威廉·邓恩政策问题构建程序探析
李丽华
摘要：近年来我国互联网的蓬勃发展为互联网金融平台的创建和运行提供了优渥的条件和巨大的机会，但近两年由“校园贷”所引发的一系列悲剧却不得不让我们深思互联网金融领域在大学校园中存在的问题和风险。近两年间，教育部和银监会曾多次就“校园贷”和“现金贷”等问题下发加强工作引导的通知，并颁布专项整治实施方案，这说明“校园贷”已经从最初的社会问题转变为正式的政策问题。本文试图以威廉·邓恩的政策问题构建程序来解释“校园贷”问题进入政策议程的过程。
关键词：“校园贷” 政策问题 构建 政策议程设置
中图分类号：C91 F832.479 文献标识码：A
构建政策问题是政策分析人员在不同的利益相关者所持有的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段，这是分析人员完成的最重要的政策分析活动。能否正确地构建问题直接影响到后续的政策分析活动。美国学者威廉·邓恩认为在政策分析中對问题的构建优先于对问题的解决，问题的构建体现为四个相互衔接的步骤：问题搜索、问题界定、问题详述和问题感知。
分析人员从问题情势出发对问题展开搜索，在这一阶段他们的目标并不是要发现单一问题而是在存在多个利益相关者情况下找出形形色色的问题，构成一个动态性和社会性并存的问题之网，这就是一个问题的问题即“元问题”“元问题”似乎存在着一个难以把控的范围，所以我们要对其进行界定，从而产生实质问题，实质问题的界定要求分析人员要从最基本或最一般的方面确定问题，将问题框定在某一具体领域之中，从而才能进一步确立更详细、更具体的规范问题。
1 以“问题感知”体悟“问题情境”
所谓“问题感知”就是在问题存在或者由问题所引发的焦点事件中整个社会能够感知到问题存在的真实性和急迫性，从而分析问题当前所处的情境。随着互联网的迅猛发展，一些由互联网催生的金融借贷软件为金融创新带来了机遇，而当这些借贷平台将放贷的对象指向在校大学生时即我们所说的“校园贷”，却产生了意想不到的后果。2016年郑州某高校学生郑某因在网上借款用于赌球欠下50余万元债务，于3月9号晚在青岛一家宾馆的8楼跳下，结束了21岁的生命，郑某的死亡在网上引起了极其热烈的反映；2017年上半年更有多起有关“校园贷”所引发的极端行为发生，有关其新闻报道迭出不穷：2017年3月16号报道湖南工学院一学生会主席骗取27名学生信息网贷近百万被拘；3月25号报道标题为《女生为买4万元化妆品用34款借款软件欠债34万》；4月11号武汉女大学生裸贷5000元滚成26万元，裸照被发到父亲手机；4月14号题名为《厦门大二女生深陷校园贷烧炭自杀》的报道在各大媒体被频繁转载，并将该女大学生的死亡与“校园贷”乱象联系在一起。 此外从以上的报道中我们得知深受“校园贷”其害的不仅仅是借款者本人，还包括他们的父母、朋友、同学等。
从以上的问题报道中我们将问题情境总结为以下几个方面：第一，借贷平台散播其借贷优越性吸引大学生群体贷款，为实现利益存在暴力收款的行为，借贷软件、平台（比如今借到、闪银、现金贷、快乐花吧、现金卡等）处于鱼龙混杂的状态。第二，借贷学生：深陷“校园贷”中无法自拔、极端行为频发、甚者还盗取他人信息涉及诈骗等刑事犯罪。第三，学生家长：极力偿还欠款的同时追究学校或借贷平台的责任，得知孩子欠下巨款时大多表现是震惊和痛心。第四，学校：因不能及时得知学生贷款行为，大多表现和回应是无奈的。在这样的问题情境中，我们不得不深思其背后的原因和实质问题。
2 以“问题搜索”认定“元问题”
