我国农业行政管理体制的发展路径探讨
张媛媛
摘要：作为世界上的农业大国，我国农业行政管理体制的发展直接影响到8亿左右农村人口生存与发展。适合当前农业生产方式的行政管理体制能够促进农业发展，否则将阻碍其健康发展。农业作为提供支撑国民经济建设与发展的基础产业，农业行政管理在我国行政管理体制改革版图内有着举足轻重的地位。为了适应不断发展的经济环境，本文将通过梳理我国农业行政管理体制的发展历程，进而剖析农业行政体制发展的现状，总结出现存的问题，并针对问题提出合理的建议，意在为今后农业行政管理体制发展提供借鉴。
关键词：农业行政 权力配置 管理体制 发展路径
中图分类号：D630 文献标识码：A
行政管理体制是指行政组织内部各层级、各部门之间权力关系制度化的表现形式。从广义上讲，行政管理体制涉及各级国家机关部门，从狭义上讲则是指以政府为中心的行政管理部门。我国的行政管理体制则更侧重于以政府为中心的行政管理系统。
近年来，我国一直在推行行政管理体制改革，农业行政管理体制改革也有着至关重要的地位。所谓的农业行政管理体制的改革，是为适应社会主义市场经济的发展，不断地建立、完善农村政治、经济、文化、社会管理体制。改革不适应农业生产力发展的生产关系及其上层建筑。其中的最重要的部分就是在农村推进综合改革，主要是指党政机构核编、财政体制及农村义务教育改革，建立有效的基层农业行政管理体制是改革的最终目标。
推行农业行政管理体制改革是我国现阶段发展重大战略之一。首先，农业行政管理体制发展应为社会主义的新农村建设提供必要前提，现行的体制不能完全满足当前农村的农业建设的需要，在一定程度上损害了农民的生产积极性。其次，推进农业行政管理体制发展也是实现城乡一体化建设的必由之路。因此，在当前的宏观环境下进行农业行政管理体制改革迫在眉睫。
1 农业行政管理体制改革的发展历程
在任何国家，都有一种不可或缺的行使国家职能的管理机制，即行政管理体制。我国正处于高速发展的关键时期，现有的行政体制已不能适应经济的发展和社会的变化，这种情况在农业方面表现尤为突出，因为我国早期的管理存在一定失误，而且这些失误至今存在着还不同程度的影响，所以导致中国的农业滞后，无法更好地为现阶段农业发展服务，因此推行积极有效的农业行政管理改革势在必行。
我国建国70多年来的农业行政管理体制改革，就其发展特点来看，大致划分成两个阶段。
第一阶段：改革开放前的30年，我国对农业行政管理发展处于摸索阶段，经历了曲折坎坷的发展路程；第二阶段：改革开放后的 40 年高速发展阶段，初步明确了农业行政管理发展的方向。
1947—1950年，中国农业行政管理体制发展主要是中国共产党在全国范围内带领农民有计划有步骤地进行土地改革，沒收了封建地主阶级的土地，再将这些土地分给少地无地的农民，彻底废除了原有的土地所有制，真正实现了耕者有其田的理想。
1952—1957 年，国家开始适当加快农业合作化的速度。由土改时期的互助组，逐渐变成了以统一经管、土地入股为基础的初级农业生产合作社。不久从还未建立完全的初级合作社，迅速转为高级合作社，最后发展为人民公社。1958年，我国进入“大跃进”时期，在这一时期，人民公社把“穷富拉平”，推行按需分配，在全国实现了“人民公社化”。 但人民公社化是带有强制性的一定程度上影响劳动者积极性，它违背了生产关系要与生产力相适应的原理，限制了当时农业的发展。
1966—1976年，一场长达10年的文化大革命拉开了序幕。随着十一届三中全会召开，国家进入改革开放的新时期，党中央开始同意在个别地区实行以家庭联产承包责任制，逐渐转变了吃“大锅饭”现象，充分提高了农民的积极性。
从此，人民公社的农业行政管理职能开始被乡政府取代。十五届三中全会提出了“三农问题”，它既是农村改革进入了新阶段的重要标志，又是我国现代化建设的关键一环。然而这时的改革却并没有在根本上触及城乡二元结构的深层次矛盾，因此便导致农村的农业经济发展依然低迷。 2004 年开始，国家连续三年给予农民直接补贴；随后，又为减轻农民负担全面取消了农业税、牧业税、屠宰税和特产税。但这些，只在有限的范围内缓解“三农”问题，并没有根本上解决这些问题。
