中国应对特朗普减税法案冲击的思路与要领

    贾康

    〔摘要〕特朗普减税法案注定会产生全球性影响，中国在这样的外部竞争压力之下，应该是变压力为动力，顺势有为，做好自己的事情。中美两国在减税的理论和政策实践方面，有着非常明显的一致性。同时，我们也要注意到中美在税制方面有重大的差异。中国减税减负，一定要从整体来把握，从全景视觉来观察，把减税减负与深化机构改革、部门行业改革、干部作风建设等联系起来，否则很容易落入“盲人摸象”的片面性。中国做好自己的事情，还要考虑两个重点：一是深化机构改革，降低行政运行成本和制度成本，二是规范发展PPP，借助社会资本提高公共服务效率。

    〔关键词〕特朗普；减税法案；中美贸易摩擦；机构改革；PPP

    〔中图分类号〕F752.771.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2018）03-0005-04

    美国总统特朗普于2017年底签署了自1986年以来美国最大规模的减税法案。法案从2018年1月开始实施。根据这份法案，美国联邦企业所得税率将从现在的35%降至21%，在个人所得税方面，大部分税率有所下降。初步预测显示，未来10年该法案将让美国联邦财政赤字增加1.46万亿美元，平均每年推动经济增速提高将近0.1个百分点。在经济全球化的今天，在全球经济艰难复苏的时刻，美国减税法案对全球经济将产生怎样的影响，中国将如何应对特朗普减税法案冲击，这些疑问在国内已引起了研究界、实际工作部门，特别是作为市场主体的企业层面的高度关注。作为研究者，应尽可能全面了解情况，做一些具体的分析，并提出一些建设性的意见。

    一、顺势有为策略

    对特朗普减税的这一套做法，我认为应有一个总体来说比较正面的评估：特朗普把减税作为他履职总统后抓的调整重点，比较靠谱。虽然目前国内外对他这个人还有激烈的不认同看法，他做的有些事情靠不靠谱，我们还不好做更多的判断，但是他在经济方面所强调的一个减税、一个加大美国基础设施投入的力度而实现更新换代，都很靠谱。

    当然，作为世界头号强国，美国很有力度的减税会产生所谓的外溢性，这对于其他经济体，则表现出的就是冲击性。在全球化现有大格局之下，这个外溢性和冲击性，无非就是要素流动在合作和竞争中会受到影响，更多的要素有可能被吸引到美国国内去。因此，有评论说特朗普减税注定会产生全球性影响，或引发新一轮贸易争端。2018年3月23日，特朗普在白宫签署对华贸易备忘录，将对600亿美元中国出口商品征收关税。中国在这样的外部竞争压力之下，我们自己是别无选择的，应该是变压力为动力，顺势有为，做好自己的事情，在争取顺势而为取向之下在“可做之事”空间内有所作为。

    二、把握中美异同

    在认识上，中国和美国在减税的理论和政策实践方面，其实有着非常明显的一致性。美国历史上的最著名减税，是里根当政时期的那一套减税方案，受到了供给学派的一些理论支持。从实际效果看，虽然也有争议，但总体评价是相当正面的。在我们了解的材料里，里根甚至被称为罗斯福以后排在最前面的社会评价最高的总统。

    在中国，其实在改革开放初期，我们就确立了减税让利的方针，并以此力求让企业活起来。实际上我们在具体的某些税收的负担减轻方面，已走在美国前面。比如企业所得税，“两法合并”（将内外资企业分别适用的税法和条例的有关内容进行合并，制订一部统一适用于内外资企业的所得税法）以后，标准税率是25%，已经明显低于美国在特朗普减税之前的水平。

    如果说中美继续在这种一致性的减税方向上做出优化调整，双边都取得进一步的成效显然是大概率事件。今年两会上，李克强总理在政府工作报告中指出，过去五年，在财政收支矛盾较大情况下，着眼“放水养鱼”，率先大幅减税降费，分步骤全面推开营改增，结束了66年的营业税征收历史，累计减税超过2万亿元，加上采取小微企业税收优惠、清理各种收费等措施，共减轻市场主体负担3万多亿元。2018年将进一步减轻企业税负，全年再为企业和个人减税8000多亿元。〔1〕一个年度要为市场主体减税8000多亿元，减轻非税负担3000多亿元，就是要进一步让企业轻装上阵、聚力发展。