银监会在2009年下发的文件中明确规定“禁止向未满18周岁的学生发放信用卡，给已满18周岁的学生发卡，要经由父母等第二还款来源方的书面同意”，而在实际操作中银行大都停止对学生发放信用卡。但是这样的举措并不能遏制学生的信用消费需求，2009年以后随着互联网的迅猛发展，一些金融服务在网络上开始涌现，这就恰好弥补了学生信贷需求空缺。校园贷的初衷是在资本的合理流动前提下，解决大学生在自我发展或者创业等方面面临的资金不足问题。但由于运作过程中的监管问题以及大学生群体自身存在的消费观念、攀比心理等问题才会导致一系列悲剧的发生，将校园贷从对大学生的扶持演变为压榨。这背后所反映的是资本与公益的彼此抵触。此外，社会中金融借贷虽存在问题但没有集中爆发类似校园借贷中的极端行为，极端行为的出现与大学生生活的校园环境是分不开的，与大学生群体的特点分不开，所以当借贷平台将谋取利益的目标与不同于社会借贷的主体相结合时，难免出现危机，这也是校园与社会相互入侵的表现。
3 以“问题界定”发现“实质问题”
元问题的界定为实质问题和正式问题的界定奠定了基础，界定实质问题的任务就是以专业的知识来判断该问题属于哪个政策领域。从“校园贷”新闻事件中反映出的共同利益相关者主要涉及借贷平台、借贷学生、学校、家长，我们以2017年4月厦门华厦学院大二女生因卷入巨额贷款无力偿还选择烧炭自杀的案例展开对实质问题的分析。
该案例主要内容如下：2017年4月10号该学生熊某给父亲发送一条短信表示对父母的愧疚和自责，4月12日其父母赶到泉州时被告知其女儿已经死亡，断定为烧炭自杀。其父亲熊某表示在2月22号就收到催款短信并接到催款电话，与其女儿核实后还款两万余元，但是没过多久他再一次收到催债短信，这一次又为女儿还清了4000元，女儿表示差不多还清了。4月5日该女生母亲又收到催债短信，并收到女儿的半身裸体照，这一次他们又为女儿还了壹万肆仟元，并追问女儿，但女儿一直没有直接回答。经过催款短信的调查，该女生涉及借款平台至少五家，其中包括今借到（借257笔，累计57万余元，欠款5万余元）、快乐花吧、闪银、现金贷、现金卡等，在这期间快乐花吧也威胁该女生如果再不还款就向其父母、老师寄花圈等，最终该女生4月11日离开这个世界。
3.1借贷平台
首先，從以上的案例中我们能够直接看到的就是借贷平台将不具备还款能力的借款人纳入营销范围并且存在暴力催债的情况，甚至出现用裸照或者不良视频作为抵押来放贷的情况；其次，通过搜集其他信息得知当前我国网贷平台2000余家，而真正有牌照的只有200余家，很明显，在这些平台的准入、运营监管上存在很大的缺失；最后，金融行业本身具有信息不对称的情况，借贷机构始终处于优势地位，但这些平台并没有任何风险提示等。
3.2借贷学生
首先，据某新闻统计只有15%在校大学生表示对校园借贷的相关金融和法律风险非常了解，63%大学处于基本不了解和完全不知道的状态，这就为很多潜在风险提供了契机；其次，我们对大学生抱有过高的期待，他们自身并没有理性的消费观念或者投资创业观念案例中的小杰也是以创业做微商开始了贷款之路；再次，其他案例中也反映很多学生是处于“被贷款”的角色，并不知道自己的个人信息已经被用于贷款，很明显大学生的个人信息保护意识不强或者出于面子、情义将信息暴露给他人；最后，很多案例中的借贷学生在事情发生之初并没有告知家长或学校，直到最后选择轻生，一了百了，可以反映出他们与家长、学校之间确实存在沟通上的不足和欠缺。
3.3学校
首先，在该案例中小杰的辅导员知道该学生做生意的念头和决心，但后期学生怎样展开创业的并不知晓。其次，很多学生想在校园里获得人生“第一桶金”但是成功者寥寥无几，所以学校在正确引导学生创业和消费方面存在不足。
3.4家长
案例中的家长熊某是在接到催款短信时还处于无知状态，在其他案例中这种现象也是普遍存在的，家长在被迫还款的同时极力抱怨借贷平台或者学校的不足与欠缺，但这并不能否认家长与其子女之间的交流尤其是子女在校消费情况关注度不够，并没有及时了解子女的不良消费行为或者动机。
4 以“问题详述”建立“正式问题”
从以上的实质问题中我们得知“校园贷”产生的原因是多方面的，所以在建立正式问题时也应在多方面入手，这一环节的任务就在于确立更详细、更具体的正式问题，以便为解决这些问题而提出合理的政策建议。校园贷款在国外已经存在许久，学生主要有两大贷款缘由，一方面是用于学习和创业投资方面，另一方面就是用于日常消费，并且用于学习和创业的贷款远远多于日常生活消费贷款。但在我国目前的发展趋势却是在混淆两方面的基础上偏重于向后一方面发展，这就有悖于校园贷款的初衷。所以在建立正视问题时我们应该考虑校园贷的存在本身并不是一个问题，只是在运营过程中缺乏监管和相应规则秩序。“正式问题”主要有以下几个方面：
