特朗普税改对我国的影响及应对之策
胡阳 王存峰
〔摘要〕 通过减税和改变跨境税制，特朗普税改不仅会起到刺激美国国内经济、增加就业的效果，并且通过国际税收竞争影响纳税人国际税务筹划中“物的流动”和“人的流动”决策，从而对特朗普的贸易政策和移民政策进行配合。在“物的流动”方面，资本外流会影响到中国的实体经济与金融体系等多个经济领域；在“人的流动”方面，由于美国跨境税制将原来的属人原则改为属地原则，特朗普税改大幅度降低了中国高端人才移民到美国的难度与负担，并且会吸引部分跨国企业将总部转移到美国，从而会导致不利的政治影响与社会影响。为应对特朗普税改带来的不利影响，中国应在降低税率的同时提高扣除标准，推出面向高新技术企业和制造业的税收优惠措施，改革税制结构，改善投资与经营环境，防范企业控制权风险，遏制地下金融，加强对资本外流的监管，制定措施留住高端人才，避免人才外流。
〔关键词〕 特朗普税改，国际税收竞争，国际税务筹划，资本流动，移民，企业总部
〔中图分类号〕F812.42 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）06-0089-07
一、引言
与近来愈演愈烈的中美“贸易战”相比，特朗普在2017年底签署的税收制度改革政策（简称特朗普税改）所引发的“税务战”更像是一场没有硝烟的战争。由于任何国家对其自身的税收政策拥有至高无上的主权，特朗普税改属于美国国内的经济政策，所以别国无权干涉美国税改。但是随着全球经济的联系程度越来越紧密，美国税收政策的外溢性也随之增强，特朗普税改肯定会引发国际税收竞争，从而给包括中国在内的主要经济体带来巨大影响。由于在2017年《美国国家安全战略报告》中，中国被定位为第一号竞争对手，而不再是奥巴马时期的“合作伙伴”定位，因此与特朗普的贸易政策和移民政策一样，特朗普税改是体现“美国优先”、加强美国对中国竞争力的系列政策之一，其对中国的影响不仅仅局限在经济领域。
特朗普税改的目标是振兴美国实体经济，税改政策的核心是对企业所得税、个人所得税和跨境税制的改革，不仅进行了大幅度减税，并且在很多方面简化了税制，因此这次税改成为自1980年代以来美国最大规模的税改。给高净值人士（富人）与高技术人士减税的幅度更大，是特朗普税改的突出特点，这样做一方面可以通过税收杠杆来激励这些人才的创新能力，从而重振美国制造业，另一方面可以通过国际税收竞争来吸引全球资本与精英人才流入美国。因此，特朗普税改对其贸易政策和移民政策都形成了很好的配合，对中国的税收政策、实体经济、金融体系都有潜在的重大影响。
在《国富论》中，亚当·斯密指出了通过国家税收竞争来吸引资本与人才的道理：拥有资本的人往往会成为一个世界公民，他不一定永远属于某一个国家。如果他原来所在的国家税收负担重、税收制度严苛，那么他很有可能会离开这个国家，前往税收负担轻、税收制度友善的其他国家。亚当·斯密指出的这种现象实际上就是国际税收竞争引发的纳税人国际税务筹划，因为国际税务筹划的两种最基本方法就是“物的流动”和“人的流动”。特朗普稅改无疑会引起国际税收竞争，进而影响纳税人的国际税务筹划，其中资本流动（也就是“物的流动”）肯定会对中国经济产生影响，其引发的人才外流与跨国企业总部转移（也就是“人的流动”）则不仅会影响中国经济，还会带来政治问题与社会问题（见图1）。
二、特朗普税改的背景、内容与特点
冰冻三尺，非一日之寒。特朗普税改的主要背景，就是在奥巴马执政期间美国的税收政策存在很多弊端，这些弊端影响了美国的经济竞争力。特朗普税改前，美国的企业所得税名义税率为35%，是税率最高的西方国家之一，加上各个州自身的所得税，美国企业实际承担了很高的税务负担。根据《2016年全球经济竞争力报告》，美国的税务负担高和税收制度复杂，是影响美国企业全球竞争力和经营环境的两个最重要因素。
为了强调社会公平，美国还有一些专门针对富人的税种（例如遗产税）。在奥巴马执政期间，美国政府为增加财政收入还曾经向富人额外提高税率，导致很多富人因为税务负担过高而放弃美国国籍，其中最著名的例子即是2012年Facebook的创始人之一萨维林（Saverin）由美国移民到新加坡。〔1 〕97-121
身为企业家的特朗普充分意识到美国当时经济政策存在的种种问题，所以早在2016年参加竞选初期，就制定了能够体现“美国优先”原则的税收政策和贸易政策，其中税收政策的核心目标就是通过全面减税来振兴美国的实体经济、提高美国企业的全球竞争力，并且特朗普的这些政策最终得到了美国选民和国会的认可。2017年12月23日，特朗普签署税改法案，成为其执政以来最重大的一次胜利。
因为特朗普税改的具体内容篇幅很长，涉及到美国税制的方方面面，并且已有介绍税改内容的论文，所以无需在此将税改内容一一赘述。本文从对中国影响的角度出发，将特朗普税改的内容简要地总结为两个方面：一方面是减轻纳税人（包括企业和个人）负担，另一方面则是改革跨境税制。其中，第二个方面的影响更容易受到国内学者忽视。首先，减轻纳税人负担主要体现在降低税率和改革扣除政策上，其中最引人注目的就是大幅度降低了所得税税率。企业所得税减税幅度较大，由现行的最高税率为35%的累进税率调整到约为21%的单一税率，可每年降低约1200亿美元的企业所得税。个人所得税调整力度较温和，仍然采用七级超额累进的形式，但是降低了其中5个档次的税率，同时也调整了各档次的级距。特朗普税改新增了旨在减轻企业负担的扣除政策，例如对投资资本的抵扣期间作了调整，允许2018-2022年间对特定的投资100%税前扣除，2023年以后扣除比例逐年下降，这将鼓励加快投资。〔2 〕其次是跨境税制的改革，也就是大幅度简化了跨境税制。此次税改将美国企业境外所得的征税制度从现行的属人原则改为属地原则。属人原则是指税收公民在全世界范围内的收入都得向母国交税，境外所得已缴纳的外国税收可以抵免或者作为成本费用扣除。而属地原则下，税收公民只对来源于居住国境内的所得交税，境外所得免予征收。特朗普税改之前，美国采用“属人原则”，利用抵免法来处理美国税收公民在全世界范围内的收入，这使得美国的跨境税制十分复杂，纳税人不得不承担高昂的遵从成本。
“属人原则”要求美国税收公民在国外的收入也要给美国纳税，目前国际上为了避免双重征税，采取的方法主要有抵免法、扣除法和免税法。美国在特朗普税改之前一直选择的是抵免法，就是将美国国外收入已缴纳的税负与应交的美国税负相比较，如果前者比后者少，则需要向美国政府补交税款。“属人原则”和抵免法，不仅让美国的涉外企业与个人面临高税负，并且需要花大量时间精力来准备复杂的税务申报表格，一旦这些税务申报出现差错，就有可能受到美国政府的严惩。为了规避税改前美国国内的高税率和复杂税制，美国企业不仅在海外囤积的利润大约有2.6万亿美元，甚至部分美国跨国公司将企业总部迁出美国。
