共治图景下的农村公共服务供给主体研究
聂继凯 刘伟忠
〔摘要〕农村公共服务供给主体中出现了的一系列新问题，传统“中心-边缘”模式无论在理论解释还是实践指导上均表现乏力甚至无力，“非中心”共治模式却表现出日益强劲的指导意义，进而推进共治模式在农村公共服务供给主体中的系统嵌入成为了当下急需解决的问题。基于此，首先从多元性、互赖性和对等性三个方面论证了共治在农村公共服务供给主体中的历史蕴含及其消解相关问题的契合性，之后基于共治视角反思了现有农村公共服务供给主体的角色定位、互赖行为、责任体系、沟通能力和嵌入情景，最后以反思中发现的问题为抓手构建了一个以共治为内涵要义，以“角色定位-合作行为-嵌入情景”三大模块为核心内容的研究框架，为今后进阶、深度研究农村公共服务供给主体提供了依据。
〔关键词〕
农村公共服务；供给主体；共治；乡村振兴
〔中图分类号〕D63-3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2018）02-0098-07一、引言
党的十九大提出了乡村振兴战略，而有效供给农村公共服务则有利于激发基础性、内生性、自发性新农村建设活力，〔1〕所以通过提升农村公共服务供给效能，为农村提供充足、高质、多元化、可持续的公共服务，推进乡村振兴便成为了农村公共服务供给实践探索和理论研究的双重观照焦点。其中更因农村公共服务供给主体先决于农村公共服务供给模式和机制保证等内容而使其研究热度至今不减，研究脉络呈现以下特点：首先供给主体由原先单一政府供给逐步过渡到多元主体供给〔2〕；其次供给主体间的关系由传统纵向控制逐步调整至横向协同〔3〕。然而“中心-边缘”架构及其与之匹配的依附关系仍旧是目前农村公共服务供给主体间的互动基础，这在面对供给主体地位日趋平等、供给行为日趋自发、供给对象日趋多样并由此引发的农村公共服务供给“碎片化”等新问题时，便暴露出了解释力度和指导力度双重乏力的困境，进而寻求一种新的研究框架以回应实践探索和理论演进中的新设问就显得极为必要和迫切。
“非中心”共治模式成为了后工业化时代变革社会治理模式的可选方案〔4〕，其内含参与主体的“多元”〔5〕“平等”〔6〕“互赖”〔7〕等特性无不彰显契合实践发展需求，顺应历史发展走势，逐步革新农村公共服务供给主体“中心-边缘”模式的端倪。所以，共治为研究当下及今后农村公共服务供给主体中出现的系列新问题提供了一个新视角。然而，研究视角的工具化与可操作化需要具体研究框架的支撑，本文即着力于厘清和建构一个内含共治图景的新研究框架，以实现这一新研究视角的系统化和可操作化。二、农村公共服务供给主体中的共治蕴含
正如威尔逊所言，某一研究的开启并非凭空而来，而是已在之前相当长的历史实践中有所积淀，同时之所以在当下突显出来只不过是源于已有了“了解它的必要性”〔8〕。农村公共服务供给主体中的共治亦是如此，即受限于历史具体性、规定性的锁定，在不同时期共治被控制、协同等更为契合当时历史场域的模式所替代，但其一直以内隐状态蛰伏于已有历史实践中，其历史蕴含具体如下。
（一）农村公共服务供给主体的多元性
如合作的前提是分工，共治的先决条件是多元主体的存在，这一多元性已在实践中有所体现：首先表征于属性不同的多元供给主体，如政府、市场组织、非政府组织和村民；〔9〕其次显现于同一组织类型中更为微观的多元化参与主体，如政府组织中的中央政府、地方政府（包括省、市、县、乡或镇政府），〔10〕非政府组织中的农村社区组织、农村自治组织、农村互助组织等。〔11〕总之，立基于农村公共服务供给主体的多元性，才衍生了多元供给主体间的合作内驱力，进而产生了在控制、协同还是共治中选择何种模式以开展具体合作的问题，最终受制于历史环境，表现出了历史选择偶然性与必然性相统一的特性，但总归共治一直是历史实践的可供选项，只是选择的时间窗口尚未开启。
