模式与经验：新中国特色扶贫的脉络传承

    胡振光 原珂

    

    

    

    〔摘要〕新中国成立后，特别是改革开放以来，我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就。在长期的扶贫开发实践中，党和政府通过传承发展扶贫理念，适时调整扶贫政策，科学制定扶贫战略，创新扶贫政策机制，构建起多层次扶贫体系，搭建了多主体扶贫格局，形成了中国特色的扶贫开发模式，积累了丰富的扶贫开发经验。中国特色扶贫的开展在实现国家全面脱贫的同时，也为全球贫困治理提供了中国经验和中国方案。

    〔关键词〕精准扶贫；扶贫理念；扶贫政策；扶贫战略；扶贫模式

    〔中图分类号〕D632.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2018）03-0117-10

    党的十九大报告提出要坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。当前中国扶贫开发已进入最后的攻坚期和决战期，在此关键节点，回视中国特色扶贫开发的发展历程，梳理总结中国特色扶贫开发的模式与经验，具有重要的价值和意义。

    一、新中国扶贫理念的传承与发展

    中国政府一直重视扶贫工作，也从未停止对扶贫开发的探索。在中国扶贫开发的历史进程中，几代党和国家领导人都立足时代国情，提出了解决中国贫困问题的一系列理念和思路，形成并丰富了中国扶贫开发思想体系，为中国扶贫理论的发展做出了巨大贡献。

    （一）新中国成立初期的扶贫理念

    新中国成立之初，国贫民穷、百废待兴，成为横亘在新中国领导人面前的重大难题。面对经济社会发展极度落后的基本国情，以毛泽东为代表的党和国家领导人明确了“让人民彻底摆脱贫困潦倒的穷日子”的反贫困奋斗目标。1949年10月在全国政治协商一届一次会议上，毛泽东在《中国人民大团结万岁》中向世界宣告：“將领导全国人民克服一切困难，进行大规模的经济建设和文化建设，扫除旧中国所遗留下来的贫困和愚昧，逐步地改善人民的物质生活和提高人民的文化生活”。〔1〕为实现这一伟大目标，新中国领导人提出通过工业化和合作化实现反贫困的战略构想。1955年，毛泽东在《关于农业合作化问题》的报告中指出：“在逐步地实现社会主义工业化和逐步地实现对于手工业、对于资本主义工商业的社会主义改造的同时，逐步地实现对于整个农业的社会主义改造，即实现合作化，在农村中消灭富农经济制度和个体经济制度，使全体农村人民共同富裕起来。”〔2〕毛泽东认为，合作化是一举多得的好办法，既可以达到扶贫济困、农业增产的目的，同时也可以阻止贫富分化在农村泛滥，从而使广大农民走上共同富裕道路。

    以毛泽东为核心的第一代中央领导集体为了使中国尽快地摆脱贫困，在社会主义改造和社会主义建设中消除贫困方面做了有益的探索。毛泽东提出的共同富裕思想，为新中国扶贫理论的形成奠定了坚实的基础。

    （二）改革开放初期的扶贫理念

    改革开放之初，我国绝大多数农村仍然处于贫困状态。1978年，以农民人均纯收入100元为贫困线，我国农村贫困人口规模高达2.5亿人，占全国人口总数的25.97% ，占世界贫困人口总数的1/4，农村贫困发生率达到30.7%。〔3〕面对这种情形，让广大农村地区发展生产、摆脱贫困，成为摆在党和国家面前的一项重要任务。1978年邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”〔4〕随后召开的十一届三中全会，正式开启了我国农村经济体制改革的伟大进程。实行家庭联产承包责任制，放宽农产品价格，赋予农民农业生产自主权等一系列农村经营管理体制改革举措，极大激发了广大农民的劳动积极性。到20世纪80年代中期，广大农村地区的绝对贫困状况得到极大缓解，中国的贫困人口迅速减少。

