推进依法治校需要防止的九种错误倾向
李明舜
摘 要：依法治校，是指在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益，形成教育行政部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受监督的格局。但在依法治校的过程中要防止出现九种错误倾向，以保障依法治校顺利、规范进行。
关键词：依法治校；法治信仰；责任体系；救济途径
“大力推进依法治校”是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）提出的明确要求。在当前全面推进依法治国的进程中，切实做好依法治校工作，具有更为现实和重大的意义。从问题导向出发，笔者认为，在推进依法治校过程中要切实防止以下几种错误倾向：
一是要切实防止缺乏法治信仰的依法治校。依法治校，在本质上就是在大学实行法治、实行制度管理。实际上，制度制定和制度管理仅仅是依法治校的基础性工作，将法治信仰体现在学校治理的各方面及全过程中，才是依法治校的核心要义。实行依法治校首先需要树立法治信仰。“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”只有把法治作为一种信仰并坚定不移，我们才能真正成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，依法治校才能得到真正贯彻落实，大学的法治才能够真正实现。同时，坚持依法治校就必须克服“人治”。依法治校的重要内容之一，就在于规范和制约权力，使各类权力的行使纳入制度的“笼子”，克服由来已久的“人治”。在我国，“人治”是与“礼治”相依存并在此基础上形成的，传统意义上的“礼”是由旧中国社会森严的等级制度发展而来的一系列国家制度的总称。“礼治”给予封建统治者无限特权，最终导致“人治”盛行。因此，在某种程度上说，中国历史上缺乏法治传统，文化中也缺乏法治基因，从而导致个人权力大于法律成为常态，不尊法、不守法、按照个人意志变通法律规定的情况时有发生。而“法治”要求民主、要求平等、要求在制度面前人人平等。因此，要实行法治，推进我国法治社会、法治政府、法治国家建设，就必须汲取历史上的经验教训，彻底克服“人治”的传统和积习，这是一项极其重要而艰难的任务。
二是要切实防止制度的价值取向出现偏差。制度的价值取向决定了学校师生员工的行为规范和学校的发展方向。因此，在制度的价值取向上不能够出现偏差。作为社会主义大学，我们的制度建设必须要坚持社会主义办学方向，全面贯彻党和国家的教育方针，遵循高等教育发展规律，必须坚持培育和践行社会主义核心价值观。要确保在这些大政方针方面不出问题。如果这些大方向出了问题，办学理念、办学思路就一定会出问题，所以，在制定制度时，一定要坚守正确的价值取向。我们所制定的一切制度，都必须服务于依法治校的总要求：学校要牢固树立依法办事、尊重章程、法律规则面前人人平等的理念，建立公正合法、系统完善的制度与程序，保证学校的办学宗旨、教育活动与制度规范符合民主法治、自由平等、公平正义的社会主义法治理念要求；要以建设现代学校制度为目标，落实和规范学校办学自主权，形成政府依法管理学校，学校依法办学、自主管理，教师依法执教，社会依法支持和参与学校管理的格局；要以提高学校章程及制度建设质量、规范和制约管理权力运行、推动基层民主建设、健全权利保障和救济机制为着力点，增强运用法治思维和法律手段解决学校改革发展中突出矛盾和问题的能力，全面提高学校依法管理的能力和水平；要切实落实师生主体地位，大力提高自律意识、服务意识，依法落实和保障师生的知情权、参与权、表达权和监督权，积极建设民主校园、和谐校园、平安校园。