2 我国现行的农业行政管理体制发展情况分析
我国的农业行政管理体制经过多年的发展，管理的理念发生了变化，组织功能逐渐优化，调控的手段和方法得到了改进，逐渐适应了现代农业生产， 但仍然不可避免地存在着一定的问题。
2.1农业行政部门处于相对弱势地位，管理范围较窄
在社会主义建设初期，农业部门的地位并不高，建立完善工业体系是我国当时建设的重中之重。在这种战略下，农业行政部门成为工业化发展提供资源的主要部门，但农业行政部门在随后的行政体制改革中仍未得到足够的重视。不仅农业行政部门的地位不高，并且它的管理范围也比较窄，因而难以承担宽泛的职能序列，因此导致一些农业行政管理职能无法得到有效落实。
2.2职能划分不明确，无法满足现代农业发展
现代化的农业是融合商品化、合作化、产业化和一体化等特点的大农业。为了确保供应链条能有效地衔接，应不断采用现代化的管理方式和理念。但我国当前的农业行政管体制仍保留了一些计划经济的影子，农业产业链条被分割成前、中、后三个不同的阶段，涉及多个部门，造成大农业管理失灵，引发了农业行政管理部门的职能涣散，各个管理部门之间对问题衔接不畅，互相推诿。因此造成了行政管理效率降低，资源无法得到有效配置，无法满足当前市场的需要。
2.3农业行政部门管理手段相对单一
在我国行政改革的大背景下，农业行政管理体制也发生了巨大变化，但整体来看，政府的农业管理手段相对单一，宏观调控职能没能充分得到发挥。一般来说，政府通过行政、法律、经济等手段对农业进行调控。现阶段，政府相对于采用经济和法律等多元手段进行调控，更倾向于用行政命令手段进行管制。
2.4基层农业行政管理链条相对薄弱
一般组织内部层级由高层决策，中层兼具决策和执行两种职能，下层是执行层。正常的组织结构应该是金字塔格局，职责应是由上到下逐渐增大，然而目前我国农业行政管理体制的现状则是基层过于弱小，中间层权力过大，部分地区农业基层管理部门基本上处于难以向农业生产提供一些基本的公共服务，基本处于“缺钱、少人”的状态。
3 我国农业行政管理体制的发展路径
3.1调整政府职能定位
政府职能体现在行政机关在管理国家和社会事务并为社会提供公共服务过程所具有的基本职责和功能。历来政府的管理职能被强化，而服务职能被忽略。伴随着社会的飞速发展，这种管制型的政府管理模式已经无法满足当前社会发展的需要，迫切需要向服务型的管理模式转变。农业行政管理相关部门不但要提供一般性的公共服务，还要不断地完善法律法规，从而维护农产品交易市场环境的开放性和竞争秩序的公平性，降低成本、提高效率，增加活力，不断规范农产品交易市场秩序和市场环境。
3.2合理规划权力配置
行政权力和行政职能是两个相关概念，是手段和目的之间的关系。行政权力为组织完成这些目标创造了条件和途径，行政职能是为了明确行政工作的方向和价值目标。就当前情况来看，为了能够适应迅速变化的环境要求，应该增強农业基层组织的权力，充分提高基层工作人员的积极性；同时不仅要调动地方政府的积极性，保证政府的宏观调控能力，还要合理划分中央与地方在农业方面的管理事项。
3.3政府运行规则法制化
在我国现行的行政体制内，权大于法的现象也屡见不鲜，法律至上的基本价值并没有得到完全贯彻，官与民之间关系的调整不是以法律为基础，而是以权力为基础。法制化的政府运行规则应包括：第一，法律应明确农业行政管理部门所具有的职责。第二，农业行政管理部门行使的权力由法律的授予必须按照法律规律行使，不能无限制延伸。第三，农业行政管理部门在履行行政职责的过程中，依法定程序步骤开展工作。第四，在农业行政管理的各个程序都要做到透明，要在公平公开的前提下，充分调研的基础上出台相关政策，同时，对农业行政管理的相关信息进行公开，这样在政策出台到落实的全过程进行公开，便于人民监督，尽量减少决策失误、行政人员徇私行为和资源不能有效利用的现象。
