行为视角下官员腐败特征及其治理策略

    张诚 刘祖云

    

    

    

    〔摘要〕腐败已成为当前我国面临的重要问题，十八大以来，党和国家高度重视反腐工作，反腐败斗争逐渐进入常态化。研究发现，官员腐败行为呈现出多样化和阶梯状发展态势，以权谋利、受贿、滥用职权、违反“八项规定”等腐败行为比较突出。需要通过实施官员财产公示制度、实施政府权力清单制、加强思想教育、发挥社会力量的作用等途径推进反腐败斗争。

    〔关键词〕

    社会网络分析；腐败行为；中心度；从严治党；十九大

    〔中图分类号〕D630.9〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2018）02-0081-10一、问题的提出、文献述评与本文的研究进路

    （一）问题的提出

    反腐倡廉建设是党的建设的重要内容之一，关系着党的执政基础，关系着我国社会主义现代化的发展。随着社会经济的快速发展和改革的不断深入，腐败问题已成为群众反映强烈的社会问题和社会持续健康发展的重要顽疾。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业发展战略高度出发，不断推进党风廉政建设和反腐败斗争，从上台伊始提出“坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题”到十九大报告提出“夺取反腐败斗争压倒性胜利”，体现出党和国家对推进反腐败斗争的决心和意志。习近平总书记也多次强调坚持以零容忍态度惩治腐败，“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀，要深入推进反腐败斗争，下大气力拔‘烂树、治‘病树、正‘歪树，做到有腐必反、除恶务尽”。〔1〕为有效推进全面从严治党和反腐败斗争，党和国家先后出台和修订了《改进工作作风、密切联系群众的有关规定》《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等政策文件，不断扎紧反腐败的制度笼子，同时，深入推进“三严三实”和反“四风”学习教育活动，进行监察体制改革，实现中央巡查全覆盖和常态化，一大批腐败份子得到惩治。据中央纪委监察部网站显示，2017年，全国共查处违反中央八项规定精神问题51008起，处理干部71644人，形成有力震慑。在推进反腐败斗争常态化的新时期，找准腐败问题的突出表现和根源，从根本上解决腐败问题，是今后夺取反腐败压倒性胜利的关键。

    （二）文献述评

    目前，围绕腐败问题和腐败治理，学界从不同学科、不同视角进行了大量的研究，为国家推进反腐败斗争提供了理论指导，概括来说，主要从以下五个视角展开：

    一是从制度角度出发，认为制度性缺陷是导致腐败问题频发的原因，何增科（2003）从新制度主义出发，认为约束机制的软化与激励机制的扭曲、机会结构的畸形发展一起构成了转型期中国腐败猖獗的主要制度原因。〔2〕罗也骁等（2015）则认为，财政分权带来的晋升激励和地方政府强化本地资源汲取能力所引发的政府规模扩张是中国式官僚腐败频发的制度性原因。〔3〕制度论者认为，解决腐败问题，要从加强制度建设，构建反腐败的制度笼子，不仅要推进领导干部个人财产申报等制度建设以及完善干部监督制度等〔4〕，还应发挥教育和宗教等非正式制度的教化作用。〔5〕

    二是从法律角度出发，认为法律不健全、法律执行不到位、法律意识不强是导致腐败的重要因素。解决腐败问题，一方面要加强反腐败立法，包括预防腐败行为的法律、查办腐败案件的法律和惩罚腐败犯罪的法律。〔6〕另一方面，要坚持以法治思维和法治方式推进反腐败斗争，“应从廉政法律体系和党内法规制度的完善、权力授予和运行的有效监督、执法执纪机构的权能保障、违法违纪行为的查处、法治素养的提高等方面着力”。〔7〕