    在扶贫理念方面，邓小平在总结毛泽东时代历史经验教训的基础上，把反贫困问题上升到社会主义本质的高度来认识，进一步深化了毛泽东的共同富裕思想。具体包括：第一，共同富裕是社会主义的本质特征和发展目标。邓小平提出：“社会主义要消灭贫穷，贫穷不是社会主义，更不是共产主义。”〔5〕“我们的目的是共同富裕。”〔6〕第二，消除贫困必须坚持社会主义道路。邓小平强调：“只有社会主义制度才能从根本上解决摆脱贫困的问题。”〔7〕“中国要解决十亿人的贫困问题，十亿人的发展问题，只能靠社会主义。”〔8〕坚持社会主义道路、坚持四项基本原则是实现共同富裕的政治保证。第三，发展是硬道理，是解决贫困问题的根本途径。邓小平主张将农村经济的发展、农民生活水平的提高与中国经济的发展、摆脱贫困紧密结合起来。〔9〕邓小平以解放思想、实事求是的态度，纠正了脱离实际单纯强调“同步富裕”的错误倾向，对于贫困问题的认识和思考更为深刻，在反贫困战略及对策措施方面提出了很多切合实际和具有操作性的构想，推动中国扶贫开发事业进入新的历史阶段。

    （三）扶贫开发新时期的扶贫理念

    20世纪90年代中期，我国还有约8000万贫困人口主要分布在“老、少、边、穷”地区。这些地区自然条件恶劣、基础设施落后，农村改革释放的扶贫效应难以覆盖，需要实行专门的扶贫措施。1994年国务院发布《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000）》，这是中国扶贫领域第一个纲领性文件。1996 年9月，江泽民在《为实现八七扶贫攻坚计划而奋斗》中指出：“到本世纪末基本实现贫困人口温饱问题的目标绝不动摇……这是由我们党的宗旨和社会主义的性质决定的。”进入2000年后，随着八七扶贫攻坚计划的完成，中国已基本解决了农村贫困人口的温饱问题。这一时期农村贫困问题已经发生明显变化：温饱问题基本解决但社会贫富差距、城乡差距显著拉大；贫困表现已经从收入贫困转向多元贫困；单纯经济发展对贫困主体的脱贫弱化〔10〕等。

    在此背景下，以胡锦涛为总书记的党中央立足时代国情，从“以人为本”“科学发展观”“和谐社会”“建设社会主义新农村”等多个方面阐释了扶贫开发理念。在2005年5月召开的中国扶贫开发协会第三届会员代表大会上，胡锦涛强调，“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容”。〔11〕党的十六届五中全会上，胡锦涛提出“建设社会主义新农村”战略，按照建设社会主义新农村的要求，就是要加快扶贫开发，使贫困地区以较快速度发展，使中国的广大农村达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村目标。立足科学发展观与和谐社会建设，胡锦涛进一步发展了中国的扶贫思想，将扶贫开发的目标和战略提升到关系到科学发展观的贯彻落实、关系到社会主义和谐社会的构建、关系到全面建设小康社会的宏伟目标的高度考虑，对中国扶贫开发提出了更高要求，将扶贫开发的重要性和目标置于更广阔、更深刻的历史背景中，为新世纪的扶贫开发做出了重要贡献。

    （四）扶贫开发新时代的扶贫理念

    中国扶贫开发在取得巨大成就的同时，也面临新的问题：一是经济增长带来的减贫“滴涓效应”呈明显下降趋势；二是开发式扶贫，尤其以项目带动区域发展的扶贫策略无法有效覆盖到众多贫困农户家庭；三是以地区和县为重点的扶贫模式存在“瞄准偏差”问题，贫困家庭和个体的“漏出”现象越来越多。这些新问题和新挑战，对扶贫开发理念及实践的转变提出了新要求。