由于特朗普税改将属人原则改为属地原则，首先有利于海外利润流回美国、增加投资，创造更多就业机会，促进经济增长；其次，会吸引跨国公司将企业总部设立在美国；第三，这种改变去除了全球高净值人士向美国移民的一个重大障碍，再加上特朗普税改的主要减税获益者是高净值与高技术人士，特朗普移民政策强调优化移民结构、鼓励精英移民，因此特朗普税改对于我国高端人才向美国的海外移民也必定有着重大影响。
虽然没有在税改政策中明确地用文字表述强调给某一部分人减税，但是特朗普税改的突出特点，就是虽然减税的受益者很广泛，但是给高净值与高技术人士减税的幅度更大，例如往往只有这些人才有跨境所得、这些人才有资格缴纳遗产税、资本利得税，而这些领域恰好是税改的重点领域。很明显，给富人减税有其明显的缺点，因此特朗普税改无疑受到了民主党的批评，因为民主党更强调给富人加税来促进社会公平。
为什么在存在明显缺点的情况下，美国的大多数选民和国会议员会支持特朗普税改政策？回答这个问题就必须要探讨特朗普税改背后的基础理论。
三、特朗普税改的理论基础
特朗普税改的理论基础源自于拉弗曲线、国际税收竞争和经济增长理论。拉弗曲线解释了一个封闭经济体税收改革的内部效应，它是这次税改大幅度降低所得税的理论基础；经济增长理论强调资本和人才的作用，它是这次税改给高净值人士更多减税的理论基础；国际税收竞争理论则解释了一个经济体税收改革的外溢效应，它不仅是这次税改优化跨境税制的理论基础，也是在经济全球化前提下这次税改的最终目标之一。
（一）拉弗曲线
类似于1980年代里根政府的“经济复兴计划”，特朗普税改政策的经济理论之一便是“拉弗曲线”。拉弗曲线是由时任里根总统的经济顾问、供给经济学派的代表人物、美国经济学家阿瑟·拉弗提出的。在经济学中，“拉弗曲线”属于供给管理学派的理论基础之一。供给学派是为解决凯恩斯主义下的需求管理政策所导致的“滞涨”问题而生，其政策主张主要为减税和削减社会福利开支。其中，“拉弗曲线”构成其减税政策的重要理论支撑。
在原理上，“拉弗曲线”其实很简单，它主要描述税率变化对税收收入的两种影响：算法效应和经济效应。其中，算法效应是指税收收入会随着税率的提高而相应增加，反之亦然；经济效应则承认了降低税率对工作、产出和就业等活动，以及由此对税基产生的正向影响，原因在于降低税率将为增加上述活动提供激勵。简言之，算法效应表明税收收入与税率正相关，而经济效应则与之相反，意味着税收收入与税率负相关。由此，在这两种截然相反的影响效应作用之下，现实中的税收收入与税率变化之间的关系将不再是简单的线性直线关系，而是呈抛物线状的曲线关系，即“拉弗曲线”。
根据拉弗曲线，适当减税政策不仅可以激活企业与个人的生产动力，而且会增加政府的税收收入，这与中国古代“放水养鱼”“涵养税源”的道理是一样的 〔3 〕1-16。所以拉弗曲线是特朗普政府大幅度降低企业所得税和个人所得税的理论基础（详见表1）。
（二）经济增长理论
与奥巴马政府给富人增税的政策相反，特朗普税改给富人的减税程度更大，其背后的理论依据就是经济增长理论。在现代经济增长理论中，资本和人才是经济增长的两个基本要素，而且影响着技术进步的速度。熊彼特以“创新”来解释经济增长的本质特征，创新能够重新组合生产要素，从而形成新的、更有效率的生产函数。作为资本和技术载体的高净值（富人）和高技术人才（包括科学家、工程师等），就会成为国际税收竞争吸引的对象。国际税收竞争的倡导者克里斯·爱德华兹（Chris Edwards）指出，当代的高净值人士往往具有创新、创业才能，是经济增长的发动机，具有竞争力的国家应该为这些人创造一个优惠的税收环境。
此外，高净值和高技术人士往往对税收更加敏感，相反，低资产、低技能人士不仅缺乏创新能力，并且因纳税较少所以对税收并不敏感、相对缺乏移民国外的能力。这就解释了为什么特朗普税改主要给高净值和高技术人士减税（例如基本取消了遗产税），不仅为了激发美国现有人才的积极性，并且更大的目标则是吸引外国资本、人才和技术流入美国（详见表1）。
表1 特朗普税改的理论基础
（三）国际税收竞争理论
拉弗曲线的一个局限性是它主要用于解释封闭经济体中税收收入与税率之间的关系，而没有考虑一个国家税收政策的外溢效应，即在开放经济下，不同国家税收政策的差异导致资本、技术、人才等生产要素在国家之间的跨境流动问题。克里斯·爱德华兹（Chris Edwards）认为，国际税收竞争就是一些国家减税政策对其他国家产生的影响，主要表现为采用减税或利用各种税收优惠政策的外溢效应来吸引其他国家的税基等具体行为，通过减轻纳税人实际税收负担来影响纳税人的国际税务筹划，吸引国际资本、技术、劳动等流动性生产要素进入本国，以达到促进本国经济增长的目的 〔4 〕（详见表1）。
关于国际税收竞争的经济影响，目前存在两种截然相反的观点。其中，古典经济理论从“仁慈政府”的角度出发，认为政府间的税收竞争会导致每个政府的均衡税率都低于帕累托效率的最优税率，公共支出也均处于次优水平。因此，古典经济理论认为税收竞争是有害的，政府之间的税收政策协调可以降低税收竞争带来的效率损失，增进国家福利，对竞争各方都有积极意义。而公共选择理论则从“理性经济人”假设出发，认为政府及其官员都是有自身利益诉求的主体，即只有功利的政府，仁慈政府并不存在。基于这一假设，公共选择理论认为税收竞争通过对政府施加压力，控制政府官员有效减少浪费，有利于增加公共支出，提升民众的社会福利水平，因此税收竞争是有益的。
尽管上述两种观点对于税收竞争的影响、性质存在不同看法，但其理论分析的核心一致，即税收竞争将导致各国税率的“底线竞争”。为了削弱美国特朗普税改对自身经济的影响，其他经济体也将不得不采取大幅调低税率的税收政策，英国、印度、日本等国家已经或正在对本国税收政策进行紧急调整 〔5 〕。
纳税人的国际税务筹划是国际税收竞争的基础，国际税务筹划的两种最基本方法就是“物的流动”和“人的流动”。所谓“物”，就是税基，包括资金、劳务、技术、收益或所得；所谓“人”，就是纳税人，既包括个人纳税人，也包括企业法人。“物的流动”和“人的流动”的方向，无疑是由高税国流动到低税国。
四、对我国的影响：物的流动与人的流动
根据国际税收竞争的理论与实践，纳税人的国际税务筹划会使“人”和“物”向税率低的国家流动，特朗普税改必将导致中国的资本与部分人才流入美国。本部分首先研究“物的流动”，从制造业与实体经济、汇率与金融经济等方面探讨资本流动对中国的影响；然后研究“人的流动”，探讨特朗普税改可能导致中国高端人才移民美国、跨国企业总部转移到美国的深远影响。
（一）对制造业和实体经济的影响
制造业和实体经济是一个大国经济的根本产业，美国一直以来都非常重视制造业，在某种程度上也是由于其强大的制造业而位列世界强国。但是，在特朗普执政前美国制造业有所衰落，部分制造业企业受全球化影响从美国撤出，因此重振实体经济是特朗普进行税收改革的一个主要目的，旨在通过降低企业所得税率，促进制造业资本回流，从而带动经济增长。相比之下，我国的制造业早在特朗普成为美国总统之前，就面临高税务负担的困扰。