    三是从经济角度出发，认为腐败是通过权钱交易的方式获取租金的一种“寻租行为”。过勇和胡鞍钢（2003）利用寻租经济学的方法，对中国渐进转型过程中所产生的特有的腐败形式———行政垄断的本质、成因、形式、特征进行了分析。〔8〕陈朋（2017）提出，利益共谋与交换是圈子腐败的基本动因。〔9〕化解腐败问题的经济根源，关键在于建立合理的利益分配模式，有学者提出“可实行按劳分配与按绩分配相结合的灵活工资制度、廉政优政期权制度与公务员终身成就奖制度等相关制度，将政府公务人员的当前利益与长远利益较好地结合在一起，并且长期维持其个人利益与市场利益之间的均衡”。〔10〕

    四是从社会角度出发，认为腐败问题与社会习俗、文化传统、社会和公众监督等存在紧密的关系，比如，何家弘（2015）认为，重人轻规、送礼成风、公私不分、喜爱特权等社会习俗是生成腐败的重要原因。〔11〕柯珠军等（2014）认为，人情的义务性取代了制度的规范性，导致制度在面对通过人情往来而形成的私人关系时失去了其应有的规范作用，由此导致和加剧了腐败行为的滋生与蔓延。〔12〕对此，促进社会文化的健康发展，形成良好的反腐败文化是预防腐败问题的社会基础，具体措施包括惩处中介人〔13〕、构建人情腐败预防体系〔14〕、重塑反腐的道德文化〔15〕等。

    五是从政府职能的角度出发，认为腐败问题与政府职能设置不合理，权力运行不规范，机构不健全，监督不到位，惩罚力度不足等存在密切联系。有研究发现，内幕信息交易型腐败在很大程度上与转型期发展主义模式下政府对市場不合理的干预和权力行使的不规范有着紧密联系。〔16〕因而，推进反腐败斗争，要从政府内部着手，通过信息公开〔17〕，建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，构筑合理有效的权力制约与协调机制〔18〕。同时，构建国家审计推动腐败治理的路径体系〔19〕，并加强并完善对高级别官员的监督和管理〔20〕。

    现有文献研究显示，学者从政治学、经济学、社会学、管理学等不同学科角度探讨了腐败的表现、特征、成因及危害，并提出了相应的对策建议，这些研究为推进反腐败斗争提供了理论指导，也为进一步加强反腐败研究提供了理论基础。然而，现有研究也存在一定的缺陷和不足，一是侧重于理论研究和静态研究，从理论上探讨腐败的根源，忽视了腐败行为的复杂性和动态性；二是在对策研究上侧重宏观和中观层面，对具体如何进行反腐败缺少研究，导致对策建议难以落实，缺少可行性和可操作性。

    （三）本文的研究进路

    基于问题意识和文献研究，本文从微观着手，尝试从官员腐败行为角度出发，运用社会网络分析方法，探讨反腐败的可行路径。首先，通过政府网站、法院判决书等途径梳理官员腐败行为的相关数据和资料，对社会网络分析法进行简要介绍，说明研究的具体思路。其次，运用相关软件，从可视化分析、点度中心度、中间中心度和核心—边缘结构四个层面对官员腐败行为进行分析，总结腐败行为的基本特征。最后，结合分析结果，提出具体的反腐败策略和对策建议。二、数据来源与研究方法

    （一）数据来源

    1.研究对象的选择

    基于数据可得性、行为的典型性、案例警示性考虑，本研究以十八大以来副部级以上官员的腐败行为为研究对象。具体来说，本研究以中央纪委发布的被查公告、提起公诉的缘由以及法院审判情况等为资料来源，将官员的腐败行为分为受贿（sh）、行贿（xh）、财产、支出明显超过合法收入，差额特别巨大且不能说明来源（ffsr）、贪污公款（twgk，包括用公款支付应由个人支付的费用、非法占有公共财产等）、以权谋利（yqml，包括利用职权为亲属、企业和他人在企业经营、职务晋升和岗位调整等方面提供方便）、玩忽职守（whzs）、滥用职权（lyzq）、腐化堕落（fhdl）、违反生活纪律（wsf）、道德败坏（ddbh）、与他人通奸（tj）、违反“八项规定”（wb）、非法获取和泄露国家和工作机密（xm）、不如實向组织交代问题和对个人信息等进行隐瞒不报（mb）、入党材料和年龄等信息弄虚作假（nxzj）、干扰、妨碍和对抗组织审查（dkzz）、从事迷信活动（mxhd）、从事贿选等非组织活动（fzzhd）、搞权色交易和钱色交易（qqs）、违规插手其它活动（wgcs）和从事营利活动（ylhd）等21类。据统计，自十八大至2017年10月，共有185名副部级以上官员因违纪违法被查处，剔除因涉及军队保密等原因没有公布具体违纪违法原因的成员（共45），还剩140人。据此，本研究以这140名成员为研究对象，具体统计他们腐败行为的具体表现和原因。