三是要切实防止各类制度措施缺乏必要的刚性。学校制度一定要具有可行性、可及性、可操作性。当前，学校制度建设面临的最大问题不是制定制度的目的和方向问题，而是措施问题。学校制度建设的目的和方向往往是清晰和明确的，至少在制定某个具体制度时，都有明确的方向与目标。但方向与目标更多的是承载理想，而只有具体有效的措施，才会带来实际的变化。方向和目标更多和理想相近而与现实相悖，至少是不迎合现实，而是要改造现实。现实的改造需要方向的引领，但更重要的是解构现实的勇气和改造现实的措施，需要有破解现实难题的具体办法和措施；而在很多高校的制度中，方向性的措施和柔性的措施远多于确定的、刚性的措施，特别是触及不同群体利益的措施，因为没有刚性，没有具体化，因而在现实中很难实行，发挥不了应有的作用。所以，目前学校制度建设必须要解决的问题就是方向没有目标化，目标没有措施化，措施没有刚性化。有制度而不能实施，其所带来的后果是极其严重的。因为当某个制度不能得到贯彻执行时，就意味着这个制度的正当性和权威性受到质疑和挑战。
四是要切实防止各个制度之间缺乏衔接与支持。在学校管理过程中，我们发现制度的制定缺乏系统性和逻辑性。各个制度之间由于彼此衔接不够，甚至出现冲突和矛盾，自然会导致制度实施过程中产生制度性障碍。例如：如果没有人事、财务的相应制度与教育教学改革制度相配套，那么教育教学改革就很难落到实处。在某种情况下，人事分配制度、财务制度等往往成为一种杠杆，牵引和指挥着人们的行为，因为利益是人类社会最敏感的“神经”，“权利是利益的法律外衣，利益是权利的核心结构，抽掉利益这个内容，权利便丧失了财富和资源，成为无用的、虚假的空壳。”[1]所以，利益分配制度、资源配置制度如果跟不上教育教学的改革，甚至在制度之间存在不衔接、不配套的情况，那么教育教学改革就会成为一句空话。
五是要切实防止为了特定管理者的方便制定制度。制度制定者始终是制度的最大受益者，在很多时候，制度制定者往往出于自身管理方便来制定制度，这是很多制度被诟病的根本原因之一。只有把制度的制定过程变成发扬民主、形成共识、进行制度教育的过程，所制定的制度才能够真正生效。因此，我们现在推进依法治校，进行制度建设时，必须突出“共治共享”的理念，按照“人人参与、人人尽力、人人享有”的要求，构建和完善多元主体参与学校治理的体制机制，组织和动员多方力量参与学校治理、共同应对学校存在的问题。
六是要切实防止某些制度成为毫无用处的“僵尸”。制度的执行，就是由文本的制度变成现实的制度、由文本的权利变成现实利益的过程。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。学校制度要产生预期的效果，还需要义务主体、责任主体自觉地履行义务和责任，需要执行主体严格公正执行，需要在不断总结经验的基础上不断完善相应的规定，需要学校每个成员都能自觉守法，不逾越制度划定的行为 “红线”。否则，就会出现 “有法不行甚于无法”的局面。如果没有制度，还可以寄希望于制度建立以解决问题；如果有了制度却无法执行的话，那么连希望都破灭了。一些制度在制定之后就被束之高阁，成为一种“花瓶”式的制度；有的制度或制度里的某些条款，往往成为“僵尸条款”。在一些高校里大量存在“僵尸制度”和“僵尸条款”，这特别需要引起学校管理者的注意。
七是要切实防止各类制度缺乏必要的责任体系。实际工作中，我们总是在不断地建立行为规范，而当这些行为规范被违反时，才发现没有责任体系加以保障。责任是个人与他人及社会联系的方式，是维持权利和社会存在的手段。只要有社会的存在，就必然有责任的存在，如道义责任、政治责任、法律责任、纪律责任等。日常生活中，人们常常把责任和义务相混淆，如把承担管理义务叫做承担管理责任，但实际上二者在法律上是不等同的：义务往往是承担责任的原因，而责任往往是不履行义务的后果。所以，责任是指由于实施的行为违反了制度规定而引起的必须承担具有强制性的制度上的后果。可见责任是与违反制度行为相联系的，责任是对违反制度行为人的一种处置。