（二）农村公共服务供给主体的互赖性
农村公共服务供给主体的多元性为共治提供了分子结构，这些分子间的相互依懒、信赖则为农村公共服务供给主体切实走向共治提供了保障。这种互赖，首先源于各供给主体自身的固有局限：政府方面，不具备有效提供全部农村公共服务的能力，收缩供给范围成为了必然选择；〔12〕市场方面，市场化运作不仅未必带来农村公共服务供给效率的提高，还“有可能对供给的公平性造成损害”〔13〕；非政府组织方面，存在内部组织能力缺失，管理不规范，人、财匮乏，〔14〕“公共性流失、权力自利倾向”严重等若干问题；〔15〕村民方面，有限理性有可能引发“理性无知”，致使“有意识地不去表达、不实表达、消极表达或者无法表达”现象的出现，〔16〕同时村民参与知识、参与政治文化、参与能力、合作能力欠缺或偏低可能导致农村公共服务供给中的决策困境。其次源于农村公共服务职能的可分割性，即从萨瓦斯服务制度安排角度切入，农村公共服务供给可以分割为生产和提供两项职能〔17〕，进而农村公共服务供给主体的角色，尤其是政府角色应该逐步由“大包大揽”（在所有公共服务中既是生产者又是提供者）过渡到“有的放矢”（在有限公共服务项目中既是生产者又是提供者，在多数公共服务项目中仅是生产者或提供者）〔18〕，而恰恰是这种职能分割因其内在的依存逻辑使得从事于这些不同职能的参与主体之间产生了紧密互赖的诉求。总之，农村公共服务供给多元主体间的固有局限和公共服务供给职能本身的再分割张力，均内含有对农村公共服务多元供給主体间保持高度互赖的要求，而这也契合了共治的内在要义。
（三）农村公共服务供给主体的对等性
农村公共服务供给主体间的关系自控制至协同始终立基于“中心-边缘”框架结构，其中的关系具有显著依附甚至管控特性。但随着环境日趋复杂，“中心”已难以应对实践中出现的所有问题，其主导作用日益削弱，“中心”高地逐步矮化，同时“边缘”反而在有些问题的解决中功效明显，不断具备“中心”功能，在此消彼长中，“中心-边缘”及其配置的依附关系开始消解，“非中心”及其配置的对等关系逐步确立，这一变化既解释了当今农村公共服务供给中出现的“碎片化”现象，又揭示了用传统模式解释并指导农村公共服务供给主体运行实践时收效甚微的原因所在。尽管当前农村公共服务多元供给主体间的架构仍以“中心-边缘”为主，然而随着今后“市民社会”的兴起与成长，基层组织自主性的觉醒与增强，农村公共服务供给多元主体间必将呈现“非中心”质态，其中的对等性关系也会愈加鲜明。此外，“中心-边缘”架构也蕴含一种深层次的承认——即使某个组织处于边缘地带，但它具有的不可替代性却为其在未来通过重塑互赖关系实现“逆边缘化”提供了空间和可能。所以，当控制和协同模式将农村公共服务供给主体间的关系牢牢掌控在自己手里的同时，也为自己的被限制甚至被替代埋下了伏笔，即当被控制对象（边缘主体）被承认具有不可替代性且随着这一特性逐步内化并突显时，基于对等性关系的共治将是未来农村公共服务多元供给主体间处理相互关系的重要策略，正如爱德华·希尔斯在论及国家与市民社会的互动关系时所指出的“魔鬼的观念在企图限制并剥夺魔鬼一切权利的神学中得以保存一样”。〔19〕
三、共治图景下农村公共服务供给主体的系统反思
基于共治与农村公共服务供给主体之间的高契合度，可将共治作为重新审视农村公共服务供给主体运行的突破口，进而借助共治理念系统反思农村公共服务供给主体的已有研究与实践，以梳理和锚定其中急需解决的问题，为今后研究框架的搭建提供具体着力点，主要包括以下内容：