3.4管理手段多元化
在农业行政管理的过程中，应采取行政、法律、经济等多种手段管控农业生产全过程。法律手段是农业行政管理的基础，落实农业行政管理法制化，能够明确各级部门职责，避免互相推诿，减少管理部门管理的随意性。在农业行政管理中的最主要手段是经济手段。农业行政部门可以通过经济手段对农产品交易市场进行有效的管理，避免政府干预过多的情况。在农业行政管理的过程中，必须综合多种手段，不断提高效率、增进效果。
3.5设置大农业管理部门
现阶段，我国农业行政管理部门普遍存在权责分离、职能交叉现象，这不仅制约了行政效率的提高，又造成了各部门之间互相推诿，进而影响了我国经济的健康发展。为了适应社会主义市场经济的发展和完善行政体制改革的需要，设置大农业行政部门，合并相似职能，整合政府资源，明确行政管理职能，提高行政管理效率。
4 结束语
我国的农业行政管理，虽然早期发展经历了曲折坎坷，但在党的领导下，经过长期发展和不断探索，农业行政管理体制找到了方向，进入了高速发展阶段。 但是随着经济的发展，为适应我国新时期农村建设的需要，我国农业行政管理体制仍需要不断地发展完善。现阶段，我国的农业再次遇到瓶颈期，需要探索一条更科学、更合理的中国农业行政管理体制发展路径，以突破农业行政体制改革桎梏，稳步发展。
不仅资本投入、生产技术影响着农业生产能力发展的水平，管理制度更是影响着农业生产能力的提高。促进农业生产必须实行相匹配的农业生产方式的行政管理体制，反之，则会阻碍发展。在经济全球化愈演愈烈的今天，为了增强我国竞争能力，必须要明确农业行政管理体制发展方向，并结合我国的实际情况，寻找一条适合自身发展的路径。
参考文献：
[1] 于建噪.政治转型期中国乡村政治结构的变迁[M].北京： 商务印书馆，2006.
[2] 宋洪远.改革以来中国农业和农村经济政策的演变[M].北京： 中国经济出版社，2000.
[3] 韩俊.农村市场经济体制建设[M].南京： 江苏人民出版社，1998.
摘要：作为世界上的农业大国，我国农业行政管理体制的发展直接影响到8亿左右农村人口生存与发展。适合当前农业生产方式的行政管理体制能够促进农业发展，否则将阻碍其健康发展。农业作为提供支撑国民经济建设与发展的基础产业，农业行政管理在我国行政管理体制改革版图内有着举足轻重的地位。为了适应不断发展的经济环境，本文将通过梳理我国农业行政管理体制的发展历程，进而剖析农业行政体制发展的现状，总结出现存的问题，并针对问题提出合理的建议，意在为今后农业行政管理体制发展提供借鉴。
关键词：农业行政 权力配置 管理体制 发展路径
中图分类号：D630 文献标识码：A
行政管理体制是指行政组织内部各层级、各部门之间权力关系制度化的表现形式。从广义上讲，行政管理体制涉及各级国家机关部门，从狭义上讲则是指以政府为中心的行政管理部门。我国的行政管理体制则更侧重于以政府为中心的行政管理系统。
近年来，我国一直在推行行政管理体制改革，农业行政管理体制改革也有着至关重要的地位。所谓的农业行政管理体制的改革，是为适应社会主义市场经济的发展，不断地建立、完善农村政治、经济、文化、社会管理体制。改革不适应农业生产力发展的生产关系及其上层建筑。其中的最重要的部分就是在农村推进综合改革，主要是指党政机构核编、财政体制及农村义务教育改革，建立有效的基层农业行政管理体制是改革的最终目标。
推行农业行政管理体制改革是我国现阶段发展重大战略之一。首先，农业行政管理体制发展应为社会主义的新农村建设提供必要前提，现行的体制不能完全满足当前农村的农业建设的需要，在一定程度上损害了农民的生产积极性。其次，推进农业行政管理体制发展也是实现城乡一体化建设的必由之路。因此，在当前的宏观环境下进行农业行政管理体制改革迫在眉睫。
1 农业行政管理体制改革的发展历程