    对此，以习近平为核心的党中央高度重视扶贫开发工作。2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”。2015年6月习近平到贵州考察发表“6·18”重要讲话，系统阐述精准扶贫思想，提出了“四个切实”“六个精准”“四个一批”①等重要思想，奠定了精准扶贫精准脱贫基本方略和中央脱贫攻坚决策部署的思想基础。2015年11月，习近平在中央扶贫开发工作會议全面论述了扶贫开发重大理论和实践问题，从战略和全局高度，深刻凝炼脱贫攻坚的重大意义，精辟分析脱贫攻坚的形势任务，系统阐述做到“六个精准”、实施“五个一批”（发展生产脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）、解决“四个问题”（扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退）等重要思想，〔12〕对精准扶贫的核心内容、实现路径、根本要求、保障体系、落实行动等进行了全面论述，赋予扶贫理念以新时代内涵与特征，为中国扶贫攻坚的最后胜利和全面建成小康社会指明方向。

    二、新中国扶贫政策的调整与优化

    回顾新中国成立以来的扶贫开发实践，尤其是20世纪80年代以来大规模的专门性扶贫开发行动。可以发现，伴随贫困人口、贫困区域以及扶贫类型、扶贫任务的调整，中国扶贫开发的实践也在不断变化。在扶贫方式上，实现了由救济式（输血）扶贫向开发式（造血）扶贫，再到扶贫开发与社会保障相结合（两轮驱动）的转变；在扶贫策略方面，实现了由大水漫灌式扶贫向区域瞄准式重点扶贫，再到滴灌式精准扶贫的转变；在扶贫格局方面，实现了由政府单一主导扶贫到政府、市场与社会“三位一体”大扶贫格局，再到多方参与的贫困治理格局的转变。

    （一）扶贫方式的转变

    新中国成立后，国家通过工业化和合作化，推动经济社会发展来缓解整体贫困。同时依托民政救济系统实施紧急救济计划，对农村各种困难群体展开实物生活救济，构成了以“输血”为特征的救济式扶贫。“输血式”扶贫在很大程度上解群众于危难之中，但却容易导致以下问题：一是重视钱、财、物的发放，只能解一时之“贫”，却无法根除贫困之源；二是不利于贫困地区自我发展，不利于贫困农民能力提高；三是不能调动贫困人口积极性，容易造成贫困地区和困难群众等、靠、要等懒惰思想，不利于从根本上解决贫困地区群众的生产生活问题。〔13〕

    1986年5月，国务院贫困地区经济开发领导小组（后改为国务院扶贫开发领导小组）成立，开始在全国农村范围内开展有组织、有计划、大规模的开发式扶贫工作，改变单纯救济以及平均使用扶贫资金的方法，变“输血”为“造血”。通过投入一定的扶贫资源，扶持贫困地区和农户改善生产和生活条件、发展生产、提高教育和文化科学水平，促使贫困农户开展生产自救，逐步走上脱贫发展道路。开发式扶贫通过提高贫困地区的自身“造血”功能，实现贫困人口减贫脱贫，在一定程度上解决了贫困地区等、靠、要的依赖思想，也有利于促进贫困地区的经济社会发展。但作为一种区域扶贫和项目扶贫，却容易忽视贫困人群的个体差异，难以有效覆盖贫困地区老、弱、病、残等缺乏自我发展能力的特殊人群。

    20世纪9O年代中期，世界银行提倡一种新发展理念，即：“一方面进行经济结构调整，推动以市场为导向的经济增长，另一方面为暂时不能从这种经济增长中受益的穷人提供安全网。”〔14〕这一理念在扶贫领域逐渐盛行。2007年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度；2011年12月，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》指出“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。”〔15〕这标志着中国扶贫开发正式进入“两轮驱动”的新阶段：低保制度维持生存、扶贫开发促进发展，扶贫开发与社会保障相结合，解决农村贫困问题。