第一，校园贷款作为金融领域中的一部分，其主体之一借贷平台在准入、经营和规则制定等方面的监管不足是引发一系列不良问题的主要原因，并且校园贷只是社会中现金贷款的一种演变形式，相关主体监管不足会在我国整个金融领域孕育潜在风险。
第二，校园贷款发生的另一重要主体就是在校大学生，所以学校以及其上级教育部门对学生在消费观念引导、金融风险知识普及和培训等方面的工作不足，加之防范排查力度不够也是重要问题。
第三，在校大学生自身对自我的控制力和抵制诱惑的能力明显不足，而其家长同时作为受害者也存在对子女消费方面的管理不当等问题。
5 结束语
以上我们根据威廉·邓恩对政策问题构建的程序，从“校园贷”引发的社会问题入手进而构建正式的政策问题。在整个政策问题构建过程中，问题感知和问题情境的描述是比较容易的，而元问题作为所有一级问题构成的二级问题是需要在大量动态的问题中去控制它的范围，才能进一步从最基本和最一般的方面去确定实质问题，最后确立更详细、更具体的规范问题。反之，如果不能完成问题的搜索或者过早停止搜索问题，那么就可能导致元问题的边界错误；其次，在界定问题阶段也要具有正确的世界观和意识形态，在第三阶段选择正确的实质问题的规范模型都是问题构建必须具备的条件，最终实现实质问题和规范问题在很大程度上与问题情势和情境相符合。
参考文献：
[1] 威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].谢明，杜子芳，译.北京：中国大学出版社，2010：127.
[2] 陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民出版社，2003：182.
摘要：近年来我国互联网的蓬勃发展为互联网金融平台的创建和运行提供了优渥的条件和巨大的机会，但近两年由“校园贷”所引发的一系列悲剧却不得不让我们深思互联网金融领域在大学校园中存在的问题和风险。近两年间，教育部和银监会曾多次就“校园贷”和“现金贷”等问题下发加强工作引导的通知，并颁布专项整治实施方案，这说明“校园贷”已经从最初的社会问题转变为正式的政策问题。本文试图以威廉·邓恩的政策问题构建程序来解释“校园贷”问题进入政策议程的过程。
关键词：“校园贷” 政策问题 构建 政策议程设置
中图分类号：C91 F832.479 文献标识码：A
构建政策问题是政策分析人员在不同的利益相关者所持有的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段，这是分析人员完成的最重要的政策分析活动。能否正确地构建问题直接影响到后续的政策分析活动。美国学者威廉·邓恩认为在政策分析中對问题的构建优先于对问题的解决，问题的构建体现为四个相互衔接的步骤：问题搜索、问题界定、问题详述和问题感知。
分析人员从问题情势出发对问题展开搜索，在这一阶段他们的目标并不是要发现单一问题而是在存在多个利益相关者情况下找出形形色色的问题，构成一个动态性和社会性并存的问题之网，这就是一个问题的问题即“元问题”“元问题”似乎存在着一个难以把控的范围，所以我们要对其进行界定，从而产生实质问题，实质问题的界定要求分析人员要从最基本或最一般的方面确定问题，将问题框定在某一具体领域之中，从而才能进一步确立更详细、更具体的规范问题。
1 以“问题感知”体悟“问题情境”