    同时，我们也要注意到中美两国在税制方面有重大的差异。如果中国在减税的努力上简单地照猫画虎，效果不会好，将“画虎不成反类犬”。但是，我们从一般舆情的反映上来看，市场主体、企业，往往更容易倾向于人家怎么减、咱们也应学着来。从专业人士分析来说，我们不能满足于这样一种有压力以后的简单模仿。说得重一点儿，如果简单地效仿特朗普减税，我们很可能就走上中国古语所说的东施效颦、邯郸学步的状态了。比如，我们的企业所得税再往下降，空间虽有，其实已不大了，因为标准税率已到25%，我们的中小企业早已经明确整个“十三五”期间继续实行减半征收，即12.5%，高新科技企业也早早就是15%的优惠税率了。再把25%减到20%，对企业能有多大帮助？有帮助，但实际受惠面比形式上看来要小得多。个人所得税方面，当然要说减税，提高个税起征点，很多人听到后都拍手称快。但实际上，在中国个人所得税这些年已是很边缘化的一个税种。上一轮的个税税法修订调整以后，当时看到有关部门说只有2400万人受到超额累进税率调节，现在再往上能高到多少，我觉得也就是几千万人，可能超不过五千万人。在将近14亿人口的大国，国民实际上受个税的超额累进调节的，主要是工薪阶层，而且只有几千万人，占整个税收收入的比重不到7%。

    而美国的个人所得税则很有份量，占联邦政府收入的将近一半，2016年是47%。联邦政府另外一个收入主要来源是工薪税，跟社会保障体系结合在一起，也是个直接税，与我国的“五险一金”缴纳类似，但是称为税的征收。順带提及一下，中共中央近期印发的《深化党和国家机构改革方案》，已将我国各种社会保险费交由税务部门统一征收。〔2〕美国联邦政府维持运转，80%以上的收入，就靠这两个直接税解决了。中美两国的情况差别太大了，走向现代税制，在减税大方向一致性的同时，一定要注意中美之间的重大差异。

    三、全景考察减负

    中国要继续减轻市场主体、企业的税负以及自然人的税负，一定要从整体来把握，从全景视觉来观察，否则很容易落入“盲人摸象”的片面性，只说到某一点，不及其余。比如，多年来经久不衰、一轮一轮热议的调高个税起征点，就像是盲人摸象，只看到了一点，即常人最容易理解的一点。不断有企业家登高一呼，应该把个税起征点提高到一万，每每还赢得全场热烈鼓掌，也因而可提高他的社会知名度。甚至，还有人说应提高到三万。这样喊口号非常容易得到人们的叫好，但实际上如果从专业角度来说，稍微测算一下就知道，真的按照一万来提的话，还有多少社会成员能与这个税有关，收入再分配方面的效果是正面的还是负面的？

    为了避免盲人摸象，我们必须在看清楚全景图以后，抓住与减税减负最关键的配套改革来形成全面认识。

    首先，减轻企业和社会成员负担，正税的减降还有多大空间。我国现在有正税18种，哪些税种还能降低？先说最主要的增值税，可以再往下降低它的标准税率或者总体税负水平，但实话实说空间有限。在政府职能履行过程中，有一个“财政三元悖论”，也就是说受到减税、政府赤字与举债得到控制、政府增加公共服务这三者权衡的客观制约。这三个目标老百姓都非常赞成，但三个目标放在一起，不可能同时实现，充其量只能同时实现其中的两项。在这个制约之下，正税的减降，必须考虑整个政府职能如何履行和整个税制怎么优化。再看所得税，实际上税负再下调的空间也是有限的：小微企业提高简易征收办法的起征点，不是不行，但对每一家企业真正的帮助是微乎其微的。在研发投入方面，把税基抵扣175%系数再往上提，哪怕提高到300%，可以具体测算，对一般的企业来说能有多大帮助，其实也是很有限的。

    其次，需讨论“五险一金”社保缴费。社会保障40%多的缴费率，怎么往下降？其中最大的缴费是基本养老，怎么往下降？现在这么高的缴费率，为什么辽宁这些地方社保仍然日子不好过？原因就在于社会保障还没有实现全国全社会统筹。所以，一定要结合全面深化改革，攻坚克难，把全国因行政区划而隔离的众多的“蓄水池”变成全国全社会统筹的一个蓄水池，使它的互济共济功能真正发挥出来，40%多的缴费率才有可能往下调。从理论分析看，全社会一个蓄水池是最合理的。市场经济，劳动力应该自由流动，无壁垒流动——原来说跨统筹区域的社保待遇问题一直是棘手的难题，如实现全社会统筹，自然这个问题便迎刃而解了。这是一个靠改革才能解决的事情。社会保障制度实现全社会统筹，是早在“十二五”时期就明确树立的改革目标，但没实现，“十三五”又提出来了，如果不深化机构改革，如果不冲破利益固化的藩篱，这个目标仍然会成为一句空话。好在新的机构改革方案，已让人看到了希望。