近年来，中国企业的税收负担问题引起了激烈争议和广泛关注。2016年10月，福耀玻璃在美国投产，曹德旺对中美制造业税负进行了比较，指出中国较美国高35%；天津财经大学的李炜光教授带领课题组对中国民营企业税负情况进行调研，提出中国企业面临“死亡税率”。此外，税负过高问题也存在于对跨国公司的反避税监管领域。2017年1月，希捷科技宣布关闭苏州工厂的消息震惊全国，一个主要原因就是希捷對当地税务局依照中国现行税法开展的反避税监管措施不满，虽然当地税务部门依照中国税法进行反避税监管本身并没有错，但是大型跨国公司因税收负担问题而撤资，其引起了广泛争论是客观存在的事实。
上述特朗普税改之前发生的涉税事件在国内已经引起了广泛争论，在特朗普税改、发达国家纷纷减税吸引投资的背景下，我国制造业资本有可能加速外流。此外，中美贸易战中美国大幅度增加中国产品的关税，中国企业规避关税制裁的一种方式就是将对美国出口改为在美国投资和在美国生产产品，美国地方政府对这种中国投资持欢迎态度，会使得中国制造业和实体经济雪上加霜。
（二）对汇率与金融体系的影响
美国希望特朗普税改政策和贸易政策形成合力，使资本流入（或流回）美国。在税改之前的属人原则下，跨国公司海外利润流回美国，面临巨额税赋，因此大多数美国企业将利润滞留在中国（或者国际避税地），延迟交税。为了解决这个问题，首先，按税改规定，已经滞留海外的存量美国企业海外利润只需补交少量税金即可汇回美国。其次，在税改后的属地原则下，将来发生的海外利润流回美国不需再缴税，这会刺激在华的美国资本回流。同时，特朗普税改后在全球兴起了减税浪潮，各国都开始推出自己的减税计划，这样一来，部分国际资本撤离中国的可能性也大大增强。如果我国仍维持目前的税收体系，那中国资本也将流向税率低的国家。美国经济分析局的数据显示，在2018年第一季度，有超过3000亿美元回流美国，这是历史上最大规模的美元回流潮。可以预期，后续资本回流将会持续。大规模的海外利润汇回美国，会显著推高美元指数，从而对人民币汇率产生贬值压力。
资本外流会导致我国外汇储备的减少。我国官方外汇储备在2014年6月达到39932亿美元的峰值后，便一路延续下跌趋势，到2017年1月跌至最低点29982亿美元，之后有小幅上升，但变化不大，基本维持在30000～32000亿美元区间。据2018年6月的最新数据显示，官方外汇储备为31121亿美元，相较于2014年的高点减少8811亿美元，降幅达22.1%，这说明资本正在从中国外流，不仅带来人民币贬值压力，也给中国金融增加了系统性风险。
根据中国人民币的发行体制，美元外汇储备与货币发行量密切相关。当中央银行买进外汇支付人民币时，外汇储备增加，基础货币投放也增加；当中央银行卖出外汇收入人民币时，外汇储备减少，基础货币投放也减少。因此，如果人民币发行与外汇储备保持挂钩，外汇储备的减少将会导致货币发行量减少，即货币供给紧张；相反，如果人民币发行与外汇储备脱钩，又会影响人民币币值稳定性。
2017年7月召开的全国金融工作会议提出服务实体经济、防范金融风险、深化金融改革三大任务，2018年7月31日中央政治局召开会议要求做好“稳金融”的工作。稳金融就是防范系统性风险，包括经济去杠杆、降低债务比例，这必然导致货币的投放收紧。此时，大量资本流出会使金融体系蒙受巨大压力，这种危机由虚拟经济过渡到实体经济，企业缺乏必要的资金支持，融资成本提高，运行不畅，这对经济发展无疑是巨大的打击。
（三）对高新技术产业发展的影响
在美国贸易代表向国会递交的《2017年度中国履行WTO的承诺情况的报告》中，美国认为“中国制造2025”是中国政府主导经济行为的证明之一，中国的目的是通过公平和不公平的行为，在高新技术领域进行进口替代，进而占领全球市场。不难看出，美国对华贸易战直指“中国制造2025”，意图限制我国高新技术产业的发展。
然而，高新技术的发展需要大量资本的投入以支持研发和创新，我国的高新技术产业本身起步晚、底子薄，基本处于引进模仿阶段，在全球制造业的四级梯队中处于第三梯队，即产业链的中低端领域。目前大量资本流出我国，流入（或流回）美国，这相当于切断了我国高新技术产业生命的水源，而流回美国的这些资金将成为其经济的强力助推器。特朗普税改规定，海外资本回流后，如果用于投资，税率将进一步降至5%，这种鼓励政策以及投资机会的增加，会使资本更多地投资于科研和高新技术产业。值得注意的是，高新技术企业的发展需要大量的科学技术和创新型人才，特朗普税改后，美国的税务政策会吸引大量的技术流向美国，同时，其精英移民政策也会吸引世界各国的人才流向美国，当然也包括中国。资本、技术、人才的流出，对我国初具规模的高新技术产业来说是巨大的冲击。
（四）对财政税收的影响
近年来受经济下行的影响，中国的财政压力大，形势严峻，资金紧张。通过比较2010年-2017年的全国财政决算，可以看出财政收入的增长速度逐渐降低，2017年全国一般公共预算收入约17.3万亿元，增长了7.4%，这也是增速在过去5年来首次出现回升。但是，财政支出的增长速度却逐年增加，导致财政赤字逐渐扩大。面临美国挑起的税收竞争，中国必然主动降税率，同时面临前述实体经济和金融体系的压力，税基有可能缩小，这会形成税率、税基双降。在税收收入缩小的同时，国家面临逐年增加的财政支出压力，包括基建、教育、社保和医疗等与民生密切相关的领域，财政税收将面临较大的困难。此外，特朗普税改也影响了中国的税制改革，以遗产税为例，2016年12月19日，中国社科院2017年《经济蓝皮书》呼吁尽快实施遗产税，引起社会的广泛关注，但由于特朗普税改基本上取消了遗产税，也迫使我国不得不延缓开设遗产税。
（五）对高端人才的影响
特朗普的移民政策在打击非法移民、严控低技能移民的同时，适当放宽了精英人才移民美国的条件与标准、简化移民手续 〔6 〕274-275。这无疑增加了美国对中国高净值与高技术人才的吸引力。如果中国高端人才移民到美国，既是特朗普“美国优先”系列政策最希望得到的效果，也是中国政府最不希望看到的，会给中国带来相应的经济、政治和社会问题。首先，在经济层面上会产生两个问题：第一，会抑制中国长远的经济增长。高净值与高技术人才往往具有创新才能，对带动社会经济的发展具有不可估量的作用，移民会使中国经济增速下滑，缺乏增长潜力。第二，破坏中国经济安全。由于高净值移民必然要将财富带离中国，而其本身不符合我国的外汇管制规定，因此一般会采用地下金融的形式转移资金，这不仅会进一步造成资本外流、恶化我国外汇国际收支平衡，而且会增大国际收支的计算误差。其次，在政治层面上，我国作为一个社会主义国家，以共同富裕为主要目标，曾经提出“先富帮后富”的理念。大批中国富裕阶层移民美国，在带走大量财富的同时，会使公众怀疑我國政策的执行力与正确性，也在一定程度上动摇了人民对于实现共同富裕的信念。再次，在社会层面上，中国精英人才和富人移民国外的现象已经被很多学者关注，例如厦门大学教授易中天认为，移民潮中精英人才和富人作为我国人才体系的塔尖部分，他们的移民带走了宝贵的物质财富和知识，给祖国剩下了贫穷和愚昧（人才金字塔的底端部分），而贫穷和愚昧往往会恶性循环。假如这些移民现象在特朗普执政后有加剧的趋势，会对社会进步带来不利影响，影响国家和社会的稳定。