八是要切实防止所定制度缺乏必要的救济途径。权利是制度赋予的，也需要制度加以保护。为了保证师生员工权利的客观实在性，制度必须为其权利的实现设立相应的保障：一方面，要预防侵害师生员工权利行为的发生；另一方面，还应有在预防失效情况下的救助措施，使师生员工在实现自己权利过程中遇到障碍或受到侵害时，制度能够赋予其依照制度采取的各种旨在保护或恢复权利的手段和方法。第一，依法健全校内纠纷解决机制。按照教育部《全面推进依法治校实施纲要》的要求，把法治作为解决校内矛盾和冲突的基本方式，建立并综合运用信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，依法妥善、便捷地处理学校内部各种利益纠纷。要特别注重和发挥基层调解组织、教职工代表大会、学生团体和法制工作机构在处理纠纷中的作用，建立公平公正的处理程序，将因人事处分、学术评价、教职工待遇、学籍管理等行为引发的纠纷，纳入不同的解决渠道，提高解决纠纷的效率和效果。第二，重点完善教师学生权利救济制度。学校要设立教师申诉或者调解委员会，就教师因职责权利、职务评聘、年度考核、待遇及奖惩等，与学校及有关职能部门之间发生的纠纷，或者对学校管理制度、规范性文件提出的意见，及时进行调处，作出申诉结论或者调解意见。教师申诉或者调解委员会应当有广泛的代表性和权威性，成员应当经教职工代表大会认可。第三，完善学生申诉机制。学校应当建立相对独立的学生申诉处理机构，其人员组成、受理及处理规则，应当符合正当程序原则的要求，并允许学生聘请代理人参加申诉。学校处理教师、学生申诉或纠纷，应当建立并积极运用听证方式，保证处理程序的公开、公正。
九是要切实防止把推进依法治校与坚持党的领导对立起来。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法确立了中国共产党的领导地位，坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家做主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。治国如此，治校亦如此。全面推进依法治校，必须以中国特色社会主义理论为指导，坚持社会主义办学方向，弘扬和践行社会主义核心价值体系，将坚持和改善学校党的领导与学校的依法治理紧密结合起来。
参考文献：
[1]王启富，马志刚.权利的法律结构分析[J].中央政治干部管理学院学报，1999（5）.
（作者系中华女子学院党委书记）
[责任编辑：卜 珺 实习编辑：陈 栓]
摘 要：依法治校，是指在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益，形成教育行政部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受监督的格局。但在依法治校的过程中要防止出现九种错误倾向，以保障依法治校顺利、规范进行。
关键词：依法治校；法治信仰；责任体系；救济途径
“大力推进依法治校”是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）提出的明确要求。在当前全面推进依法治国的进程中，切实做好依法治校工作，具有更为现实和重大的意义。从问题导向出发，笔者认为，在推进依法治校过程中要切实防止以下几种错误倾向：
一是要切实防止缺乏法治信仰的依法治校。依法治校，在本质上就是在大学实行法治、实行制度管理。实际上，制度制定和制度管理仅仅是依法治校的基础性工作，将法治信仰体现在学校治理的各方面及全过程中，才是依法治校的核心要义。实行依法治校首先需要树立法治信仰。“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”只有把法治作为一种信仰并坚定不移，我们才能真正成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，依法治校才能得到真正贯彻落实，大学的法治才能够真正实现。同时，坚持依法治校就必须克服“人治”。依法治校的重要内容之一，就在于规范和制约权力，使各类权力的行使纳入制度的“笼子”，克服由来已久的“人治”。在我国，“人治”是与“礼治”相依存并在此基础上形成的，传统意义上的“礼”是由旧中国社会森严的等级制度发展而来的一系列国家制度的总称。“礼治”给予封建统治者无限特权，最终导致“人治”盛行。因此，在某种程度上说，中国历史上缺乏法治传统，文化中也缺乏法治基因，从而导致个人权力大于法律成为常态，不尊法、不守法、按照个人意志变通法律规定的情况时有发生。而“法治”要求民主、要求平等、要求在制度面前人人平等。因此，要实行法治，推进我国法治社会、法治政府、法治国家建设，就必须汲取历史上的经验教训，彻底克服“人治”的传统和积习，这是一项极其重要而艰难的任务。
