇（街道）迅速分解落实，研究相应对策，在全市范围内开展安全隐患大检查、大整改活动。当月共检查各类生产经营单位17133家次，发现安全隐患7397件，完成整改5660件，责令停产停业停建的企业24家。

    （二）以行动为指向，转作风更转思想

    为了提升机关效能、转变工作作风、更好地服务群众，2016年以来，温岭市在全市机关大力推行“即办制”，即简单事立即办、复杂事限时办、特殊事紧急办。“全媒体问政”结合“即办制”，以“问政”推进干部思想大解放、习惯大改变，坚决破除“工作不推不动，甚至推而不动”的“新衙门作风”，让工作职责在聚光灯下开展“大体检”。与此同时，“问政大网的另一端被牢牢地牵在相关督察机构的手中。为确保问题整改落实，温岭市督考办联合纪委制定跟踪、督办机制，未在承诺期内解决的将被追责，将全媒体问政涉及的问题及处置结果纳入干部和单位的考核之中。”[7]在“问政”现场，敲的是“当面锣、对面鼓”，这对干部素质是一次新的挑战，其反应能力、即时应变能力都受到了很大的考验，其再也无法做“官样文章”或“打哈哈”了。

    当干部要有过硬的本领，如果不做深入的调查研究，不了解实际情况，在众目睽睽之下回答不了现场的提问，自己就要“出洋相”。这样，在促进干部工作作风转变的同时，也就从根本上提高了他们的思想认识。

    （三）以价值为取向，重认同更重自觉

    社会治理是一个系统复杂的过程，与行政行为、生产方式、生活习惯密切相关，而这一切又都取决于人们的价值观。“全媒体问政”，坚持“立党为公、执政为民”的价值取向，问政于民、问需于民、问计于民。通过“问政”，接地气、通下情，想群众之所想，急群众之所急，解群众之所忧；通过“问政”，增强了领导干部的忧患意识和奉献精神，增强了企业的担当意识和责任意识，也增强了公众的参与意识和监督意识。

    为弘扬社会主义核心价值观，为正能量“点赞”，温岭市通过授予“破难攻坚”先进个人（集体）金犁奖，评选感动温岭人物（团体），评选明星企业、优秀企业，介绍“平民英雄郭文标”“长人师傅舒幼民”“火速志愿服务队”“基层干部杨正方”“爱心水手龚桂芳”“80后女法医金吉”“环卫工人韦桂花” 等先进个人事迹，树立典型、表彰先进。在第四期问政“环境革命”中“曝光”了大量不文明行为，以此为契机，由温岭市精神文明办公室携手全市志愿者联合发起“向陋习宣战，与文明同行”活动以及“礼让斑马线”等活动，引导公众树立规则意识、法治意识，养成良好的生活方式和行为习惯，在公众中产生了积极的反响。

    总之，从政治发展的角度看，“全媒体问政”是协商民主的一种实现形式，是政府与公众互动的一个有效契合点。推动了政府职能转变和公共服务意识的增强，提升了公众的政治效能感。一方面反映了地方党委政府对公众意见的重视程度不断提高，另一方面也是公众政治参与意识和权利意识不断增强的体现。“全媒体问政”通过沟通对话，听取和回应公众诉求，提高了政府信息的公开与透明程度。“全媒体问政”在破题解难的同时，进一步改进了干部的工作作风，密切了干群关系，提升了政府的执政能力，也找到了公众意愿和要求的最大公约数。

    【参考文献】

    [1][2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）[N].人民日报，2013-11-16.

    [3]〔澳〕德雷泽克.協商民主及其超越：自由与批判的视角[M].丁开杰等译.中央编译出版社，2006.45-46.

    [4]〔美〕博曼.公共协商：多元主义、复杂性与民主[M].黄相怀译.中央编译出版社，2006.84.

    [5]周旻澍，吴敏力.温岭：自曝家丑为治水——全媒体直播问政节目引发参与热潮[N].台州日报，2015-10-16.

    [6]吴敏力，毛海挺.温岭：全媒体问政“挑刺”环境综合整治[N].台州日报，2017-04-28.

    [7]周旻澍，吴敏力，邓国芳.舆论监督倒逼服务改善：温岭密织全媒体问政网[N].浙江日报，2016-05-14.

    （责任编辑： 高 静）