我国资历框架建设的渐进模式

    【摘 要】在国家资历框架建设列入“十三五”规划后，建立资历框架破解终身教育的制度瓶颈成为教育改革实践中的重大课题。我国资历框架的建设采用了小步快走、分散创新和从阶段到全程、从区域到全国的建设模式，呈现了渐进性的特征。采用渐进模式的原因与庞杂的教育体系、教育政策的不稳定性和既有试点工作的推进程度密切相关。国家资历框架建设的渐进模式具有竞争力缺乏和改革乏力等风险，需要通过主动调整相关策略来消解。

    【关键词】资历框架；渐近模式；终身教育体系

    【中图分类号】G720 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2018）03-0001-06

    2016年，建立全国性的资历框架正式列入我国“十三五”规划，教育体系需要从制度层面切实回应国家终身教育体系建设的需求。作为“推动教育和劳动力市场有效互动和衔接的制度基础，切实推进我国终身教育时间的关键”的资历框架建设（国际上也被称为学习成果框架），[1]面临着重大的理论与实践问题。按照欧盟议会的定义，资历框架是根据知识、技能和能力要求构建的一个连续的被认可的资历阶梯。[2]通过“提供一个协调、整合、可比较的资历系统，形成各个层次教育的知识、技能和能力的统一评价标准，保证各级各类教育的质量，促进终身学习，并进行学分积累和转换”。[3]然而，在中国将这一愿景转化为实践还存在较大的理论问题和实践问题。比如，中国并没有按照教育层次严格设定课程的知识、技能和能力要求，教学实施没有对各个层级形成针对性，其纷繁复杂的教育机构阻碍了课程按照资历的共同标准建设；巨大的教育发展差异割裂了不同区域、不同层次之间的联系，公办教育与民办教育截然不同的质量保证体系，非学历教育质量参差不齐等等。在这样的背景下，完成国家“十三五”规划设定的目标，迅速建立起符合中国国情、满足终身教育体系建构需求、引领教育改革向纵深发展的资历框架具有现实难度。文章通过现有研究提出，我国资历空间的建设模式为渐进模式，完成资历框架的运行体系建设有一定的距离，采用渐进模式有一定的现实原因，但会对国家教育竞争力和系统性改革带来影响，消解国家资历框架建设渐进模式需要采取一定的策略。

    一、我国资历框架建设的渐进性特征

    渐进模式指的是政策制定者在进行政策决策时，不是完全按照理性主义的方式进行，而是在既有的合法性政策的基础上，通过对政策的补充和调整，通过渐进变迁实现从旧的政策体系到新的政策体系的过程。在不可一蹴而就的重大社会变革、系统性变化等事项中经常用到，这种模式的关键是从现实角度出发，将已有方案和过往政策进行比照，按照环境变化需求，通过局部性、小范围的调整，逐渐实现政策目标。具有“按部就班原则、渐变调适原则和稳中求变原则”等特征。[4]资历框架建设作为一个长期稳定的公共政策，一方面需要对过往资历形成对历史制度的承接，满足历史制度的要求，另一方面又要形成对未来产生巨大的影响的制度体系。在建设思路和现有文件观察上，体现渐进性的特征。

    （一）总体情况介绍

    为了积极回应终身教育体系实践的要求，实现各级各类教育的有序流动和积极交流，国家通过学分银行试点建設，推动了资历框架的建设工作，试图打通普通教育、继续教育、职业教育和各类培训之间的沟通衔接，开展对资历框架建设的探索。比如国家开放大学在教育部职业教育与成人教育司委托项目“国家继续教育学习成果认证、积累与转换制度的研究与实践”的支持下，建立了“国开框架”，形成了覆盖基础教育到博士学位的10级资历标准，实现了职业资格和学历学位的有效对接。广东、云南、重庆等省市尝试建设自己的资历框架，其中广东于2016年发布了《广东中山教育资历框架级别标准征求意见稿》，形成了覆盖基础教育到博士学位的9级资历框架。重庆广播电视大学尝试在职业教育和远程教育中建立从基础教育到本科层级的远教与职教一体化资历框架，并在框架的基础上对行业的知识、技能和能力进行模块化分解，形成一系列能力矩阵，并按照能力矩阵设计相应的课程予以支持，试图通过成效为本的资历框架及其质量保证机制建设影响教育教学的深层次变革，并为各类非正式学习成果认定提供标准和依据。总体来说，中国资历框架的建设呈现了小步快走、分散创新和从阶段到全程、从局域到全域的发展过程。