二是要切实防止制度的价值取向出现偏差。制度的价值取向决定了学校师生员工的行为规范和学校的发展方向。因此，在制度的价值取向上不能够出现偏差。作为社会主义大学，我们的制度建设必须要坚持社会主义办学方向，全面贯彻党和国家的教育方针，遵循高等教育发展规律，必须坚持培育和践行社会主义核心价值观。要确保在这些大政方针方面不出问题。如果这些大方向出了问题，办学理念、办学思路就一定会出问题，所以，在制定制度时，一定要坚守正确的价值取向。我们所制定的一切制度，都必须服务于依法治校的总要求：学校要牢固树立依法办事、尊重章程、法律规则面前人人平等的理念，建立公正合法、系统完善的制度与程序，保证学校的办学宗旨、教育活动与制度规范符合民主法治、自由平等、公平正义的社会主义法治理念要求；要以建设现代学校制度为目标，落实和规范学校办学自主权，形成政府依法管理学校，学校依法办学、自主管理，教师依法执教，社会依法支持和参与学校管理的格局；要以提高学校章程及制度建设质量、规范和制约管理权力运行、推动基层民主建设、健全权利保障和救济机制为着力点，增强运用法治思维和法律手段解决学校改革发展中突出矛盾和问题的能力，全面提高学校依法管理的能力和水平；要切实落实师生主体地位，大力提高自律意识、服务意识，依法落实和保障师生的知情权、参与权、表达权和监督权，积极建设民主校园、和谐校园、平安校园。
三是要切实防止各类制度措施缺乏必要的刚性。学校制度一定要具有可行性、可及性、可操作性。当前，学校制度建设面临的最大问题不是制定制度的目的和方向问题，而是措施问题。学校制度建设的目的和方向往往是清晰和明确的，至少在制定某个具体制度时，都有明确的方向与目标。但方向与目标更多的是承载理想，而只有具体有效的措施，才会带来实际的变化。方向和目标更多和理想相近而与现实相悖，至少是不迎合现实，而是要改造现实。现实的改造需要方向的引领，但更重要的是解构现实的勇气和改造现实的措施，需要有破解现实难题的具体办法和措施；而在很多高校的制度中，方向性的措施和柔性的措施远多于确定的、刚性的措施，特别是触及不同群体利益的措施，因为没有刚性，没有具体化，因而在现实中很难实行，发挥不了应有的作用。所以，目前学校制度建设必须要解决的问题就是方向没有目标化，目标没有措施化，措施没有刚性化。有制度而不能实施，其所带来的后果是极其严重的。因为当某个制度不能得到贯彻执行时，就意味着这个制度的正当性和权威性受到质疑和挑战。
四是要切实防止各个制度之间缺乏衔接与支持。在学校管理过程中，我们发现制度的制定缺乏系统性和逻辑性。各个制度之间由于彼此衔接不够，甚至出现冲突和矛盾，自然会导致制度实施过程中产生制度性障碍。例如：如果没有人事、财务的相应制度与教育教学改革制度相配套，那么教育教学改革就很难落到实处。在某种情况下，人事分配制度、财务制度等往往成为一种杠杆，牵引和指挥着人们的行为，因为利益是人类社会最敏感的“神经”，“权利是利益的法律外衣，利益是权利的核心结构，抽掉利益这个内容，权利便丧失了财富和资源，成为无用的、虚假的空壳。”[1]所以，利益分配制度、资源配置制度如果跟不上教育教学的改革，甚至在制度之间存在不衔接、不配套的情况，那么教育教学改革就会成为一句空话。
五是要切实防止为了特定管理者的方便制定制度。制度制定者始终是制度的最大受益者，在很多时候，制度制定者往往出于自身管理方便来制定制度，这是很多制度被诟病的根本原因之一。只有把制度的制定过程变成发扬民主、形成共识、进行制度教育的过程，所制定的制度才能够真正生效。因此，我们现在推进依法治校，进行制度建设时，必须突出“共治共享”的理念，按照“人人参与、人人尽力、人人享有”的要求，构建和完善多元主体参与学校治理的体制机制，组织和动员多方力量参与学校治理、共同应对学校存在的问题。