    2.样本的基本情况

    图1显示的是样本的基本情况。从性别上看，男性居多，共有138人，女性仅有2人；从被查时间上看，呈现出倒U型，2012年有2人，2013年有17人，2014年达到最大值，共有40人被查，此后，逐年降低，2015年有31人，2016年有28人，2017年有22人，说明反腐败斗争进入常态化时期；从任职机构上看，以地方为主，省级层面共有97人被查处，其次是中央部委等机构，共有30人被查，最后是国有企业单位，共有13人被查；从级别上看，副部级最多，共有118人，其后依次是正部级（16人）、副国级（5人）和正国级（1人）。

    （二）研究方法：社会网络分析法

    本研究采用社会网络分析方法，“社会网络分析不仅是一种社会研究的具体方法，更是一种研究社会结构关系的新观点”。〔21〕社会网络分析相对于传统研究方法有着以下几方面显著特征：首先，网络分析的聚焦点是关系和关系模式，而不是行动者的属性；其次，网络分析可以是多层次的，从而能在微观、宏观之间建立连接；再次，网络分析可将定量资料、定性资料和图表数据结合起来，使分析更透彻深入。〔22〕 MultiNet、NetMiner、StOC-NET、STRUCTURE、Pajek、UCINET等是社会网络分析法常用的软件，其中，ucinet软件是最常用的，能够处理的原始数据为矩阵格式，提供了大量数据管理和转化工具，本研究就使用ucinet软件。

    通过运用ucinet软件，构建官员腐败行为的矩阵图（如图2）。同时，通过可视化分析，分析腐败行为网络的特征和趋势，了解哪些行为在网络中处于核心，哪些行为处于边缘，从而对官员腐败行为进行整体性了解。进而，对官员腐败行为进行点度中心性和中间中心性测量，进一步验证不同行为在腐败行为网络中的作用和地位，为今后有针对性地进行腐败治理提供依据。
三、腐败行为的关联性：社会网络分析的视角

    （一）官员腐败行为网络可视化分析

    官员腐败行为网络之间共有21个节点，将官员腐败行为的矩阵数据图导入UCINET6.212软件的Net Draw 绘图工具可以生成官员腐败行为的可视化网络图形（图3）为了更好地进行分析和表达，图3中的各个腐败行为的名称用拼音字母缩写进行标记。通过官员腐败行为的可视化网络可以清晰地描述腐败行为之间的关联性。