（六）对跨国企业总部的影响
与高端人才移民问题相类似，特朗普税改也为跨国公司总部转移到美国提供了便利。中美贸易战中的“中兴公司事件”，也说明了一家企业受到哪个国家的控制，不会是一个单纯的经济问题，也是体现大国竞争的政治问题。特朗普税改后对于注册在美国的企业来说，其来自于境外的所得只需要在来源国纳税、在美国无须纳税，税收制度大幅度简化的同时降低了企业税收负担。相比之下，中国目前的跨境税制仍采用“属人原则”、利用抵免法来处理中国税收公民在全世界范围内的收入，单纯从税务角度出发，如果一家跨国企业面临考虑其总部设立在中国还是美国的问题，那么无疑总部设立在美国的税务优势更大。如果中国企业的总部转移到美国、中国企业的大股东或者实际控制人是美国公民，这些企业很容易被美国控制，就会威胁中国的经济安全，很像“裸官”给中国带来的安全问题。从国际政治看，如果中国富裕阶层移民美国、企业总部转移到美国，中国与发达国家之间实力的差距将更加明显，在特朗普发起贸易战、将中国列为第一号竞争对手的形势下，对中国极为不利。
综上所述，特朗普税改能够配合其贸易战和移民政策，通过资本、人才、企业总部外流来对中国产生不利影响，我国政府必须引起高度重视，采取措施尽量将不利影响控制在最小范围内，并且以此为契机进行相应的改革。
五、我国应对特朗普税改的对策
特朗普税改引起了全球范围内的税收竞争，欧盟、日本、印度等国家纷纷出台应对措施，迫使中国也作出了一系列减税措施。除了税收制度的改革外，中国还需要深化结构性改革，吸引并留住资本与人才。
（一）降低税率的同时提高扣除标准
目前我国企业所得税、个人所得税税率在全球范围内仍然偏高，企业以及个人税收负担较重。以个人所得税为例，许多国家以家庭为单位报税（以特朗普税改为例，对年收入23万美元以下的家庭，每位儿童免税1600美元，每位成人免税500美元），好处是扩大扣除范围，减轻个人税收负担的同时，鼓励婚姻和生育，减少人口老龄化和生育率下降的问题。我国个人所得税可以根据不同家庭结构规定不同的税率以及扣除标准，进一步实现税收公平。此外，对于不同地区规定不同起征点，北京、上海等高收入城市的生活成本较高，应该规定较高的起征点。
（二）推出面向高新技术企业和制造业的税收优惠措施
以制造业为主的实体经济在国家经济发展中占有举足轻重的地位，但是近年来由于各种费用的急剧升高，制造业在我国面临困境，甚至在特朗普税改之前，就有“死亡税率”的提法。中美贸易战侧重于打击“中国制造2025”，就是为了使美国占据高新技术产业的优势，因此，我国必须推出面向高新技术产业和制造业的税收优惠措施。
（三）改革我国的税制结构
首先，解决“营改增”给企业带来的问题。2016年我国宣布废止营业税，2018年宣告了“营改增”工作的全面完成，但是部分企业却面临“营改增”之后税务负担反而上升的问题，有违“营改增”减轻企业税务负担的初衷。其次，调整间接税与直接税之间的比例关系。与发达国家以直接税为主的税务制度不同，我国的税收过于依赖间接税，为此应该让企业所得税、个人所得税等直接税发挥更为重要的作用。再次，尽快开征房产税。房产税能够避免房价过高、抑制炒房，让资本流入制造业，促进实体经济的发展。最后，暂缓征收遗产税。遗产税的征收对象主要是富人，征收遗产税能够起到维护社会公平、平均社会财富的作用，因此，中国已经开始考虑开设遗产税。但是，近年来部分发达国家开始废除遗产税，特别是这次特朗普税改，大幅度提高了遗产税的起征点（2200万美元），目的就是吸引其他国家的富人移民，因此，我国不得不仔细考虑遗产税的开征时机。
（四）改善投资与经营环境，防范企业控制权风险
除了税收方面的改革措施，为了应对特朗普税改，我国还应该减少不必要的行政审批和繁杂的管理体制，降低税以外的各项费用，降低“五险一金”的负担。美国政府的非税收收入比例不到5%，而我国的比例为18%，美国的社保税率为13.65%，我国的“五险一金”是工资基数的43.1%，这造成了我国企业相对沉重的负担。曹德旺指出，除了人工成本比美国低以外，中国的物流、能源等各方面成本都要比美国高，因此，我国必须降低税收以外的各方面企业费用，改善企业的投资与经营环境。如果一家中国企业的总部设立在美国，或者这家中国企业的大股东或者实际控制人是美国公民，那么这些企业就像“裸官”那样很容易被美国控制，中国政府应该制定相应政策，在重大招标和重点工程中对这些企业有所限制，确保我国经济发展的安全性。
（五）遏制地下金融，加强对资本外流的监管
特朗普税改和中美贸易战的共同目的就是促使资本流入美国，这会对中国的金融体系带来很大的冲击。目前我国资本账户并没有开放，面对近年来外汇储备减少和人民币贬值的压力，我国在2017年发布了《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，取得了不错的效果，因此，我国应该进一步加强对资本外流的监管，特别要严防以地下金融方式开展的资本外流。由于很多富人移民国外，带走的资本往往采用地下金融的方式，并且特朗普的移民政策和税务政策都会促使外国富豪移民到美国，因此我国应对此问题高度重视。
（六）制定措施留住高端人才，避免人才外流
我国可以对富人移民收取“出境税”。“出境税”曾经被美国、印度等许多国家采用，美国曾经制定法律限制美国公民以避税为目的移民到国外，如果这种移民拥有的资产达到一定限度，其在放弃美国国籍后的10年内，仍有义务向美国交税。我国可以参照美国等国家的经验，制定相应的措施，预防特朗普税改后中国富人和精英人才向美国移民的热情高涨。此外，我国需要通过改善环境、教育体制，提供创业发展机会，留住高净值与高技术人才。进一步深化经济社会领域的改革，加快发展教育，让想移民的富人和精英人才的子女能享受到与国外一样的优质教育资源；保障个人财产安全；继续完善社会福利制度，通过调整城市建设和发展的思路，下大力气解决环境污染问题，有效治理各种城市病，最大限度地留住精英和富人群体。
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〔6〕王辉耀，苗 绿.中国国际移民报告（2018）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2018.
