试析欠发达地区社会治理的创新路径

    齐常赋

    摘 要：社会治理是一个持续的过程，是多元主体间的协商、合作与互动。欠发达地区的社会治理创新应针对当前社会体制改革的实际和社会发展中存在的问题来展开。加强欠发达地区社会治理创新，需要在思想上坚持群众观点，在行动上践行群众路线，在模式上采用上下联动、多措并举的方式方法，在制度上建立健全体制机制。

    关 键 词：欠发达地区；社会治理创新；民生；群众路线

    中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）06-0070-05

    党的十八届三中全会报告中首次提出了“社会治理”的概念，这表明社会治理过程不再是政府单向度的自上而下的管控，维护和达成社会秩序也不再是政府单方面的事务，而是政府、公民及社会组织等多元主体之间的平等协商与合作。政府履行社会管理职能的过程也是自身调整、改革、再构建的过程，是转变治理角色、结构与方式以获得合法性的过程。[1]因此，社会治理创新应针对当前社会体制改革的实际和社会发展中存在的问题来展开，在欠发达地区更应如此。

    一、欠发达地区社会治理存在的问题

    ⒈由落后乡村向新型城镇化迈进的过程中，欠发达地区的社会治理跟不上发展的脚步。由落后乡村向新型城镇化迈进是一个大的过渡，在这样的历史时期，以往的社会管理体制和模式正被打破，与社会主义市场经济相适应的新的社会治理体制和模式正在形成。在这一过程中，欠发达地区出现了城乡矛盾凸显，利益分配格局分化等现象，如何保护农村失地农民、进城务工人员的权益，保护城市下岗职工、拆迁户等弱势群体的利益，是欠发达地区社会治理亟待解决的问题。

    ⒉社会由“保守”向“开放”转型的过程中，欠发达地区的社会治理难以适应新形势。在我国，随着以工业化为主要特征的现代化的推进，人口大规模迁徙和自由流动等社会治理难题频频出现。就欠发达地区而言，虽然人口的大规模迁徙和自由流动使社会开放度大幅提高，在一定程度上给欠发达地区带来了正面效应，但传统的社会治理方式并不适应社会发展的需要是客观存在的现实。

    ⒊社会由“简单”向“复杂”转变的过程中，欠发达地区的社会治理疲于应付。当前，尽管欠发达地区与发达地区相比经济发展较慢，但其在经济构成、生活方式、人生态度、宗教信仰等方面均已呈现出复杂化的倾向。过去高度同质化、单一化的社会正逐渐消失，这给习惯于行政命令式的欠发达地区社会治理模式提出了挑战。

    ⒋由“偏重经济发展”向“经济社会协调发展”转变的过程中，欠发达地区的社会治理更需关注民生。因为关注民生是加快经济发展方式转变的出发点和落脚点，而社会治理与人民群众的生活密切相关，其直接关乎如何服务民众、改善民生、促进民和、维护民利、保障民安等方方面面，不可小觑和怠慢。据中国网所作的调查结果显示：关于对“十二五”期间最希望生活中哪些方面有所改善的回答，居于前几位的都是住房、医疗、食品安全、就业、劳动者权益、教育等民生问题。如果把这样一个大覆盖面的调查放在欠发达地区这个小范围内，表现则会更加突出和强烈。

    二、欠发达地区社会治理存在问题的原因分析

    由于欠发达地区的治理理念、思想文化和社会结构与发达地区相比明显滞后，加之其经济的欠发达，使地方政府很难提供充足的财政资金用于社会治理，因而社会治理创新的力度和步伐受到了制约。具体表现在：

    ⒈治理理念存在误区。在欠发达地区，一方面，政府的管理理念仍是“GDP至上”，管理方式也是以“管”“控”為主；另一方面，民众参与社会治理的渠道不畅通，导致其对公共事务的关注度不高，对社会治理的参与意愿不强。笔者的调研结果显示，在某地的一个社区，只有20%左右的居民表示愿意参与社区事务，其中以退休在家的老年人居多，而文化程度相对较高、经济状况较好的中青年人则参与意愿不强。调研中还发现，经常与人谈论社区治理问题的居民只占被调查对象的8.8%，而不知道怎么参与和对是否参与社区管理持无所谓态度的居民比率则高达71.2%。

    ⒉治理机制尚不健全。在经济欠发达地区，治理决策与执行、社会组织管理和危机应急处理等新机制尚不健全，对如何构建有效地防范、化解社会矛盾和利益冲突的体制机制仍处于探索阶段。笔者在调研中发现，在某欠发达地区的五个县（市、区）的综治办都挂靠在政法委部门进行工作，可以说是常设的“临时机构”。众所周知，社会治理是个大概念、大问题、大范畴，除了发展经济外，其余工作都可以装到社会治理这个“筐”中，因此仅靠一个挂靠部门去调度和考评其社会治理工作是远远不够的。此外，与社会治理工作密切相关的基层政法工作力量也严重不足。单从当地基层政法力量的配备来看，一方面是现有警力的年龄结构偏大，另一方面是警员招录的门槛偏高，使得政法机关人员难以得到及时补充。加之群众权益维护机制也存在问题，等等。这些都严重影响了欠发达地区社会治理的创新。