在任何国家，都有一种不可或缺的行使国家职能的管理机制，即行政管理体制。我国正处于高速发展的关键时期，现有的行政体制已不能适应经济的发展和社会的变化，这种情况在农业方面表现尤为突出，因为我国早期的管理存在一定失误，而且这些失误至今存在着还不同程度的影响，所以导致中国的农业滞后，无法更好地为现阶段农业发展服务，因此推行积极有效的农业行政管理改革势在必行。
我国建国70多年来的农业行政管理体制改革，就其发展特点来看，大致划分成两个阶段。
第一阶段：改革开放前的30年，我国对农业行政管理发展处于摸索阶段，经历了曲折坎坷的发展路程；第二阶段：改革开放后的 40 年高速发展阶段，初步明确了农业行政管理发展的方向。
1947—1950年，中国农业行政管理体制发展主要是中国共产党在全国范围内带领农民有计划有步骤地进行土地改革，沒收了封建地主阶级的土地，再将这些土地分给少地无地的农民，彻底废除了原有的土地所有制，真正实现了耕者有其田的理想。
1952—1957 年，国家开始适当加快农业合作化的速度。由土改时期的互助组，逐渐变成了以统一经管、土地入股为基础的初级农业生产合作社。不久从还未建立完全的初级合作社，迅速转为高级合作社，最后发展为人民公社。1958年，我国进入“大跃进”时期，在这一时期，人民公社把“穷富拉平”，推行按需分配，在全国实现了“人民公社化”。 但人民公社化是带有强制性的一定程度上影响劳动者积极性，它违背了生产关系要与生产力相适应的原理，限制了当时农业的发展。
1966—1976年，一场长达10年的文化大革命拉开了序幕。随着十一届三中全会召开，国家进入改革开放的新时期，党中央开始同意在个别地区实行以家庭联产承包责任制，逐渐转变了吃“大锅饭”现象，充分提高了农民的积极性。
从此，人民公社的农业行政管理职能开始被乡政府取代。十五届三中全会提出了“三农问题”，它既是农村改革进入了新阶段的重要标志，又是我国现代化建设的关键一环。然而这时的改革却并没有在根本上触及城乡二元结构的深层次矛盾，因此便导致农村的农业经济发展依然低迷。 2004 年开始，国家连续三年给予农民直接补贴；随后，又为减轻农民负担全面取消了农业税、牧业税、屠宰税和特产税。但这些，只在有限的范围内缓解“三农”问题，并没有根本上解决这些问题。
2 我国现行的农业行政管理体制发展情况分析
我国的农业行政管理体制经过多年的发展，管理的理念发生了变化，组织功能逐渐优化，调控的手段和方法得到了改进，逐渐适应了现代农业生产， 但仍然不可避免地存在着一定的问题。
2.1农业行政部门处于相对弱势地位，管理范围较窄
在社会主义建设初期，农业部门的地位并不高，建立完善工业体系是我国当时建设的重中之重。在这种战略下，农业行政部门成为工业化发展提供资源的主要部门，但农业行政部门在随后的行政体制改革中仍未得到足够的重视。不仅农业行政部门的地位不高，并且它的管理范围也比较窄，因而难以承担宽泛的职能序列，因此导致一些农业行政管理职能无法得到有效落实。
2.2职能划分不明确，无法满足现代农业发展
现代化的农业是融合商品化、合作化、产业化和一体化等特点的大农业。为了确保供应链条能有效地衔接，应不断采用现代化的管理方式和理念。但我国当前的农业行政管体制仍保留了一些计划经济的影子，农业产业链条被分割成前、中、后三个不同的阶段，涉及多个部门，造成大农业管理失灵，引发了农业行政管理部门的职能涣散，各个管理部门之间对问题衔接不畅，互相推诿。因此造成了行政管理效率降低，资源无法得到有效配置，无法满足当前市场的需要。
2.3农业行政部门管理手段相对单一
在我国行政改革的大背景下，农业行政管理体制也发生了巨大变化，但整体来看，政府的农业管理手段相对单一，宏观调控职能没能充分得到发挥。一般来说，政府通过行政、法律、经济等手段对农业进行调控。现阶段，政府相对于采用经济和法律等多元手段进行调控，更倾向于用行政命令手段进行管制。
2.4基层农业行政管理链条相对薄弱
一般组织内部层级由高层决策，中层兼具决策和执行两种职能，下层是执行层。正常的组织结构应该是金字塔格局，职责应是由上到下逐渐增大，然而目前我国农业行政管理体制的现状则是基层过于弱小，中间层权力过大，部分地区农业基层管理部门基本上处于难以向农业生产提供一些基本的公共服务，基本处于“缺钱、少人”的状态。