    （二）扶贫策略的调整

    20世纪80年代中期，大多数农村地区在农村经营管理体制改革的背景下，发挥自身优势，获得了快速发展，但仍有一些偏远地区发展滞后。1986年，国家确立了592个国定贫困县，通过投入各项扶贫资金用于项目建设，带动地方经济发展，进而帮助贫困人口，这种以区域经济发展带动农户脱贫的模式扶贫效果显著。但2000年以后，情况开始发生变化，扶贫资金的大量投入没有带来贫困人口的明显减少，区域性整体扶贫的减贫效应逐渐降低，其弊端体现在：一是对贫困县的投入像撒胡椒面一样，缺乏重点和焦点；二是以区域为单位的扶贫资金投放，容易被挪为他用，没有投入扶贫领域；三是大水漫灌式的扶贫，容易导致资源配置失效，对扶贫项目的评估调查发现，几乎所有扶贫项目都存在非贫困者排挤贫困者的现象，覆盖不完全和资源漏出问题并存。

    为了解决上述问题，提高扶贫的有效性，扶贫开发策略的重点开始从贫困县转向贫困村，实施包括整村推进、产业化扶贫、劳动力培训转移、教育扶贫、移民搬迁、金融扶贫等在内的专项扶贫，其优势在于扶贫的瞄准对象由贫困县聚焦到贫困村，针对贫困村的发展短板，因村施策，让贫困村参与到扶贫规划方案的制定和实施中，进一步提高扶贫的科学性和有效性。但以专项扶贫为主的扶贫模式问题在于：一是贫困识别机制有待完善，识别不准，扶贫错位；二是扶贫项目的选择机制不尽合理，偏好公共设施项目，产业项目选择缺乏市场化机制；三是扶贫资源缺乏有效的投入、整合机制，投入不足，整合乏力，长效扶贫机制欠缺，公共服务有效供给不足，贫困人口的自我发展能力难以提高。〔16〕对此，需要将区域开发与更有针对性地帮助每家每户的脱贫结合起来，逐村逐户分析致贫原因，开准药方、对症下药，把脱贫攻坚转到精准扶贫的轨道，以提高脱贫攻坚的针对性和有效性。

    （三）扶贫格局的优化

    我国扶贫开发是在传统的计划经济体制下起步的，加上政府的强力主导，在扶贫开发过程中，传统纵向传递的政府专项扶贫是其主要特点。在政府单一主导扶贫的格局下，单纯依靠政府投入，尤其是依靠中央政府和省级政府的财政扶贫投入，极易导致扶贫资金总量投入不足、分配结构失衡、管理体制层次多且体块分割、监管体制缺位等问题，其直接后果就是扶贫资金极低的缓贫效率。而且政府单一主导的专项扶贫使得贫困地区的扶贫开发始终游离于市场机制之外，扶贫资源配置无法得到市场机制校正，严重制约了贫困人口接受、认同和运用市场机制的意识和能力。

    在优化扶贫开发格局的进程中，“参与”和“治理”的理念被引入。“参与”的启示意义在于从社会文化因素以及贫困人口的主体性角度，去适应中国扶贫事业在新的发展形势下的客观要求。“治理”的理念则是超越单纯的行政范畴，让社会多元主体能够通过沟通协商共同参与到扶贫中。参与式治理倡导参与主体多元化、过程民主规范化、目标效益最大化。〔17〕在参与式扶贫治理的理念下，一方面是提高扶贫主体的参与能力，政府做到“有所为有所不为”，摒除“主人”思维，市场组织能够平衡“理性人”与“扶贫人”的角色，农户能够增强主动性和自觉性。另一方面是提高扶贫主体的参与动力，尤其是贫困农户的参与意愿，提高参与主体之间的信任水平，让扶贫主体更具参与感和价值感。随着扶贫开发实践的推进，政府、市场、社会协同的“三位一体”大扶贫格局逐渐形成。通过专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合，整合多种资源，充分发挥政府、行业、群众、社会各方面作用，形成了以政府为主导、部门主要帮扶、社会主动参与、社会各方面关注的扶贫开发新局面。