    ⒊社区等社会组织职责不清、角色模糊。社区常被视作行政治理单元，在经济欠发达地区这种行政色彩更为浓厚。当前，在我国大部分社区的社会组织发展还不够成熟的情况下，欠发达地区的社会组织也只是在提供公共服务方面维护了群体利益，在推进民主政治建设方面，其分担社会风险、化解社会矛盾、维护社会稳定的作用并没有发挥好，特别是一些行业协会甚至充当了“戴市场帽子、拿政府鞭子、收企业票子、官员兼职抢位子”的角色。凡此种种，都严重地制约了欠发达地区社会治理的良性发展。

    ⒋导致治理效果不佳的其它因素。一是欠发达地区现有的人口管理服务工作难以适应新形势、新情况和新变化的需要。二是随着互联网虚拟社区、微博、微信等即时通讯工具的迅猛发展，网络舆情分析应对能力亟待提高。三是人力资源管理中的“有多大权，就应该负起多大责任，从而获得多大回报”的“权、责、利”一致原则尚需明确。笔者的调研结果显示，在被调查的社区中，几乎每个社区都挂七八个牌子，既有社区妇联、社保工作站、治安工作站、社区公开电话办公室、养老服务站、劳动保障服务站等机构，又有上级安排的诸如双拥、计划生育、民政、环境保护等窗口工作。然而，社区的工作人员每月只能拿到当地最低标准的工资，这自然难以留住管用、好用、耐用的社区管理服务人才，其结果不言而喻，直接影响了欠发达地区社会治理的效果。

    三、欠发达地区社会管理创新的路径选择

    （一）践行群众路线

    ⒈加强欠发达地区社会治理创新，必须始终坚持群众观点。只有牢固树立群众观点，始终如一地践行群众路线，才能避免脱离群众的危险发生。与发达地区相比，加强欠发达地区的社会治理创新需要下更大的决心、花更大的气力、用更大的功夫，需要始终从人民群众的利益出发，想问题、定思路、做工作。如此，才能与人民群众坦诚以对、真诚交流，进而获取其聪明才智。也只有如此，欠发达地区的社会治理创新才会有方向，有市场，有前途。

    ⒉在欠发达地区，因不同阶层逐利而产生的各种类型的矛盾较为突出，给社会治理带来了较大困难。对此，笔者认为，只有不断加强欠发达地区的社会治理创新，充分激发并调动其基层和民众的创造力，大力发展多种所有制经济，拓宽就业渠道，增加民众收入，提高民众参与社会治理创新的动力，完善地方公共财政制度，促进公共产品对农村和社区基层的倾斜，引导民众以理性合法的形式表达利益诉求，才能有效地解决利益冲突。

    ⒊在欠发达地区，创新社会治理要坚持不论政府职能怎么转变，为人民服务的宗旨不能变，始终坚持以人为本、执政为民，接地气、通下情，想群众之所想，急群众之所急，解群众之所忧，在服务中实施管理，在管理中实现服务的路径。[2]只有沿着这条路径走下去，并把欠发达地区社会治理创新中长期积累起来的行之有效的做法固定下来，进而形成长效机制，才能使欠发达地区的社会治理创新取得恒效。只有健全正確处理人民内部矛盾的工作机制，不断完善矛盾纠纷排查化解机制，才能使欠发达地区的社会治理创新更上一层楼。

    （二）上下联动，多措并举

    ⒈加强欠发达地区社会治理创新要充分发挥地方政府的主导作用。社会治理创新是一个全局性的工作，缺乏党和政府的统一领导和部署，社会治理将难以开展和持续。因此，欠发达地区的党委和政府应高度重视社会治理创新工作，统筹调度、整体推进。具体而言：一是规划一批社会治理创新项目，进而实现社会治理创新的规模化、整体化和系统化；二是加大政府财政投入，将社会治理创新工作所需经费纳入到地方财政预算中，以便为其提供必要的资金保障；三是建立起严格的责任督查和考核奖惩机制，签订社会治理创新工作责任状并层层落实，确保社会治理工作有力、有序、有效地推进。

    ⒉加强欠发达地区社会治理创新要进一步拓宽党建带社建，社建促党建的新路子。具体而言：一是以党组织对社区的全覆盖促进社区治理的全覆盖，通过加强社区党组织建设进一步织牢社区治理网络；二是通过建设良好的社区党组织活动阵地促进优质社区服务平台的搭建，从而提升社区便民服务的实效；三是着力打造社区党员便民服务品牌，凝聚党建合力。如鼓励欠发达地区社区内的党员在参与社区活动时亮明党员身份，从而发挥其表率作用。同时，社区也可以定期与所辖区域内的党员进行沟通，询问其思想和工作状况，从而增强社区党员的归属感和认同感。