责任编辑 于晓媛
〔摘要〕 通过减税和改变跨境税制，特朗普税改不仅会起到刺激美国国内经济、增加就业的效果，并且通过国际税收竞争影响纳税人国际税务筹划中“物的流动”和“人的流动”决策，从而对特朗普的贸易政策和移民政策进行配合。在“物的流动”方面，资本外流会影响到中国的实体经济与金融体系等多个经济领域；在“人的流动”方面，由于美国跨境税制将原来的属人原则改为属地原则，特朗普税改大幅度降低了中国高端人才移民到美国的难度与负担，并且会吸引部分跨国企业将总部转移到美国，从而会导致不利的政治影响与社会影响。为应对特朗普税改带来的不利影响，中国应在降低税率的同时提高扣除标准，推出面向高新技术企业和制造业的税收优惠措施，改革税制结构，改善投资与经营环境，防范企业控制权风险，遏制地下金融，加强对资本外流的监管，制定措施留住高端人才，避免人才外流。
〔关键词〕 特朗普税改，国际税收竞争，国际税务筹划，资本流动，移民，企业总部
〔中图分类号〕F812.42 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）06-0089-07
一、引言
与近来愈演愈烈的中美“贸易战”相比，特朗普在2017年底签署的税收制度改革政策（简称特朗普税改）所引发的“税务战”更像是一场没有硝烟的战争。由于任何国家对其自身的税收政策拥有至高无上的主权，特朗普税改属于美国国内的经济政策，所以别国无权干涉美国税改。但是随着全球经济的联系程度越来越紧密，美国税收政策的外溢性也随之增强，特朗普税改肯定会引发国际税收竞争，从而给包括中国在内的主要经济体带来巨大影响。由于在2017年《美国国家安全战略报告》中，中国被定位为第一号竞争对手，而不再是奥巴马时期的“合作伙伴”定位，因此与特朗普的贸易政策和移民政策一样，特朗普税改是体现“美国优先”、加强美国对中国竞争力的系列政策之一，其对中国的影响不仅仅局限在经济领域。
特朗普税改的目标是振兴美国实体经济，税改政策的核心是对企业所得税、个人所得税和跨境税制的改革，不仅进行了大幅度减税，并且在很多方面简化了税制，因此这次税改成为自1980年代以来美国最大规模的税改。给高净值人士（富人）与高技术人士减税的幅度更大，是特朗普税改的突出特点，这样做一方面可以通过税收杠杆来激励这些人才的创新能力，从而重振美国制造业，另一方面可以通过国际税收竞争来吸引全球资本与精英人才流入美国。因此，特朗普税改对其贸易政策和移民政策都形成了很好的配合，对中国的税收政策、实体经济、金融体系都有潜在的重大影响。
在《国富论》中，亚当·斯密指出了通过国家税收竞争来吸引资本与人才的道理：拥有资本的人往往会成为一个世界公民，他不一定永远属于某一个国家。如果他原来所在的国家税收负担重、税收制度严苛，那么他很有可能会离开这个国家，前往税收负担轻、税收制度友善的其他国家。亚当·斯密指出的这种现象实际上就是国际税收竞争引发的纳税人国际税务筹划，因为国际税务筹划的两种最基本方法就是“物的流动”和“人的流动”。特朗普稅改无疑会引起国际税收竞争，进而影响纳税人的国际税务筹划，其中资本流动（也就是“物的流动”）肯定会对中国经济产生影响，其引发的人才外流与跨国企业总部转移（也就是“人的流动”）则不仅会影响中国经济，还会带来政治问题与社会问题（见图1）。
二、特朗普税改的背景、内容与特点
冰冻三尺，非一日之寒。特朗普税改的主要背景，就是在奥巴马执政期间美国的税收政策存在很多弊端，这些弊端影响了美国的经济竞争力。特朗普税改前，美国的企业所得税名义税率为35%，是税率最高的西方国家之一，加上各个州自身的所得税，美国企业实际承担了很高的税务负担。根据《2016年全球经济竞争力报告》，美国的税务负担高和税收制度复杂，是影响美国企业全球竞争力和经营环境的两个最重要因素。
为了强调社会公平，美国还有一些专门针对富人的税种（例如遗产税）。在奥巴马执政期间，美国政府为增加财政收入还曾经向富人额外提高税率，导致很多富人因为税务负担过高而放弃美国国籍，其中最著名的例子即是2012年Facebook的创始人之一萨维林（Saverin）由美国移民到新加坡。〔1 〕97-121
身为企业家的特朗普充分意识到美国当时经济政策存在的种种问题，所以早在2016年参加竞选初期，就制定了能够体现“美国优先”原则的税收政策和贸易政策，其中税收政策的核心目标就是通过全面减税来振兴美国的实体经济、提高美国企业的全球竞争力，并且特朗普的这些政策最终得到了美国选民和国会的认可。2017年12月23日，特朗普签署税改法案，成为其执政以来最重大的一次胜利。
因为特朗普税改的具体内容篇幅很长，涉及到美国税制的方方面面，并且已有介绍税改内容的论文，所以无需在此将税改内容一一赘述。本文从对中国影响的角度出发，将特朗普税改的内容简要地总结为两个方面：一方面是减轻纳税人（包括企业和个人）负担，另一方面则是改革跨境税制。其中，第二个方面的影响更容易受到国内学者忽视。首先，减轻纳税人负担主要体现在降低税率和改革扣除政策上，其中最引人注目的就是大幅度降低了所得税税率。企业所得税减税幅度较大，由现行的最高税率为35%的累进税率调整到约为21%的单一税率，可每年降低约1200亿美元的企业所得税。个人所得税调整力度较温和，仍然采用七级超额累进的形式，但是降低了其中5个档次的税率，同时也调整了各档次的级距。特朗普税改新增了旨在减轻企业负担的扣除政策，例如对投资资本的抵扣期间作了调整，允许2018-2022年间对特定的投资100%税前扣除，2023年以后扣除比例逐年下降，这将鼓励加快投资。〔2 〕其次是跨境税制的改革，也就是大幅度简化了跨境税制。此次税改将美国企业境外所得的征税制度从现行的属人原则改为属地原则。属人原则是指税收公民在全世界范围内的收入都得向母国交税，境外所得已缴纳的外国税收可以抵免或者作为成本费用扣除。而属地原则下，税收公民只对来源于居住国境内的所得交税，境外所得免予征收。特朗普税改之前，美国采用“属人原则”，利用抵免法来处理美国税收公民在全世界范围内的收入，这使得美国的跨境税制十分复杂，纳税人不得不承担高昂的遵从成本。
“属人原则”要求美国税收公民在国外的收入也要给美国纳税，目前国际上为了避免双重征税，采取的方法主要有抵免法、扣除法和免税法。美国在特朗普税改之前一直选择的是抵免法，就是将美国国外收入已缴纳的税负与应交的美国税负相比较，如果前者比后者少，则需要向美国政府补交税款。“属人原则”和抵免法，不仅让美国的涉外企业与个人面临高税负，并且需要花大量时间精力来准备复杂的税务申报表格，一旦这些税务申报出现差错，就有可能受到美国政府的严惩。为了规避税改前美国国内的高税率和复杂税制，美国企业不仅在海外囤积的利润大约有2.6万亿美元，甚至部分美国跨国公司将企业总部迁出美国。