    三、新中国扶贫战略的构建与完善

    我国一直将扶贫开发作为重要领域纳入国家总体发展战略，采取了一系列重要举措，包括开展有组织、大规模的专项扶贫行动；坚持用发展的办法解决广义的贫困，以经济发展带动扶贫开发，通过扶贫开发促进经济增长；坚持开发式扶贫的方针，以提高贫困人口的自我发展能力作为解决贫困的根本途径；坚持发挥社会主义制度优势广泛动员全社会参与扶贫，构建了政府、市场、社会三位一体的大扶贫格局，形成了地区间、部门间，全社会协同参与的多元主体的扶贫体系；坚持普惠性政策与特惠性政策相结合，先后实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000 年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010 年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020 年）》。

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的新一代领导集体从战略和全局的高度做出了“全面建成小康社会”的新部署，并以为全面建成小康社会“补短板”的战略思维审视农村贫困问题。2013 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。2015 年，中共中央、国务院发布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，标志着我国扶贫开发战略在不断完善中走向成熟，走出了一条具有中国特色的扶贫开发道路。

    （一）改革开放初期的扶贫战略

    我國形成明晰的扶贫战略目标始于20世纪80年代。1984年9月，国务院颁布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，明确提出了针对贫困地区的优惠政策。1986年，为进一步加大扶贫力度，国家成立了从中央到地方各级的贫困地区经济开发领导小组，专门负责领导、组织、协调、监督、检查扶贫开发工作，安排专项扶贫资金，制定有利于贫困地区和贫困人口的优惠政策，确定了开发式扶贫方针，实行县级瞄准机制，确定了国定贫困县标准，并重点关注“老革命根据地”和“少数民族地区”，组织劳务输出，推进开发式移民，改善贫困地区的基础设施，还制定了“对口帮扶”和“定点扶贫”政策，以尽可能地缓解农村绝对贫困。

    （二）“八七”扶贫攻坚时期的战略

    20世纪90年代初期，政府主导和开发式扶贫方针的确定以及农村普惠政策和贫困地区特惠政策的落实，基本解决了全国大多数贫困人口的温饱问题。这一时期，农村剩余8000万贫困人口相对集中在中西部少数自然条件恶劣地区，对于这些特殊困难区域的贫困人群来说，经济体制改革和区域经济发展的扶贫带动效应弱化，必须采取更有针对性的攻坚战略。

    国务院于1994年3月制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，提出集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决农村贫困人口的温饱问题。与此同时，中央通过决议把中西部扶贫工作纳入国民经济发展综合规划，在政策上对中西部扶贫工作进行了新的部署，制定了资金、权力、任务、责任“四到省”的原则。《国家八七扶贫攻坚计划》是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。这一时期的扶贫制度更加明确了扶贫到户的开发式扶贫战略，扶贫方式从以前的区域性扶贫转为横纵联合、内外兼顾的参与式扶贫，注重调动贫困者自身的反贫困积极性，鼓励贫困农户参与决策，实行扶贫开发与贫困救助相结合的“内外造血式”扶贫开发新机制。

    （三）21世纪初的扶贫开发战略

    2001年起，以《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的颁布实施为标志，扶贫开发工作进入解决和巩固温饱并重的新阶段。为了适应经济社会发展的新形势和新要求，中央政府确立了“坚持开发式扶贫方针、坚持综合开发与全面发展、坚持可持续发展、坚持自力更生与艰苦奋斗、政府主导与全社会共同参与”的基本方针。

    《纲要》提出新时期中国扶贫工作的奋斗目标是：尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。同时，对扶贫工作的重点与瞄准对象做了重大调整：把低收入人口纳入扶贫对象；针对贫困人口分散化的特点，政府将14.8万个贫困村作为扶持重点，瞄准对象开始由贫困县向贫困村转移，扶贫资源实行重心下移，进村入户，瞄准到人；政府还通过制定和实施参与式村级扶贫规划，确定了以整村推进为体、以产业扶贫和劳动力转移培训为翼的“一体两翼”扶贫开发战略。扶贫政策的调整极大地调动了广大人民群众的积极性，提高了扶贫资源的使用效率，推动了大规模参与式社区综合发展与扶贫的实践。