    ⒊加强欠发达地区社会治理创新要坚持沉下身子、倾听民意、关注民生。在欠发达地区，加强社会治理创新可以采取许多具体的举措。如机关干部下社区，政法人员进社区，群团组织驻社区等，从多渠道、多侧面集聚社区居民的意见和建议，以便能够及时解决其日常生活中的困难、邻里矛盾纠纷、子女教育、食品安全等民生问题。

    （三）创新社会治理的体制机制

    ⒈加强欠发达地区的基层民主自治，完善社区服务功能。一是要增强社区的民主自治能力，充分调动社区居民参与社区治理的积极性，进一步发挥其主人翁精神，从而不断增强社区的向心力和凝聚力；二是要加强社区法制建设，加大法制宣传力度，建立健全各项民主制度，用制度去规范社区居民的行为；三是要进一步完善社区服务体系，提升社区服务质量和辐射度，以社区服务满足小区居民的基本条件，增强城市生活的稳定性。[3]总之，强化社区服务功能既可用法律、制度去规范社区居民，可以用完善的服务体系吸引社区居民。

    ⒉扶持欠发达地区的社会组织发展，加大社会组织人才培养力度。社会组织能够弥补就业系统中市场和政府功能的有限性，可以成为促进社会充分就业、公平就业和均衡就业的一个重要渠道。因此，欠发达地区的地方政府应鼓励和扶持社会组织的健康发展，以发挥其吸纳就业的“蓄水池”效应。一方面，可以通过购买公共服务等方式来促进当地社会组织的发展；另一方面，也可以通过建立社会组织孵化基地的方式扶持其发展。当然，最根本的方式还是地方政府能否在某些领域内最大限度地放权，采取渐进的方式让位于社会组织。此外，社会组织若想激发活力，发展壮大，还需要加强其自身的“内在修炼”。特别是在欠发达地区，要实现社会治理创新就必须建立一批法治健全、管理规范的社会组织，必须对社会组织进行科学合理的定位，使其能够以多元治理主体的身份与政府一道共同参与公共事务的治理。同时，还要着力提高社会组织从业人员的素质，加强对中介组织从业人员专业技术知识的培训，从而打造具有高素质、高技术的社会工作人才。

    ⒊建立健全欠发达地区社会矛盾预防化解、重大决策社会风险评估、公共安全保障机制和立体化社会治安防控体系。一是要畅通和规范群众的诉求表达渠道。诉求表达渠道不畅通易导致社会矛盾的长期积压和突然爆发。因此， 在欠发达地区畅通和规范群众诉求表达渠道尤为重要。一方面，要确保处理民众诉求主体的一致性，避免“九龙治水而水不治”的局面出现；另一方面，要进一步拓宽社情民议的表达渠道，大力推进社情民意调查分析机构的建立和发展。如在欠发达地区，地方政府可以扶持和推进民意调查机构建设，该机构在接到民众所反映的问题后对这些问题进行梳理、归类，然后交由专家组对问题展开调研，进而提出较为成熟、具有可行性和可操作性的咨询建议，上报政府相关部门进行决策。如此出台的政策一定会更符合实际、更切合民意，也更会有利于政策的执行和落地。二是要化解矛盾，即在欠发达地区完善权利保障机制，特别是要重点关注对弱势群体的权利保障。如城市低保、城市非就业人员基本生活、农民工权益等问题。只有在欠发达地区建立起调处化解矛盾的综合平台，才能实现人民调解、行政调解、司法调解的无缝对接。三是对于地方政府的重大决策以及影响社会稳定的重大项目要进行风险评估。欠发达地区在评估过程中要注意处理好责任问题，明确责任主体，落实责任担当；要依法进行决策，不搞“黑箱操作”，把权力关进制度的牢笼；要坚持公开、公平、公正原则，兼顾各方面利益；要调动全社会的参与力量，引导和吸纳民众参与地方政府的重大决策。在评估项目时，不能只顾眼前利益或少数人利益，要看到长远利益和公众利益；要保护民众的知情权，坚持透明化，坚持在阳光下晒一晒。政策最终是要推向社会的，只有民众的意见充分参与到评估中来，才有利于政策的落地和有效执行。四是加强公共安全保障机制和完善立体化社会治安防控体系建设。在欠发达地区，一方面，地方政府要高度重视财政投入问题，千方百计地加大对公共安全的投入；另一方面，要加强对事故灾难、公共卫生事件、食品安全事件等的监管力度，推进监管的专业化和制度的刚性化建设，对违规违法的行为应严加惩处，绝不姑息。同时，还要建立动静结合的社会治安立体化防控体系，充分利用现代科学技术进行有效管控。

    【参考文献】

    [1]孙柏瑛.基层政府社会管理中的适应性变革[J].中国行政管理，2012，（05）.

    [2]习近平.在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话[EB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115055434.htm.

    [3]蓝志勇，李东泉.社区发展是社会管理创新与和谐城市建设的重要基础[J].中国行政管理，2011，（10）.

    （责任编辑：刘亚峰）