由于特朗普税改将属人原则改为属地原则，首先有利于海外利润流回美国、增加投资，创造更多就业机会，促进经济增长；其次，会吸引跨国公司将企业总部设立在美国；第三，这种改变去除了全球高净值人士向美国移民的一个重大障碍，再加上特朗普税改的主要减税获益者是高净值与高技术人士，特朗普移民政策强调优化移民结构、鼓励精英移民，因此特朗普税改对于我国高端人才向美国的海外移民也必定有着重大影响。
虽然没有在税改政策中明确地用文字表述强调给某一部分人减税，但是特朗普税改的突出特点，就是虽然减税的受益者很广泛，但是给高净值与高技术人士减税的幅度更大，例如往往只有这些人才有跨境所得、这些人才有资格缴纳遗产税、资本利得税，而这些领域恰好是税改的重点领域。很明显，给富人减税有其明显的缺点，因此特朗普税改无疑受到了民主党的批评，因为民主党更强调给富人加税来促进社会公平。
为什么在存在明显缺点的情况下，美国的大多数选民和国会议员会支持特朗普税改政策？回答这个问题就必须要探讨特朗普税改背后的基础理论。
三、特朗普税改的理论基础
特朗普税改的理论基础源自于拉弗曲线、国际税收竞争和经济增长理论。拉弗曲线解释了一个封闭经济体税收改革的内部效应，它是这次税改大幅度降低所得税的理论基础；经济增长理论强调资本和人才的作用，它是这次税改给高净值人士更多减税的理论基础；国际税收竞争理论则解释了一个经济体税收改革的外溢效应，它不仅是这次税改优化跨境税制的理论基础，也是在经济全球化前提下这次税改的最终目标之一。
（一）拉弗曲线
类似于1980年代里根政府的“经济复兴计划”，特朗普税改政策的经济理论之一便是“拉弗曲线”。拉弗曲线是由时任里根总统的经济顾问、供给经济学派的代表人物、美国经济学家阿瑟·拉弗提出的。在经济学中，“拉弗曲线”属于供给管理学派的理论基础之一。供给学派是为解决凯恩斯主义下的需求管理政策所导致的“滞涨”问题而生，其政策主张主要为减税和削减社会福利开支。其中，“拉弗曲线”构成其减税政策的重要理论支撑。
在原理上，“拉弗曲线”其实很简单，它主要描述税率变化对税收收入的两种影响：算法效应和经济效应。其中，算法效应是指税收收入会随着税率的提高而相应增加，反之亦然；经济效应则承认了降低税率对工作、产出和就业等活动，以及由此对税基产生的正向影响，原因在于降低税率将为增加上述活动提供激勵。简言之，算法效应表明税收收入与税率正相关，而经济效应则与之相反，意味着税收收入与税率负相关。由此，在这两种截然相反的影响效应作用之下，现实中的税收收入与税率变化之间的关系将不再是简单的线性直线关系，而是呈抛物线状的曲线关系，即“拉弗曲线”。
根据拉弗曲线，适当减税政策不仅可以激活企业与个人的生产动力，而且会增加政府的税收收入，这与中国古代“放水养鱼”“涵养税源”的道理是一样的 〔3 〕1-16。所以拉弗曲线是特朗普政府大幅度降低企业所得税和个人所得税的理论基础（详见表1）。
（二）经济增长理论
与奥巴马政府给富人增税的政策相反，特朗普税改给富人的减税程度更大，其背后的理论依据就是经济增长理论。在现代经济增长理论中，资本和人才是经济增长的两个基本要素，而且影响着技术进步的速度。熊彼特以“创新”来解释经济增长的本质特征，创新能够重新组合生产要素，从而形成新的、更有效率的生产函数。作为资本和技术载体的高净值（富人）和高技术人才（包括科学家、工程师等），就会成为国际税收竞争吸引的对象。国际税收竞争的倡导者克里斯·爱德华兹（Chris Edwards）指出，当代的高净值人士往往具有创新、创业才能，是经济增长的发动机，具有竞争力的国家应该为这些人创造一个优惠的税收环境。
此外，高净值和高技术人士往往对税收更加敏感，相反，低资产、低技能人士不仅缺乏创新能力，并且因纳税较少所以对税收并不敏感、相对缺乏移民国外的能力。这就解释了为什么特朗普税改主要给高净值和高技术人士减税（例如基本取消了遗产税），不仅为了激发美国现有人才的积极性，并且更大的目标则是吸引外国资本、人才和技术流入美国（详见表1）。
表1 特朗普税改的理论基础
（三）国际税收竞争理论
拉弗曲线的一个局限性是它主要用于解释封闭经济体中税收收入与税率之间的关系，而没有考虑一个国家税收政策的外溢效应，即在开放经济下，不同国家税收政策的差异导致资本、技术、人才等生产要素在国家之间的跨境流动问题。克里斯·爱德华兹（Chris Edwards）认为，国际税收竞争就是一些国家减税政策对其他国家产生的影响，主要表现为采用减税或利用各种税收优惠政策的外溢效应来吸引其他国家的税基等具体行为，通过减轻纳税人实际税收负担来影响纳税人的国际税务筹划，吸引国际资本、技术、劳动等流动性生产要素进入本国，以达到促进本国经济增长的目的 〔4 〕（详见表1）。
关于国际税收竞争的经济影响，目前存在两种截然相反的观点。其中，古典经济理论从“仁慈政府”的角度出发，认为政府间的税收竞争会导致每个政府的均衡税率都低于帕累托效率的最优税率，公共支出也均处于次优水平。因此，古典经济理论认为税收竞争是有害的，政府之间的税收政策协调可以降低税收竞争带来的效率损失，增进国家福利，对竞争各方都有积极意义。而公共选择理论则从“理性经济人”假设出发，认为政府及其官员都是有自身利益诉求的主体，即只有功利的政府，仁慈政府并不存在。基于这一假设，公共选择理论认为税收竞争通过对政府施加压力，控制政府官员有效减少浪费，有利于增加公共支出，提升民众的社会福利水平，因此税收竞争是有益的。
尽管上述两种观点对于税收竞争的影响、性质存在不同看法，但其理论分析的核心一致，即税收竞争将导致各国税率的“底线竞争”。为了削弱美国特朗普税改对自身经济的影响，其他经济体也将不得不采取大幅调低税率的税收政策，英国、印度、日本等国家已经或正在对本国税收政策进行紧急调整 〔5 〕。
纳税人的国际税务筹划是国际税收竞争的基础，国际税务筹划的两种最基本方法就是“物的流动”和“人的流动”。所谓“物”，就是税基，包括资金、劳务、技术、收益或所得；所谓“人”，就是纳税人，既包括个人纳税人，也包括企业法人。“物的流动”和“人的流动”的方向，无疑是由高税国流动到低税国。
四、对我国的影响：物的流动与人的流动
根据国际税收竞争的理论与实践，纳税人的国际税务筹划会使“人”和“物”向税率低的国家流动，特朗普税改必将导致中国的资本与部分人才流入美国。本部分首先研究“物的流动”，从制造业与实体经济、汇率与金融经济等方面探讨资本流动对中国的影响；然后研究“人的流动”，探讨特朗普税改可能导致中国高端人才移民美国、跨国企业总部转移到美国的深远影响。
（一）对制造业和实体经济的影响
制造业和实体经济是一个大国经济的根本产业，美国一直以来都非常重视制造业，在某种程度上也是由于其强大的制造业而位列世界强国。但是，在特朗普执政前美国制造业有所衰落，部分制造业企业受全球化影响从美国撤出，因此重振实体经济是特朗普进行税收改革的一个主要目的，旨在通过降低企业所得税率，促进制造业资本回流，从而带动经济增长。相比之下，我国的制造业早在特朗普成为美国总统之前，就面临高税务负担的困扰。