六是要切实防止某些制度成为毫无用处的“僵尸”。制度的执行，就是由文本的制度变成现实的制度、由文本的权利变成现实利益的过程。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。学校制度要产生预期的效果，还需要义务主体、责任主体自觉地履行义务和责任，需要执行主体严格公正执行，需要在不断总结经验的基础上不断完善相应的规定，需要学校每个成员都能自觉守法，不逾越制度划定的行为 “红线”。否则，就会出现 “有法不行甚于无法”的局面。如果没有制度，还可以寄希望于制度建立以解决问题；如果有了制度却无法执行的话，那么连希望都破灭了。一些制度在制定之后就被束之高阁，成为一种“花瓶”式的制度；有的制度或制度里的某些条款，往往成为“僵尸条款”。在一些高校里大量存在“僵尸制度”和“僵尸条款”，这特别需要引起学校管理者的注意。
七是要切实防止各类制度缺乏必要的责任体系。实际工作中，我们总是在不断地建立行为规范，而当这些行为规范被违反时，才发现没有责任体系加以保障。责任是个人与他人及社会联系的方式，是维持权利和社会存在的手段。只要有社会的存在，就必然有责任的存在，如道义责任、政治责任、法律责任、纪律责任等。日常生活中，人们常常把责任和义务相混淆，如把承担管理义务叫做承担管理责任，但实际上二者在法律上是不等同的：义务往往是承担责任的原因，而责任往往是不履行义务的后果。所以，责任是指由于实施的行为违反了制度规定而引起的必须承担具有强制性的制度上的后果。可见责任是与违反制度行为相联系的，责任是对违反制度行为人的一种处置。
八是要切实防止所定制度缺乏必要的救济途径。权利是制度赋予的，也需要制度加以保护。为了保证师生员工权利的客观实在性，制度必须为其权利的实现设立相应的保障：一方面，要预防侵害师生员工权利行为的发生；另一方面，还应有在预防失效情况下的救助措施，使师生员工在实现自己权利过程中遇到障碍或受到侵害时，制度能够赋予其依照制度采取的各种旨在保护或恢复权利的手段和方法。第一，依法健全校内纠纷解决机制。按照教育部《全面推进依法治校实施纲要》的要求，把法治作为解决校内矛盾和冲突的基本方式，建立并综合运用信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，依法妥善、便捷地处理学校内部各种利益纠纷。要特别注重和发挥基层调解组织、教职工代表大会、学生团体和法制工作机构在处理纠纷中的作用，建立公平公正的处理程序，将因人事处分、学术评价、教职工待遇、学籍管理等行为引发的纠纷，纳入不同的解决渠道，提高解决纠纷的效率和效果。第二，重点完善教师学生权利救济制度。学校要设立教师申诉或者调解委员会，就教师因职责权利、职务评聘、年度考核、待遇及奖惩等，与学校及有关职能部门之间发生的纠纷，或者对学校管理制度、规范性文件提出的意见，及时进行调处，作出申诉结论或者调解意见。教师申诉或者调解委员会应当有广泛的代表性和权威性，成员应当经教职工代表大会认可。第三，完善学生申诉机制。学校应当建立相对独立的学生申诉处理机构，其人员组成、受理及处理规则，应当符合正当程序原则的要求，并允许学生聘请代理人参加申诉。学校处理教师、学生申诉或纠纷，应当建立并积极运用听证方式，保证处理程序的公开、公正。
九是要切实防止把推进依法治校与坚持党的领导对立起来。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法确立了中国共产党的领导地位，坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家做主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。治国如此，治校亦如此。全面推进依法治校，必须以中国特色社会主义理论为指导，坚持社会主义办学方向，弘扬和践行社会主义核心价值体系，将坚持和改善学校党的领导与学校的依法治理紧密结合起来。
参考文献：
[1]王启富，马志刚.权利的法律结构分析[J].中央政治干部管理学院学报，1999（5）.
（作者系中华女子学院党委书记）
[责任编辑：卜 珺 实习编辑：陈 栓]