    根据官员腐败行为的可视化网络图形，可以发现，整体而言，官员腐败行为存在两大趋势：一是腐败行为的综合性，即官员的腐败行为不是表现在某一方面，而是存在多种腐败行为，这从图形中缺少独立点可以反映出来；二是腐败行为的集中趋势，即官员之间存在相同的腐败行为，这可以从图1中辐射线相对集中表现出来。具体而言，官员腐败行为网络可分为三个层次，首先，核心层是腐败行为的高度集中区，也是官员腐败行为最常见的表现形式，主要有受贿（sh）、以权谋利（yqml）、滥用职权（lyzq）、违反“中央八项规定”（wb）、对抗组织审查（dkzz）、搞权色交易和钱色交易（qqs）五种形式。其次，次级核心层是腐败行为的相对集中区，体现一部分官员存在相同的腐败行为，比如，不向组织如实回答和交代问题，存在瞒报行为（mb）；从事迷信活动（mxhd）；挪用公款、长期占用公共财产、用公款支付应由个人支付的费用等贪污公款行为（twgk）；从事拉票、贿选等非组织活动（fzzhd）；为个人职务升迁等进行行贿（xh）。最后，边缘层是不具有突出性的官员腐败行为，主要有违规插手其它活动（wgcs），违反生活纪律（wsf），财产、支出明显超过合法收入，差额特别巨大且不能说明来源（ffsr），从事营利活动（ylhd），与他人通奸（tj）等十种形式。由此可见，官员腐败行为呈现出形式多样化和相对集中的趋势，其中，经济利益是官员腐败的主要动机，无论是直接的受贿，还是间接的以权谋利和滥用职权，最终目的都是为获取经济利益。2012年，随着国家出台关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”，一大批官员因违反“八项规定”得到惩处。值得注意的是，随着反腐败斗争的深入，干扰、妨碍和对抗组织审查的行为日益凸显。因而，在国家扎紧制度笼子的同时，如何将制度落于实处，提升官员廉洁行为的自觉性，正确对待组织审查，减少查处阻力，形成不会腐、不敢腐、不能腐的良性循环，应是未来腐败治理的关键。

    （二）官员腐败行为的点度中心度

    中心度是社会网络分析的一个重要概念。“中心性”是社会网络分析的重点之一。个人或组织在其社会网络中具有怎样的权力，或者说居于怎样的中心地位，这一思想是社会网络分析者最早探讨的内容之一。〔23〕社会网络分析往往采用点度中心度、中间中心度和接近中心度三个测量结果来描述具体的“关系”（权力）。换言之，在官员腐败行为关系网络中，处于中心位置的行为相对于其它行为具有更大的影响力和支配权。

    点度中心度具体描述网络中某个点与其他点联系的数量，根据点度中心度，可以测量出网络中各腐败行为的联系度，点度中心度越高，说明它在官员腐败行为中越处于中心位置，其影响力越大，行为表现越突出。运用UCINET6.212软件对2012—2017年国家查处的140个副部级以上官员的腐败行为的点度中心度进行测量。通过图4可以看出，官员腐败行为的点度中心度呈现出阶梯状分布，其中，以权谋利和受贿处于顶端，这意味着官员腐败行为主要是利用自己的职权、职位及其影响力为自己、亲属和他人谋取相关利益。这一结果具有一定的现实性和普遍性，谋取经济利益是官员腐败行为的主要表现，这也可以从官员被提起公诉的主要罪名是受贿罪进行说明。其次，十八大以来，随着反腐败斗争的深入，国家相继出台了“八项规定”等政策措施，并加大对党员干部的审查力度，但由于党员干部对反腐败斗争和制度约束認识不足、消极应对，导致干扰、妨碍和对抗组织审查，违反“八项规定”，不如实汇报实际情况等违纪违法行为日益突出，成为仅次于以权谋利和受贿的突出问题。再者，权、钱、色之间的交易，滥用职权，从事迷信活动，贪污公款，违规插手其它活动等行为处于第三阶梯，这主要反映出党员干部思想迷失、党性不足，对权力责任认识不足，职权划分不明确，缺少监督机制等问题。最后，违反生活纪律、从事贿选等非组织活动、与他人通奸、泄露国家和工作机密等11项行为处于底层，这一方面说明官员违纪违法行为逐渐多样化，另一方面也提醒我们，尽管这些问题尚不构成官员违纪违法行为的主要表现形式，但需要关注，采取有针对性的措施加以解决。

    （三）官员腐败行为的中间中心度

    中间中心度测量的是行动者对资源控制的程度，具体地说，如果一个点处于其他点对的捷径（最短的途径）上，就说该点具有较高的中间中心度。〔24〕利用中间中心度概念，我们可以观察不同形式的腐败行为在多大程度上处于其它两个腐败行为之间，从而衡量该行为的控制程度。运用UCINET6.212软件可以测量官员腐败行为的中间中心度，如图5。从图5可以看出，受贿、违反“八项规定”、以权谋利、对抗组织审查和滥用职权的中间中心度最高，在行为网络中处于“中介人”的位置，这说明其他官员腐败行为通过这些行为建立了联系，从而进一步说明，要治理腐败，要从这些突出问题着手。值得注意的是，权色交易和钱色交易的中间中心度相对较高，这说明权色交易和钱色交易问题日益突出，应引起重视。