（一）角色定位
基于农村公共服务的“公共性”和目前我国市场组织、社会组织、村民参与在农村公共服务供给中存在明显短板的双重考虑，“政府主导-市场优化-社会协同-村民参与”成为了目前我国农村公共服务多元供给主体的主流性角色定位。〔20〕然而，面临农村社会分化日趋明显、农村经济结构日益多样、农村文化变迁提速明显、农村政治诉求不断增强的新情境，明显带有“中心-边缘”逻辑的“政府主导-市场优化-社会协同-村民参与”角色定位所支撑的农村公共服务供给模式已难以满足这一新背景转向下村民对农村公共服务多元化、及时化、高品质和可持续的需求，实践中表现为农村公共服务供给内容失衡、供给时滞明显、供给质量欠佳、供给稳定性不足等问题，所以为提升未来政府、市场、社会、农民等主体联合供给农村公共服务的效能，满足村民对农村公共服务的新要求，“依据农村公共服务的不同层次和属性”以及农村环境的动态变化，基于“非中心”思维，重新界定多元主体角色成为了当下急需深入思考的首要问题。
（二）互赖行为
农村公共服务多元供给主体的出现使得合作供给成为了可能，然而现实运行中出现了“合作意识淡薄、不真实的合作共识、合作承诺虚化”等合作失灵问题。〔21〕针对这一问题，不同学者从不同角度提出了若干纠偏措施，例如基于协同论视角构建了农村公共服务多元供给主体的“动态协同治理模型”〔22〕，从获取农村公共服务高绩效出发塑造了多元主体共同参与的“网络治理”模式〔23〕，基于“元治理”提出了“一核多元”的农村公共服务供给模式〔24〕，深入微观层面探讨了农村公共服务多元供给主体的各自运行机理，〔25〕但是仍旧缺乏对合作供给切实实现产生基础性重大影响的多元主体互赖行为的针对性、系统性研究，所以弥补这一研究内容的缺失势在必行。根据社会互赖理论，互赖行为可以分为积极互赖、消极互赖和无互赖三种，三者分别对应着农村公共服务供给多元主体的合作实现、合作失灵和无合作三种状态，所以基于对三种互赖行为的系统分析可以为农村公共服务供给多元主体的有效合作提供微观行为的有益指导。
（三）责任体系
农村公共服务供给主体的多元性特性在为细化分工农村公共服务供给提供了条件的同时，也引致了“谁生产、谁提供、谁负责”归责过简和政府利用市场手段甩责任包袱等问题，且呈现常态化趋势。其中，归责过简和政府甩包袱主要源于供给过程过度追求效率而淡化甚至忽视了“公共性”要义；呈现常态化则主要源于责任体系归责线路不清，即要么通过责任均摊模糊责任主要承担者，要么通过责任兜底形成“搭便车”格局隐匿责任主要承担者，客观搭建了责任规避“安全区”；此外，未加区分责任类型的责任体系为诱发归责过简和归责路径模糊提供了温床。而这恰恰是“中心-边缘”模式在粗放中追求高效率引致的后果，可见这一模式已难以应对农村公共服务供给主体多元化基础上的精益运作要求。与之相反，共治模式为这些问题的破解提供了一条新思路：首先，对应供给职能细化和参与主体多元化，共治区分了责任类别，例如元责任、执行责任等；其次，共治要求“公共性”回归本位，即无论如何分工，供给“元责任”主体“一元性”的农村公共服务核心要义不能忽视〔26〕——农村公共服务供给中的“元责任”只能由政府承担；再次，在保证政府承担“元责任”的基础上，应厘清其它主体的“代理”责任，以明确执行责任主体，确保归责路径清晰，切实达到强化责任监管和规避责任风险的目的。总之，借助共治理念有利于构建起既能明确农村公共服务供给元责任又能清晰锚定具体执行责任的责任体系，进而有利于清晰界定出多元主体的责任边界，有助于从根本上解决农村公共服务供给中出现的多元主体责任重叠、偏离和不清等问题。