所谓“问题感知”就是在问题存在或者由问题所引发的焦点事件中整个社会能够感知到问题存在的真实性和急迫性，从而分析问题当前所处的情境。随着互联网的迅猛发展，一些由互联网催生的金融借贷软件为金融创新带来了机遇，而当这些借贷平台将放贷的对象指向在校大学生时即我们所说的“校园贷”，却产生了意想不到的后果。2016年郑州某高校学生郑某因在网上借款用于赌球欠下50余万元债务，于3月9号晚在青岛一家宾馆的8楼跳下，结束了21岁的生命，郑某的死亡在网上引起了极其热烈的反映；2017年上半年更有多起有关“校园贷”所引发的极端行为发生，有关其新闻报道迭出不穷：2017年3月16号报道湖南工学院一学生会主席骗取27名学生信息网贷近百万被拘；3月25号报道标题为《女生为买4万元化妆品用34款借款软件欠债34万》；4月11号武汉女大学生裸贷5000元滚成26万元，裸照被发到父亲手机；4月14号题名为《厦门大二女生深陷校园贷烧炭自杀》的报道在各大媒体被频繁转载，并将该女大学生的死亡与“校园贷”乱象联系在一起。 此外从以上的报道中我们得知深受“校园贷”其害的不仅仅是借款者本人，还包括他们的父母、朋友、同学等。
从以上的问题报道中我们将问题情境总结为以下几个方面：第一，借贷平台散播其借贷优越性吸引大学生群体贷款，为实现利益存在暴力收款的行为，借贷软件、平台（比如今借到、闪银、现金贷、快乐花吧、现金卡等）处于鱼龙混杂的状态。第二，借贷学生：深陷“校园贷”中无法自拔、极端行为频发、甚者还盗取他人信息涉及诈骗等刑事犯罪。第三，学生家长：极力偿还欠款的同时追究学校或借贷平台的责任，得知孩子欠下巨款时大多表现是震惊和痛心。第四，学校：因不能及时得知学生贷款行为，大多表现和回应是无奈的。在这样的问题情境中，我们不得不深思其背后的原因和实质问题。
2 以“问题搜索”认定“元问题”
银监会在2009年下发的文件中明确规定“禁止向未满18周岁的学生发放信用卡，给已满18周岁的学生发卡，要经由父母等第二还款来源方的书面同意”，而在实际操作中银行大都停止对学生发放信用卡。但是这样的举措并不能遏制学生的信用消费需求，2009年以后随着互联网的迅猛发展，一些金融服务在网络上开始涌现，这就恰好弥补了学生信贷需求空缺。校园贷的初衷是在资本的合理流动前提下，解决大学生在自我发展或者创业等方面面临的资金不足问题。但由于运作过程中的监管问题以及大学生群体自身存在的消费观念、攀比心理等问题才会导致一系列悲剧的发生，将校园贷从对大学生的扶持演变为压榨。这背后所反映的是资本与公益的彼此抵触。此外，社会中金融借贷虽存在问题但没有集中爆发类似校园借贷中的极端行为，极端行为的出现与大学生生活的校园环境是分不开的，与大学生群体的特点分不开，所以当借贷平台将谋取利益的目标与不同于社会借贷的主体相结合时，难免出现危机，这也是校园与社会相互入侵的表现。
3 以“问题界定”发现“实质问题”
元问题的界定为实质问题和正式问题的界定奠定了基础，界定实质问题的任务就是以专业的知识来判断该问题属于哪个政策领域。从“校园贷”新闻事件中反映出的共同利益相关者主要涉及借贷平台、借贷学生、学校、家长，我们以2017年4月厦门华厦学院大二女生因卷入巨额贷款无力偿还选择烧炭自杀的案例展开对实质问题的分析。
该案例主要内容如下：2017年4月10号该学生熊某给父亲发送一条短信表示对父母的愧疚和自责，4月12日其父母赶到泉州时被告知其女儿已经死亡，断定为烧炭自杀。其父亲熊某表示在2月22号就收到催款短信并接到催款电话，与其女儿核实后还款两万余元，但是没过多久他再一次收到催债短信，这一次又为女儿还清了4000元，女儿表示差不多还清了。4月5日该女生母亲又收到催债短信，并收到女儿的半身裸体照，这一次他们又为女儿还了壹万肆仟元，并追问女儿，但女儿一直没有直接回答。经过催款短信的调查，该女生涉及借款平台至少五家，其中包括今借到（借257笔，累计57万余元，欠款5万余元）、快乐花吧、闪银、现金贷、现金卡等，在这期间快乐花吧也威胁该女生如果再不还款就向其父母、老师寄花圈等，最终该女生4月11日离开这个世界。
3.1借贷平台