    （四）全面建成小康社会时期的扶贫开发与精准扶贫战略

    为了进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标。2011年中国出台了《中国农村扶贫开发纲要》（2011-2020年），《纲要》主要目标是到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，简称“两不愁，三保障”。为了实现上述目标，《纲要》坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。

    党的十八大以来，习近平在总结数十年扶贫工作经验、教训之上，提出精准扶贫战略。对原有扶贫体制机制进行修补和完善，解决“钱和政策用在谁身上、怎么用、用得怎么样”等问题，提高扶贫的“精准度”，使扶贫资源真正为贫困人口所用。

    四、新中国扶贫模式的创新与经验

    当前扶贫开发已进入最后的攻坚决战期，在总结梳理扶贫开发理念、政策、战略、模式的基础上，不断推进扶贫制度创新，持续完善扶贫政策，必将推动中国扶贫开发取得更大成就，加快全面建成小康社会的步伐，同时也为全球贫困治理贡献中国经验，提供中国方案。

    （一）健全多层次扶贫体系

    中国扶贫开发的基本方针是开发式扶贫、救助式扶贫、保障式扶贫相结合的策略。其中，开发是促发展，救助是救急难，保障是兜底线、保生存。

    改革开放以前，我国广大农村地区普遍性贫困，贫困面积广、贫困人口多、贫困程度深，绝对性贫困是这一时期贫困的显著特征。在此背景下，救济式扶贫通过直接向贫困人群提供生产和生活所需的粮食、衣物等物资或现金，以帮助贫困人口度过难关，但这种“输血式”扶贫带来的依赖思维，反过来更会造成贫困地区人们的不思进取，使扶贫陷入越扶越贫的境地。针对救济式扶贫战略的弊端，我国实施了开发式扶贫战略，变“输血”为“造血”。针对有劳动能力的贫困群体、有开发潜力的贫困地区，通过国家扶持和自力更生相结合，有效增强了贫困地区的自我发展能力，实现了国家外部帮扶与贫困地区自我发展的结合，在向贫困地区输入政策、资源的过程中能够有效调动贫困人群的脱贫主动性。但是，由于我国很多贫困地区自然条件恶劣，自然灾害频发，容易遭受各种意外风险，还是需要通过社会救助，将贫困群体于危难、急难中救起。另外，我国许多贫困人口（老、弱、病、残、孤、愚）是不具备劳动能力的弱势人群，需要通过社会保障式来维持其生活。因此，適应不同类型贫困区域和贫困人口的扶贫需要，按照分类指导的原则，建立更具针对性、科学性的多层次扶贫体系，实现开发、救助、保障的立体结合，是中国扶贫政策创新的重要特征之一，也是中国扶贫开发的重要经验。

    （二）构建多主体扶贫格局

    自我国正式启动大规模、有组织、有计划的扶贫开发行动以来，在发挥政府扶贫开发优势和主导性作用的过程中，也在不断强调市场、社会参与农村扶贫开发的作用和力量，逐渐形成了政府主导、市场参与、社会协同的大扶贫格局。

    改革开放以来，伴随市场经济体制的发展完善以及国际组织参与中国减贫的实践，市场组织、社会组织参与减贫，逐渐被纳入国家正式的扶贫制度安排。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出“要在从救济式扶贫到开发式扶贫转变的基础上，实现从封闭式扶贫向开放式扶贫的转变”，“实行政府指导、广泛动员社会参与扶贫，鼓励和动员民间组织参与农村扶贫开发”，为市场、社会力量参与扶贫开发奠定了政策基础。