3 我国农业行政管理体制的发展路径
3.1调整政府职能定位
政府职能体现在行政机关在管理国家和社会事务并为社会提供公共服务过程所具有的基本职责和功能。历来政府的管理职能被强化，而服务职能被忽略。伴随着社会的飞速发展，这种管制型的政府管理模式已经无法满足当前社会发展的需要，迫切需要向服务型的管理模式转变。农业行政管理相关部门不但要提供一般性的公共服务，还要不断地完善法律法规，从而维护农产品交易市场环境的开放性和竞争秩序的公平性，降低成本、提高效率，增加活力，不断规范农产品交易市场秩序和市场环境。
3.2合理规划权力配置
行政权力和行政职能是两个相关概念，是手段和目的之间的关系。行政权力为组织完成这些目标创造了条件和途径，行政职能是为了明确行政工作的方向和价值目标。就当前情况来看，为了能够适应迅速变化的环境要求，应该增強农业基层组织的权力，充分提高基层工作人员的积极性；同时不仅要调动地方政府的积极性，保证政府的宏观调控能力，还要合理划分中央与地方在农业方面的管理事项。
3.3政府运行规则法制化
在我国现行的行政体制内，权大于法的现象也屡见不鲜，法律至上的基本价值并没有得到完全贯彻，官与民之间关系的调整不是以法律为基础，而是以权力为基础。法制化的政府运行规则应包括：第一，法律应明确农业行政管理部门所具有的职责。第二，农业行政管理部门行使的权力由法律的授予必须按照法律规律行使，不能无限制延伸。第三，农业行政管理部门在履行行政职责的过程中，依法定程序步骤开展工作。第四，在农业行政管理的各个程序都要做到透明，要在公平公开的前提下，充分调研的基础上出台相关政策，同时，对农业行政管理的相关信息进行公开，这样在政策出台到落实的全过程进行公开，便于人民监督，尽量减少决策失误、行政人员徇私行为和资源不能有效利用的现象。
3.4管理手段多元化
在农业行政管理的过程中，应采取行政、法律、经济等多种手段管控农业生产全过程。法律手段是农业行政管理的基础，落实农业行政管理法制化，能够明确各级部门职责，避免互相推诿，减少管理部门管理的随意性。在农业行政管理中的最主要手段是经济手段。农业行政部门可以通过经济手段对农产品交易市场进行有效的管理，避免政府干预过多的情况。在农业行政管理的过程中，必须综合多种手段，不断提高效率、增进效果。
3.5设置大农业管理部门
现阶段，我国农业行政管理部门普遍存在权责分离、职能交叉现象，这不仅制约了行政效率的提高，又造成了各部门之间互相推诿，进而影响了我国经济的健康发展。为了适应社会主义市场经济的发展和完善行政体制改革的需要，设置大农业行政部门，合并相似职能，整合政府资源，明确行政管理职能，提高行政管理效率。
4 结束语
我国的农业行政管理，虽然早期发展经历了曲折坎坷，但在党的领导下，经过长期发展和不断探索，农业行政管理体制找到了方向，进入了高速发展阶段。 但是随着经济的发展，为适应我国新时期农村建设的需要，我国农业行政管理体制仍需要不断地发展完善。现阶段，我国的农业再次遇到瓶颈期，需要探索一条更科学、更合理的中国农业行政管理体制发展路径，以突破农业行政体制改革桎梏，稳步发展。
不仅资本投入、生产技术影响着农业生产能力发展的水平，管理制度更是影响着农业生产能力的提高。促进农业生产必须实行相匹配的农业生产方式的行政管理体制，反之，则会阻碍发展。在经济全球化愈演愈烈的今天，为了增强我国竞争能力，必须要明确农业行政管理体制发展方向，并结合我国的实际情况，寻找一条适合自身发展的路径。
参考文献：
[1] 于建噪.政治转型期中国乡村政治结构的变迁[M].北京： 商务印书馆，2006.
[2] 宋洪远.改革以来中国农业和农村经济政策的演变[M].北京： 中国经济出版社，2000.
[3] 韩俊.农村市场经济体制建设[M].南京： 江苏人民出版社，1998.