（四）沟通能力
当下，农村公共服务供给主体多元化在诱发归责难度增加的同时也催生了另一问题的出现，即供给行为“碎片化”，其直接原因归于多元主体供给行为之间缺乏应有互赖，实则根源于“中心-边缘”模式及其固有的依附甚至控制关系在应对这一问题时因“一放则乱，一统则死”顾虑引发的犹豫不决与无能为力。“非中心”化共治模式恰好可以借助互赖行为、对等关系有效化解这一矛盾，即通过积极互赖行为粘合农村公共服务多元供给主体，以实现“逆碎片化”，同时可以借助关系对等规避过度“逆碎片化”引发的农村公共服务供给复归单中心“大包大揽”的风险，这样有利于跳出农村公共服务供给主体多元化引发的要“分”還是要“统”的钟摆死循环怪圈，而其中支撑这两个目标实现的关键在于多元主体间顺畅的信息沟通，所以建构起基于互赖行为、对等关系基础上的多元主体间的有效沟通能力可以为实现农村公共服务供给多元主体共同发力提供聚合保障。
（五）嵌入情境
情境是农村公共服务多元供给主体角色定位、互赖行为、责任体系和沟通能力建构的约束条件，所以无论农村公共服务多元供给主体角色定位的重新厘定，还是积极互赖行为、责任体系、沟通能力的构建都必须以具体的情境嵌入为前提。以农村医疗服务为例，在经济发达地区，可归为准公共服务，通过多种公私合营模式予以提供，责任体系考虑的组织范围将囊括政府与其它组织；在经济不发达地区，归为纯公共服务，由政府提供，构建责任体系仅考虑政府组织即可。可见，没有对嵌入情境的系统研究，具体化、多样性的农村公共服务供给主体运行规则也就难以发现，以此为基础通过提炼方可揭示的农村公共服务供给主体运行一般规律也就更为遥不可及，然而“中心-边缘”模式的“控制”思维恰恰陷入了这样的困境，不仅忽视了农村公共服务供给主体间各种关系的具体情境，更为忽视的是这些供给主体所嵌入的外部情境，这无疑使得诸多基于此模型架构的政策难以在现实情境中发挥效力。内涵“开放”理念的共治则给予了内外环境特有的关照，突出了农村公共服务供给主体的环境嵌入性，所以共治图景下农村公共服务供给主体的嵌入情境到底是什么将成为今后研究的重要内容之一。
四、共治图景下农村公共服务供给主体的未来研究框架
农村公共服务供给主体的未来研究是一个庞大、复杂的课题，本文无志于问题的全面回应，而仅基于共治图景下对农村公共服务供给主体的前述反思，致力于构建一个系统的分析框架，以期为未来这些问题的进阶研究提供思路参考和分析着力点，这一研究框架以合作共治为内涵要义，构成模块主要包括：角色定位、合作行为、嵌入情境。其中，嵌入情境是角色定位与合作行为的约束环境，角色定位是合作行为的向标，合作行为是角色定位实现的具体载体，同时角色定位与合作行为也不断反作用于嵌入环境，不断将其重塑。此外合作行为包含的互赖行为、责任体系和沟通能力之间及其与角色定位和嵌入环境之间也处于相互作用的状态。具体研究框架如图1所示。
图1共治图景下农村公共服务供给主体的未来研究框架
（一） 角色定位
科学合理的角色定位是农村公共服务供给多元主体间有效合作的保障，也是多元主体不断走向共治的向标，具体来看角色定位的界定主要包括以下几个维度：第一，从农村公共服务供给安排来看，多元主体在生产者与提供者上的归属为何；第二，从农村公共服务供给负重来看，多元主体各自供给农村公共服务的层级、量级和多样性情况为何；第三，从农村公共服务供给的价值和实践层面来看，怎样认知多元主体“中心-边缘”与“非中心”格局中的“主导型”；第四，从农村公共服务供给的具体行为来看，各多元主体的倾向性主导行为是什么；第五，从农村公共服务属性的多样性来看，应厘清多元主体在不同属性农村公共服务供给中的具体角色与功能。此外，基于农村公共服务属性对多元主体角色的先决性作用，也应着力于农村公共服务分类体系的构建，这一体系首先应具备指导功能，内在逻辑起点是公共服务宏观归类的稳定性，目标在于将公共服务化繁为简以提供原则性分类方案；第二个功能是优化，内在逻辑起点是公共服务微观归类的动态性，目标在于将公共服务“因境制宜”以提供可操作性的具体分类标准。优化功能是指导功能更新的经验来源，指导功能是优化功能探索的方向指南，两种功能相互作用，统一于农村公共服务分类体系之中。