    从扶贫整体格局来看，政府以其强大的政治动员能力和资源整合能力在扶贫开发工作中处于主导地位。我国成立了从中央到地方各级的贫困地区经济开发领导小组，专门负责扶贫开发工作，形成了一个以政府为主导、主要依靠行政组织体系、自上而下的管理型治理结构，在资源、政策及扶贫动员宣传方面投入了巨大的人、财、物等资源。市场通过“看不见的手”引导贫困地区经济发展。市场机制的引入，一方面解决了贫困者的依赖性，对那些有劳动能力而一味等、靠、要，以政府救济、慰问为生的贫困户是生动的市场经济意识的培训，通过市场经济意识的灌输，提高扶贫受体脱贫的主动性，调动其自食其力的积极性。另一方面解决了扶贫者和贫困人口在扶贫开发中的社会地位平等问题，扶贫者不是施舍者，而贫困人口也不是被施舍者，双方在这一社会活动中按市场的价值规律进行等价交换，实现了经济利益的双赢。市场力量参与扶贫，是“授人以渔”的科学扶贫模式。社会组织则以其灵活、高效的优势参与特殊贫困地区及特殊贫困人口的扶贫开发与社会救助。〔18〕政府、市场、社会力量相互结合、相辅相成，共同促进贫困地区发展以及贫困人口脱贫致富。

    （三）实施组合式扶贫政策

    贫困问题的复杂性决定了扶贫开发是一个系统性、综合性工程，尤其是伴随中国贫困现状发生转变，扶贫开发已不再是单纯的收入增长问题，也与经济社会的整体紧密相联。在长期的扶贫开发实践中，我国建立并完善了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫多维度的扶贫政策体系。通过国家安排专门资金、各级扶贫部门组织实施既定项目的专项扶贫，以及各行业部门履行行业职能的行业扶贫和社会各界参与的社会扶贫，从不同方面凝聚扶贫资源，提高扶贫开发的效率和水平。

    专项扶贫方面，重点实施扶贫易地搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点、老区建设等七个方面工作。行业扶贫方面，在发展特色产业，开展科技扶贫、完善基础设施、发展文教事业、改善公共卫生和人口服务、提高社会保障水平、重视能源生态环境建设等七个方面加大支持倾斜力度。社会扶贫，加强党政机关和企事业单位定点扶贫、推进东西扶贫协作、鼓励社会组织参与扶贫、动员企业和社会各界参与扶贫工作。通过整合多种资源，充分调动发挥政府、行业、群众、社会各方面作用，形成以政府为主导、部门主要帮扶、社会主动参与、社会各方面关注的组合式扶贫政策，能够最大限度地聚合政府、市场和社会的力量，也能多方面介入贫困治理领域中，实现扶贫力量的多元化、扶贫领域的分类化和扶贫效果的整体提升。

    （四）实施精准化扶贫战略

    长期以来，以市场主体为牵引的经济增长为农村持续大规模减贫，提供了强劲动力，进入经济增长新常态后，经济发展带动减贫效果逐步弱化。与此同时，贫困治理困境更为凸显，贫困固化趋势增强，现有剩余贫困人口中，存在贫困程度深、致贫原因复杂、自我发展能力弱、返贫现象突出等问题。这些贫困人口较难通过经济增长带动实现脱贫，政府传统扶贫治理方式效果已经十分有限。基于此，“精准扶贫”的提出，核心就是从实际出发，找准扶贫对象，摸清致贫原因，开展针对性帮扶，实施精细化的扶贫方式，从扶贫机制上由主要依赖经济增长的“涓滴效应”转向更加注重“靶向性”对目标人群的扶贫干预。在扶贫实践中精准扶贫具化为“六个精准”“五个一批”的精准扶贫政策，明确了“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”的问题。

    在精准扶贫政策体系中，“六个精准”指明了扶贫的方向和着力点，“五个一批”指明了扶贫的重点任务；“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”阐述了创新扶贫的体制机制。精准扶贫还为国际减贫贡献了思想价值：一是以实施综合性扶贫策略回应发展中国家贫困问题的复杂化和艰巨性；二是发挥政府在减贫中的主导作用，以回应全球经济增长带动减贫弱化的普遍趋势；三是自上而下与自下而上结合的贫困识别机制，解决了贫困瞄准的世界难题。

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    【责任编辑：朱凤霞】