    （四）官员腐败行为的核心—边缘结构分析

    核心一边缘（Core—Periphery）结构分析的目的是研究社会网络中哪些节点处于核心地位，哪些节点处于边缘地位。在ucinet软件中，通过Network→Core/Periphery路径可以算出官员腐败行为的核心—边缘结构，如图6。从图中可以看出，受贿和以权谋利行为处于官员腐败行为网络的核心，其余行为处于相对边缘地位。四、新时期推进反腐败斗争的对策思考

    本研究用社会网络分析法对2012-2017年140名被查处的副部级以上官员的腐败行为网络进行了分析，研究发现，从整体上看，腐败行为呈现出多样化和阶梯状分布，官员腐败行为表现在多方面，而不仅仅表现在经济腐败方面，其中，受贿、违反“八项规定”、以权谋利等腐败行为表现突出，玩忽职守、道德败坏、弄虚作假等腐败行为并不具有普遍性。从具体层面看，经济腐败和职权腐败是官员腐败行为的主要表现，具体表现在受贿、以权谋利等方面；随着法律制度和政策文件的不断完善，以及反腐败斗争的深入，违反政策规定、对抗组织审查、不如实交代问题、隐瞒不报等行为日益凸显；生活腐败已成为官员腐败行为的重要表现，如权色交易和钱色交易、从事迷信活动、与他人通奸等，这说明部分党员干部存在理想信念丧失和党性意识不足等问题。

    党的十九大报告指出：只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着，深化标本兼治，保证干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出历史周期率，确保党和国家长治久安。当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。为夺取反腐败斗争压倒性胜利，未来反腐工作应根据官员的腐败行为特征和趋势采取有针对性的措施，将宏观制度和政策与微观具体举措结合起来，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的社会局面，从根本上解决腐败问题。具体而言，新时期推进反腐败斗争，需要从以下几个方面开展。

    （一）实施官员财产公示制度，加强经济腐败的查处力度

    目前，经济腐败是官员腐败行为的主要表现，但目前对经济腐败的治理主要是事后治理，忽视了腐败治理的预警机制，而实施官员财产公示制度可以构建经济腐败的预防机制。何家弘（2014）总结了官员财产公示制度的五项功能，如可以让民众监督官员的财产及其增长情况，从而增加官员进行权钱交易的难度，减少腐败的机会；可以加强对官员行为的约束，进而使官员养成遵纪守法的行为习惯，以防堕入贪腐的泥潭；可以加强对官员财产的监控，从而防止社会财富流向海外遏止“裸官”的腐败；可以增加政府的透明度进而加强官员的民主意识，并提升政府的公信力；可以改变官员的特权思想，进而增进社会的公民意识和平等观念。〔25〕随着经济腐败问题的日益凸显，官员财产公示是应对腐败问题的必由之路，对于如何实施财产公示制度，可从制度化、规范化和程序化等层面进行展开。具体来说，一是要制定《财产公示法》，明确财产公示的对象，科学界定财产范围，明确财产公示的程序，确立财产公示的方式，明晰财产公示的监督及法律责任等，为具体实践提供法律依据。二是加大对财产公示的审查，采取定期审查和不定期审查、抽样审查和全面审查、行政审查和司法审查等不同形式，及时检查官员财产公示情况，对于不符合实际情况的要重点审查。三是从财产申报走向财产公示，通过网络公示，自觉接受社会和公众的监督，这也有利于发挥社会力量的监督和约束作用。