（二）合作行为
互赖行为、责任体系、协调能力的构建是未来农村公共服务供给主体合作行为的重点研究内容。互赖行为方面，如何构建起多元主体间的积极互赖行为是今后研究的重点，主要包括两方面的内容：首先，无互赖、消极互赖与积极互赖之间的转化路径研究，可以为规避互赖失灵或引导互赖失灵走向积极互赖提供应有建议；其次，影响积极互赖行为的关键因素分析，为培育积极互赖行为提供依据。责任体系方面，如何构建起一个一元负责与多元承担相统一的责任体系是未来农村公共服务供给主体责任体系的研究重心，主要涉及两方面的研究内容：一方面在实践中准确表达政府的“一元性”责任，即如果农村公共服务供给中出现纰漏，村民可以及时、准确定位向谁追责以及如何追责，以避免实践中因供给主体多元而引发村民无法确定“元责任”主体或将“隐性”追责成本“转嫁于民”的现象，以期将村民“问责”真正定位于“问”，后续的追责、定责等交由政府处理，只有这样才能真正体现村民是农村公共服务“权力主体”和“服务型”“责任型”政府的本质要义；另一方面准确锚定执行责任，以规避多元主体面对责任时出现“相互推诿”或“责任均摊”的困局。动态协调能力方面，核心问题在于如何构建起有效的沟通以实现农村公共服务供给中多元主体间分工与统一的有机结合，同样主要涉及两方面的内容：一是确定多元主体有效沟通的关键影响因素，为多元主体有效沟通中遇到的相关问题提供针对性解决措施；二是完善多元主体有效沟通机制，从制度上支撑多元主体有效沟通的可持续进行。
（三） 嵌入情境
嵌入情境本身就是一个庞大的系统，主要包括以下几个方面：第一，经济面，经济发展程度是一个地区农村公共服务供给的物质基础，不同的物质基础也就决定了不同的农村公共服务供给模式与之相对应，如发达地区的农村公共服务供给更趋于公私混合模式，欠发达地区则更趋于政府单一供给模式；第二，政治面，主要表现为政府与其它组织或公民间的权利关系——是管控还是服务将直接对农村公共服务供给中各类组织间关系的“元”逻辑产生影响，例如农村公共服务供给主体运行中自发性与压力性关系的选择与构建等〔27〕；第三，文化面，传统文化与现代文化存在较大差异，在农村尤为明显，所以两者之间的强弱关系会对农村公共服务供给主体的具体运行模式、效率等产生重要影响，如实践中宗族文化对农村公共服务中互助组织的分割；第四，社会面，如乡土社会“关系差序”对农村公共服務供给中农村自治组织、农村社区组织、农村互助组织的全面影响，具体表现为实践中根据“关系距离”判断公共服务具体供给范围；第五，地理面，如村落地理格局会对农村公共服务供给主体的结构产生重要影响——村落集中地区的农村公共服务供给主体类别一般多于村落分散地区；第六，公民面，如前所述公民意识、公民的人口学特征、公民素质等都会对农村公共服务供给主体的运作效益产生重要影响。在锁定这六大具体情境的前提下，构建科学的嵌入情境分析指标体系是本模块未来的研究重点，目的在于实现嵌入情景分析的可操作化。
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【责任编辑：朱凤霞】