    再次，减少行政性收费。这话说起来带一点荒唐意味：全国经过这么多年努力，中央政府层面设立的涉企收费项目已削减60%以上，但宗庆后反映说，娃哈哈还有五百多项，发改委、财政部门去他那里，把能归并的归并，剩下的也还有三百多项，那也是长长一个清单，也称得上多如牛毛。哪个像样的现代化经济体能够出现这么几百种行政收费的局面呢？这是中国很特殊的一个地方。我们认为，其中合理的项目要保留，但是可减降的空间也是很大的。但是要进一步缩减行政性收费，必须在体制上啃硬骨头，那就是机构改革要“拆香火”。按我们的说法，有这个机构的香火，这个机构就一定要求手上有实权，公权在手，就要审批，而审批权就非常容易派生出收费权，收费权后面还可以非常容易隐藏设租寻租权。好在这次党和国家机构改革开始比较大的动作了，这种“大部制”改革还应该配合着扁平化，虽然离比较理想的状态还有一定的距离，然而毕竟能看到有进步了。

    除了这些明的负担之外，还有隐性负担，这也跟机构改革有密切的关系。一个企业要开办，至少还得盖几十个章。每个章都得打点，这些隐性负担，企业往往有苦说不出来。与各大经济体作比较，这种隐性负担也是中国很特殊的，别的经济体不能说没有，除了少数管理上吏治非常污浊的经济体之外，一般稍微像样一点的经济体，都不会像中国这么过分。请看一些行业管理部门在中国多神气，稍微卡一卡你，你就得给他意思意思，不意思意思你就真过不去。——这些是需要配套改革才能解决的事情，必须倡导基于制度变革而建立亲清政商关系。

    土地成本，曹德旺说美国的州政府全都给他以补贴冲抵了。在中国也有，中西部很多地方也是这样，土地免费，你来吧，给很多的好处，但是要有其他的东西配套，才能真正形成企业发展的空间。

    过路费在中国不能完全否定，这可能就属于中国现在实际上的一种后发优势。我们大量的交通干道、隧道、桥梁，靠收费机制加快了建设过程，全社会在这方面总体来说是受益的，当然要与时俱进，以后在这方面做优化调整，但是也绝对不能跟美国比拼过路费。

    在罚款方面，这是老大难的问题，这哪里是减税能解决的问题？公路超载罚款已形成恶性循环：载重汽车不超载它就赚不到钱，但是超载又成了某些部门设卡罚款的理由。这是必须把整个吏治真正全盘改造以后，才能解决的一个恶性循环的问题。

    还有金融成本居高不下的问题，只有把普惠金融、小微金融等，以及其他金融多样化的机制在深化改革中发展好，才能把实际的融资成本降下来。

    李克强总理说，要大幅降低企业非税负担，进一步清理规范行政事业性收费，不合理的坚决取消，过高的坚决降下来，调低部分政府性基金征收标准。降低电网环节收费和输配电价格，一般工商业电价平均降低10%。加大中介服務收费清理整顿力度。〔3〕总之，中国的事情要做好，变压力为动力，就应把减税减负与深化机构改革、部门行业改革、干部作风建设等联系起来，攻坚克难，经受历史性考验。

    四、抓好两个重点

    中国做好自己的事情，还要考虑两个重点。新一轮机构改革启动以后，应该顺势讨论大部制加扁平化，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，坚持总量控制，严禁超编进人，缩减政府规模，削减政府支出，降低整个行政运行的成本和制度成本，这是有利于企业更好创业创新的一个治本之策。

    还有一个重点，就是国务院经过四年推行后，大力发展起来的PPP。最近的风声似乎变为横挑鼻子竖挑眼，这也不行那也不行，但实际上PPP这个大方向是非常正确的，政府借助社会资本高效完成公共职能，只是要规范发展。在特朗普减税冲击之下，我们应该依靠法治化、阳光化、规范化、专业化的长效机制努力把PPP做得更好、更完善。估计美国的基础设施升级换代计划开始后，它的PPP有可能做得比我们更有声有色，因为美国州以下政府与社会资本合作早已经有很多成功的经验。

    〔参考文献〕

    〔1〕 〔3〕李克强.政府工作报告——二〇一八年三月五日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上〔N〕.人民日报，2018-03-23.

    〔2〕 中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》〔N〕.人民日报，2018-03-22.

    〔责任编辑：刘彦武〕