近年来，中国企业的税收负担问题引起了激烈争议和广泛关注。2016年10月，福耀玻璃在美国投产，曹德旺对中美制造业税负进行了比较，指出中国较美国高35%；天津财经大学的李炜光教授带领课题组对中国民营企业税负情况进行调研，提出中国企业面临“死亡税率”。此外，税负过高问题也存在于对跨国公司的反避税监管领域。2017年1月，希捷科技宣布关闭苏州工厂的消息震惊全国，一个主要原因就是希捷對当地税务局依照中国现行税法开展的反避税监管措施不满，虽然当地税务部门依照中国税法进行反避税监管本身并没有错，但是大型跨国公司因税收负担问题而撤资，其引起了广泛争论是客观存在的事实。
上述特朗普税改之前发生的涉税事件在国内已经引起了广泛争论，在特朗普税改、发达国家纷纷减税吸引投资的背景下，我国制造业资本有可能加速外流。此外，中美贸易战中美国大幅度增加中国产品的关税，中国企业规避关税制裁的一种方式就是将对美国出口改为在美国投资和在美国生产产品，美国地方政府对这种中国投资持欢迎态度，会使得中国制造业和实体经济雪上加霜。
（二）对汇率与金融体系的影响
美国希望特朗普税改政策和贸易政策形成合力，使资本流入（或流回）美国。在税改之前的属人原则下，跨国公司海外利润流回美国，面临巨额税赋，因此大多数美国企业将利润滞留在中国（或者国际避税地），延迟交税。为了解决这个问题，首先，按税改规定，已经滞留海外的存量美国企业海外利润只需补交少量税金即可汇回美国。其次，在税改后的属地原则下，将来发生的海外利润流回美国不需再缴税，这会刺激在华的美国资本回流。同时，特朗普税改后在全球兴起了减税浪潮，各国都开始推出自己的减税计划，这样一来，部分国际资本撤离中国的可能性也大大增强。如果我国仍维持目前的税收体系，那中国资本也将流向税率低的国家。美国经济分析局的数据显示，在2018年第一季度，有超过3000亿美元回流美国，这是历史上最大规模的美元回流潮。可以预期，后续资本回流将会持续。大规模的海外利润汇回美国，会显著推高美元指数，从而对人民币汇率产生贬值压力。
资本外流会导致我国外汇储备的减少。我国官方外汇储备在2014年6月达到39932亿美元的峰值后，便一路延续下跌趋势，到2017年1月跌至最低点29982亿美元，之后有小幅上升，但变化不大，基本维持在30000～32000亿美元区间。据2018年6月的最新数据显示，官方外汇储备为31121亿美元，相较于2014年的高点减少8811亿美元，降幅达22.1%，这说明资本正在从中国外流，不仅带来人民币贬值压力，也给中国金融增加了系统性风险。
根据中国人民币的发行体制，美元外汇储备与货币发行量密切相关。当中央银行买进外汇支付人民币时，外汇储备增加，基础货币投放也增加；当中央银行卖出外汇收入人民币时，外汇储备减少，基础货币投放也减少。因此，如果人民币发行与外汇储备保持挂钩，外汇储备的减少将会导致货币发行量减少，即货币供给紧张；相反，如果人民币发行与外汇储备脱钩，又会影响人民币币值稳定性。
2017年7月召开的全国金融工作会议提出服务实体经济、防范金融风险、深化金融改革三大任务，2018年7月31日中央政治局召开会议要求做好“稳金融”的工作。稳金融就是防范系统性风险，包括经济去杠杆、降低债务比例，这必然导致货币的投放收紧。此时，大量资本流出会使金融体系蒙受巨大压力，这种危机由虚拟经济过渡到实体经济，企业缺乏必要的资金支持，融资成本提高，运行不畅，这对经济发展无疑是巨大的打击。
（三）对高新技术产业发展的影响
在美国贸易代表向国会递交的《2017年度中国履行WTO的承诺情况的报告》中，美国认为“中国制造2025”是中国政府主导经济行为的证明之一，中国的目的是通过公平和不公平的行为，在高新技术领域进行进口替代，进而占领全球市场。不难看出，美国对华贸易战直指“中国制造2025”，意图限制我国高新技术产业的发展。
然而，高新技术的发展需要大量资本的投入以支持研发和创新，我国的高新技术产业本身起步晚、底子薄，基本处于引进模仿阶段，在全球制造业的四级梯队中处于第三梯队，即产业链的中低端领域。目前大量资本流出我国，流入（或流回）美国，这相当于切断了我国高新技术产业生命的水源，而流回美国的这些资金将成为其经济的强力助推器。特朗普税改规定，海外资本回流后，如果用于投资，税率将进一步降至5%，这种鼓励政策以及投资机会的增加，会使资本更多地投资于科研和高新技术产业。值得注意的是，高新技术企业的发展需要大量的科学技术和创新型人才，特朗普税改后，美国的税务政策会吸引大量的技术流向美国，同时，其精英移民政策也会吸引世界各国的人才流向美国，当然也包括中国。资本、技术、人才的流出，对我国初具规模的高新技术产业来说是巨大的冲击。
（四）对财政税收的影响
近年来受经济下行的影响，中国的财政压力大，形势严峻，资金紧张。通过比较2010年-2017年的全国财政决算，可以看出财政收入的增长速度逐渐降低，2017年全国一般公共预算收入约17.3万亿元，增长了7.4%，这也是增速在过去5年来首次出现回升。但是，财政支出的增长速度却逐年增加，导致财政赤字逐渐扩大。面临美国挑起的税收竞争，中国必然主动降税率，同时面临前述实体经济和金融体系的压力，税基有可能缩小，这会形成税率、税基双降。在税收收入缩小的同时，国家面临逐年增加的财政支出压力，包括基建、教育、社保和医疗等与民生密切相关的领域，财政税收将面临较大的困难。此外，特朗普税改也影响了中国的税制改革，以遗产税为例，2016年12月19日，中国社科院2017年《经济蓝皮书》呼吁尽快实施遗产税，引起社会的广泛关注，但由于特朗普税改基本上取消了遗产税，也迫使我国不得不延缓开设遗产税。
（五）对高端人才的影响
特朗普的移民政策在打击非法移民、严控低技能移民的同时，适当放宽了精英人才移民美国的条件与标准、简化移民手续 〔6 〕274-275。这无疑增加了美国对中国高净值与高技术人才的吸引力。如果中国高端人才移民到美国，既是特朗普“美国优先”系列政策最希望得到的效果，也是中国政府最不希望看到的，会给中国带来相应的经济、政治和社会问题。首先，在经济层面上会产生两个问题：第一，会抑制中国长远的经济增长。高净值与高技术人才往往具有创新才能，对带动社会经济的发展具有不可估量的作用，移民会使中国经济增速下滑，缺乏增长潜力。第二，破坏中国经济安全。由于高净值移民必然要将财富带离中国，而其本身不符合我国的外汇管制规定，因此一般会采用地下金融的形式转移资金，这不仅会进一步造成资本外流、恶化我国外汇国际收支平衡，而且会增大国际收支的计算误差。其次，在政治层面上，我国作为一个社会主义国家，以共同富裕为主要目标，曾经提出“先富帮后富”的理念。大批中国富裕阶层移民美国，在带走大量财富的同时，会使公众怀疑我國政策的执行力与正确性，也在一定程度上动摇了人民对于实现共同富裕的信念。再次，在社会层面上，中国精英人才和富人移民国外的现象已经被很多学者关注，例如厦门大学教授易中天认为，移民潮中精英人才和富人作为我国人才体系的塔尖部分，他们的移民带走了宝贵的物质财富和知识，给祖国剩下了贫穷和愚昧（人才金字塔的底端部分），而贫穷和愚昧往往会恶性循环。假如这些移民现象在特朗普执政后有加剧的趋势，会对社会进步带来不利影响，影响国家和社会的稳定。