    （二）实施政府权力清单制，规范权力运行机制

    职能不明确、权力运行的封闭化、缺少监督和约束机制是导致官员滥用职权、以权谋私、贪污公款的主要原因。实施政府权力清单制是规范政府权力运行的前提和基础，具有简政放权、依法行政、优化权力运行流程等功能，汝绪华和汪怀君（2017）认为，政府权力清单制度由权力清单、负面清单与责任清单三部分构成： 权力清单——政府应该干什么，“法无授权不可为”； 责任清单——明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”； 负面清单——明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”。〔26〕实施政府权力清单制，一方面要根据工作内容，科学设置清单标准，制定权力清单，合理划分职权范围和明确工作流程，同时，建立政府权力清单动态调整机制，根据社会发展和政府职能的转变，及时调整、增加或减少政府职能；另一方面，要从制度走向实践，政府部门及其工作人员不仅要严格按照清单行使权力，还应通过编制政府权力清单手册、发放宣传单、网上公示等，方便公民查阅和了解政府部门权力范围和内容，为公民监督政府权力运行提供依据。此外，政府权力清单制应与其它制度相配合，共同在反腐败斗争中发挥作用，如建立问责机制，对于违规插手其他活动、滥用职权等行为，进行行政问责和司法问责。

    （三）加强思想教育，提升官员反腐败的自觉性

    对反腐败斗争认识不足、思想落后、信仰迷失是导致官员腐败行为的思想根源，对此，要加强党员干部的反腐败思想教育，提升官员反腐败的自觉性、主动性和积极性，使其从思想上意识到反腐败的必要性和必然性，正确对待组织审查，提高自身拒腐防变的决心和能力。進行典型案例教育，从历史与现实两个层面，从正反两方面，对典型案例进行梳理和总结，在全党和政府内部进行广泛宣传，对党员干部进行思想洗礼；完善党建活动，深入开展批评与自我批评、“三严三实”、“两学一做”等活动，创新活动形式，提升党员干部的廉洁意识、服务意识和法治意识，破除党和政府内部存在的“官本位”意识和“圈子文化”；加强马克思主义科学教育，自觉抵制迷信活动和非组织活动，树立“当干部就不要想发财，想发财就不要当干部”的思想意识，不插手、不参与、不从事企业营利活动；加强生活纪律教育和道德教育，发扬“修身、齐家、治国、平天下”等传统美德，严格要求自己，抵制不良生活习惯，提升道德意识和境界。

    （四）发挥社会力量在反腐败斗争中的作用

    随着反腐败斗争的深入，官员腐败行为和形式呈现出多样化、多元化发展趋势，生活腐败相对经济腐败更加隐秘，仅靠政府力量难以有效应对反腐败斗争的严峻形势，必须发挥社会力量在反腐败斗争中的作用，走政府与社会合作治理之路。首先，发挥新闻媒体的宣传和监督作用。曲金华（2017）指出，新媒体反腐扩大了群众的政治参与，促进了政治环境的净化，推动了廉政建设主流政治话语的形成，集中体现出多重政治价值。〔27〕发挥新闻媒体的反腐作用，一方面，政府要积极主动与新闻媒体沟通，及时回应新闻报道，新闻媒体也要发挥政府“千里眼”和“顺风耳”的作用，保证报道的真实性，并监督政府权力的有效运行；另一方面，推动新闻媒体与政府反腐败融合，创新反腐败形式，比如，建立网络反腐平台，利用微信、微博、论坛等收集、回应、发布反腐信息，通过漫画、格言、视频等形式宣传反腐政策和措施。其次，发挥社会团体的组织、人才和技术优势，赋予社会组织提起公诉权，鼓励社会组织监督政府权力的运行，对政府组织及其工作人员的不作为、乱作为等违纪违法行为进行监督。最后，发挥广大群众在反腐败斗争中的主体性作用，不仅要鼓励公民积极参与反腐败斗争，主动向政府提供官员腐败信息，还要扩展公民参与渠道，如完善信访制度、开通微信举报功能、设置政府反腐举报专栏等，并及时回应公民参与。通过社会力量的参与，使反腐败由政府主导逐渐走向政府与社会共同推动，塑造良好的反腐文化氛围，使得腐败分子无处可藏。

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    【责任编辑：刘彦武】