首先，從以上的案例中我们能够直接看到的就是借贷平台将不具备还款能力的借款人纳入营销范围并且存在暴力催债的情况，甚至出现用裸照或者不良视频作为抵押来放贷的情况；其次，通过搜集其他信息得知当前我国网贷平台2000余家，而真正有牌照的只有200余家，很明显，在这些平台的准入、运营监管上存在很大的缺失；最后，金融行业本身具有信息不对称的情况，借贷机构始终处于优势地位，但这些平台并没有任何风险提示等。
3.2借贷学生
首先，据某新闻统计只有15%在校大学生表示对校园借贷的相关金融和法律风险非常了解，63%大学处于基本不了解和完全不知道的状态，这就为很多潜在风险提供了契机；其次，我们对大学生抱有过高的期待，他们自身并没有理性的消费观念或者投资创业观念案例中的小杰也是以创业做微商开始了贷款之路；再次，其他案例中也反映很多学生是处于“被贷款”的角色，并不知道自己的个人信息已经被用于贷款，很明显大学生的个人信息保护意识不强或者出于面子、情义将信息暴露给他人；最后，很多案例中的借贷学生在事情发生之初并没有告知家长或学校，直到最后选择轻生，一了百了，可以反映出他们与家长、学校之间确实存在沟通上的不足和欠缺。
3.3学校
首先，在该案例中小杰的辅导员知道该学生做生意的念头和决心，但后期学生怎样展开创业的并不知晓。其次，很多学生想在校园里获得人生“第一桶金”但是成功者寥寥无几，所以学校在正确引导学生创业和消费方面存在不足。
3.4家长
案例中的家长熊某是在接到催款短信时还处于无知状态，在其他案例中这种现象也是普遍存在的，家长在被迫还款的同时极力抱怨借贷平台或者学校的不足与欠缺，但这并不能否认家长与其子女之间的交流尤其是子女在校消费情况关注度不够，并没有及时了解子女的不良消费行为或者动机。
4 以“问题详述”建立“正式问题”
从以上的实质问题中我们得知“校园贷”产生的原因是多方面的，所以在建立正式问题时也应在多方面入手，这一环节的任务就在于确立更详细、更具体的正式问题，以便为解决这些问题而提出合理的政策建议。校园贷款在国外已经存在许久，学生主要有两大贷款缘由，一方面是用于学习和创业投资方面，另一方面就是用于日常消费，并且用于学习和创业的贷款远远多于日常生活消费贷款。但在我国目前的发展趋势却是在混淆两方面的基础上偏重于向后一方面发展，这就有悖于校园贷款的初衷。所以在建立正视问题时我们应该考虑校园贷的存在本身并不是一个问题，只是在运营过程中缺乏监管和相应规则秩序。“正式问题”主要有以下几个方面：
第一，校园贷款作为金融领域中的一部分，其主体之一借贷平台在准入、经营和规则制定等方面的监管不足是引发一系列不良问题的主要原因，并且校园贷只是社会中现金贷款的一种演变形式，相关主体监管不足会在我国整个金融领域孕育潜在风险。
第二，校园贷款发生的另一重要主体就是在校大学生，所以学校以及其上级教育部门对学生在消费观念引导、金融风险知识普及和培训等方面的工作不足，加之防范排查力度不够也是重要问题。
第三，在校大学生自身对自我的控制力和抵制诱惑的能力明显不足，而其家长同时作为受害者也存在对子女消费方面的管理不当等问题。
5 结束语
以上我们根据威廉·邓恩对政策问题构建的程序，从“校园贷”引发的社会问题入手进而构建正式的政策问题。在整个政策问题构建过程中，问题感知和问题情境的描述是比较容易的，而元问题作为所有一级问题构成的二级问题是需要在大量动态的问题中去控制它的范围，才能进一步从最基本和最一般的方面去确定实质问题，最后确立更详细、更具体的规范问题。反之，如果不能完成问题的搜索或者过早停止搜索问题，那么就可能导致元问题的边界错误；其次，在界定问题阶段也要具有正确的世界观和意识形态，在第三阶段选择正确的实质问题的规范模型都是问题构建必须具备的条件，最终实现实质问题和规范问题在很大程度上与问题情势和情境相符合。
参考文献：
[1] 威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].谢明，杜子芳，译.北京：中国大学出版社，2010：127.
[2] 陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民出版社，2003：182.