（六）对跨国企业总部的影响
与高端人才移民问题相类似，特朗普税改也为跨国公司总部转移到美国提供了便利。中美贸易战中的“中兴公司事件”，也说明了一家企业受到哪个国家的控制，不会是一个单纯的经济问题，也是体现大国竞争的政治问题。特朗普税改后对于注册在美国的企业来说，其来自于境外的所得只需要在来源国纳税、在美国无须纳税，税收制度大幅度简化的同时降低了企业税收负担。相比之下，中国目前的跨境税制仍采用“属人原则”、利用抵免法来处理中国税收公民在全世界范围内的收入，单纯从税务角度出发，如果一家跨国企业面临考虑其总部设立在中国还是美国的问题，那么无疑总部设立在美国的税务优势更大。如果中国企业的总部转移到美国、中国企业的大股东或者实际控制人是美国公民，这些企业很容易被美国控制，就会威胁中国的经济安全，很像“裸官”给中国带来的安全问题。从国际政治看，如果中国富裕阶层移民美国、企业总部转移到美国，中国与发达国家之间实力的差距将更加明显，在特朗普发起贸易战、将中国列为第一号竞争对手的形势下，对中国极为不利。
综上所述，特朗普税改能够配合其贸易战和移民政策，通过资本、人才、企业总部外流来对中国产生不利影响，我国政府必须引起高度重视，采取措施尽量将不利影响控制在最小范围内，并且以此为契机进行相应的改革。
五、我国应对特朗普税改的对策
特朗普税改引起了全球范围内的税收竞争，欧盟、日本、印度等国家纷纷出台应对措施，迫使中国也作出了一系列减税措施。除了税收制度的改革外，中国还需要深化结构性改革，吸引并留住资本与人才。
（一）降低税率的同时提高扣除标准
目前我国企业所得税、个人所得税税率在全球范围内仍然偏高，企业以及个人税收负担较重。以个人所得税为例，许多国家以家庭为单位报税（以特朗普税改为例，对年收入23万美元以下的家庭，每位儿童免税1600美元，每位成人免税500美元），好处是扩大扣除范围，减轻个人税收负担的同时，鼓励婚姻和生育，减少人口老龄化和生育率下降的问题。我国个人所得税可以根据不同家庭结构规定不同的税率以及扣除标准，进一步实现税收公平。此外，对于不同地区规定不同起征点，北京、上海等高收入城市的生活成本较高，应该规定较高的起征点。
（二）推出面向高新技术企业和制造业的税收优惠措施
以制造业为主的实体经济在国家经济发展中占有举足轻重的地位，但是近年来由于各种费用的急剧升高，制造业在我国面临困境，甚至在特朗普税改之前，就有“死亡税率”的提法。中美贸易战侧重于打击“中国制造2025”，就是为了使美国占据高新技术产业的优势，因此，我国必须推出面向高新技术产业和制造业的税收优惠措施。
（三）改革我国的税制结构
首先，解决“营改增”给企业带来的问题。2016年我国宣布废止营业税，2018年宣告了“营改增”工作的全面完成，但是部分企业却面临“营改增”之后税务负担反而上升的问题，有违“营改增”减轻企业税务负担的初衷。其次，调整间接税与直接税之间的比例关系。与发达国家以直接税为主的税务制度不同，我国的税收过于依赖间接税，为此应该让企业所得税、个人所得税等直接税发挥更为重要的作用。再次，尽快开征房产税。房产税能够避免房价过高、抑制炒房，让资本流入制造业，促进实体经济的发展。最后，暂缓征收遗产税。遗产税的征收对象主要是富人，征收遗产税能够起到维护社会公平、平均社会财富的作用，因此，中国已经开始考虑开设遗产税。但是，近年来部分发达国家开始废除遗产税，特别是这次特朗普税改，大幅度提高了遗产税的起征点（2200万美元），目的就是吸引其他国家的富人移民，因此，我国不得不仔细考虑遗产税的开征时机。
（四）改善投资与经营环境，防范企业控制权风险
除了税收方面的改革措施，为了应对特朗普税改，我国还应该减少不必要的行政审批和繁杂的管理体制，降低税以外的各项费用，降低“五险一金”的负担。美国政府的非税收收入比例不到5%，而我国的比例为18%，美国的社保税率为13.65%，我国的“五险一金”是工资基数的43.1%，这造成了我国企业相对沉重的负担。曹德旺指出，除了人工成本比美国低以外，中国的物流、能源等各方面成本都要比美国高，因此，我国必须降低税收以外的各方面企业费用，改善企业的投资与经营环境。如果一家中国企业的总部设立在美国，或者这家中国企业的大股东或者实际控制人是美国公民，那么这些企业就像“裸官”那样很容易被美国控制，中国政府应该制定相应政策，在重大招标和重点工程中对这些企业有所限制，确保我国经济发展的安全性。
（五）遏制地下金融，加强对资本外流的监管
特朗普税改和中美贸易战的共同目的就是促使资本流入美国，这会对中国的金融体系带来很大的冲击。目前我国资本账户并没有开放，面对近年来外汇储备减少和人民币贬值的压力，我国在2017年发布了《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，取得了不错的效果，因此，我国应该进一步加强对资本外流的监管，特别要严防以地下金融方式开展的资本外流。由于很多富人移民国外，带走的资本往往采用地下金融的方式，并且特朗普的移民政策和税务政策都会促使外国富豪移民到美国，因此我国应对此问题高度重视。
（六）制定措施留住高端人才，避免人才外流
我国可以对富人移民收取“出境税”。“出境税”曾经被美国、印度等许多国家采用，美国曾经制定法律限制美国公民以避税为目的移民到国外，如果这种移民拥有的资产达到一定限度，其在放弃美国国籍后的10年内，仍有义务向美国交税。我国可以参照美国等国家的经验，制定相应的措施，预防特朗普税改后中国富人和精英人才向美国移民的热情高涨。此外，我国需要通过改善环境、教育体制，提供创业发展机会，留住高净值与高技术人才。进一步深化经济社会领域的改革，加快发展教育，让想移民的富人和精英人才的子女能享受到与国外一样的优质教育资源；保障个人财产安全；继续完善社会福利制度，通过调整城市建设和发展的思路，下大力气解决环境污染问题，有效治理各种城市病，最大限度地留住精英和富人群体。
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〔6〕王辉耀，苗 绿.中国国际移民报告（2018）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2018.
责任编辑 于晓媛