    （二）中国典型资历框架建设情况

    1.国家开放大学资历框架

    国家开放大学于2014年发布了“学习成果框架”（与资历框架同意），将资历系列分为10级，其成果范围覆盖学历教育学习成果、非学历教育学习成果和无定式学习成果。与世界其他资历框架基本一致，每个级别对学习者的知识、技能和能力进行了鉴定，并在中国国情基础之上有一定的创新。比如知识模块突出了技术性知识的地位，技能维度突出了表达与沟通技能，在能力维度突出了判断能力。总体来说，国家开放大学作为第一家尝试推出中国资历框架的单位，有一定的现实意义，能有效与欧盟和东盟、澳大利亚等国家的资历框架进行对接。但这个框架最大的问题有三个：第一，过度关注成果的层级性忽视了对教育教学标准化的指导。国开资历框架中将本科和学士学位分为两级，分别为7级和8级，然而学士学位仅为资历本身，并没有相应的课程支持学士学位的获取。简而言之，本科与学士学位实际所接受的课程学习是相同的，每个学校授予学位的标准不一致，导致学位本身并没有太多可以比较的，而学习成果的积累、认证与转换必须建立在同级的范畴之中，导致资历框架对沟通的作用和价值得到严重的削弱，同样的问题是将高职三年制和高职两年制分为2级，给资历框架的应用带来了人为的障碍。第二，各个级别的知识、技能和能力没有得到明显的区分。明确了知识、能力和技能是区分各级各类资历的基本依据，但究竟是何种程度的区别却没有分得很清晰。造成依托资历框架构建认证标准、课程与资源存在先天的设计不足，同时也影响了同等层次院校的资源与课程共享。

    2.广东终身教育资历框架

    2016年广东开放大学联合广东部分高校，制定了《广东终身教育资历框架级别标准征求意见稿》，将广东资历框架级别标准所规定的范围、术语与定义、资历框架级别进行了划分，形成了资历框架的维度和级别标准等。相对于国家开放大学框架，广东资历框架不再区分本科与学士、高职二年制和高职三年制，在层级总数上变为7级，取消了学士与本科的区别和高职二年级与三年级的区别，框架的包容性更大，并形成了相应的规范，指导课程建设和实施更加科学，与欧盟等地方框架能形成较为完美的对接。

    3.重庆广播电视大学框架

    2017年3月，作为正在筹建开放大学的重庆广播电视大学在学分银行的设计中，采取了更为局域也更加符合自身的方案，试图建设“小而美”资历框架。2017年4月重庆广播电视大学发布了“远教与职教一体化资历框架1.0版”，试图建立初中到本科层次的资历框架，并尝试建立不同行业专业不同层级能力模块，根据能力模块设计相应的课程，赋予课程学习时间标准和知识、能力与技能标准，并在建设过程中试图与重庆市行业协会深度合作。同时，利用重庆市职业教育大数据平台的优势，对社会招聘人才的各类要求进行收集、建模处理，分析学校人才培养与社会需求的对接情况，并将相应的信息反映到能力模块的建设和课程模块的建设中来，进而指导课程建设、认证标准建设，同时为各类非学历教育认证、积累和转换提供了标准依据，并形成了资历框架质量保证体系方案。重庆广播电视大学将重心放在职业教育和应用型本科教育，试图通过“资历+标准”的学分银行支持资历框架的建设，且进展较为迅速，有明显的渐进模式特征。

    总体来看，我国覆盖整个教育类型和各级教育机构的资历框架还没有形成，但进展迅速。尤其是在区域、阶段取得了积极的进展，为全国资历框架的建设打下了良好的基础。

    二、我国资历框架建设呈现渐进模式的原因分析

    我国高等教育政策受国家政治因素影响巨大。[5]作为国家教育政策的基础制度的资历框架，是终身教育体系建设达到一定阶段的政策建设需要，它为终身教育体系内在的包容性、开放性的教育机构奠定了合法的基础。也正是这样的重大影响性，决定了我国资历框架建设呈现渐进性的趋势。

    （一）庞杂的教育体系

    我国教育类型种类的庞杂以及期间的差异极其巨大，比如高等教育领域可以分为“一本”、“二本”、“三本”、高职、中职等；按照研究能力分为“985”高校和“211”高校、老牌本科院校、新升本科院校等；按照功能区分可以分为研究性大学、研究教学型大学、教学研究型大学和教学型大学；按照学分分布格局分为综合性大学、多科性大学和单科性大学；按照资源来源不同，可以分为公办大学和民办大学；按照能否颁发学历可以分为学历性教育和非学历性教育；按照学习者对象不同可以分为普通教育、老年教育等等。以上区分都是习惯性的说法，缺乏严格的标准，但基本能得到大众的认可，同时也隐含了办学水平、实力、功能和目标的定位不同。[6]在推进这么多类别的学校开展基于“相若”的知识、能力与技能，并按照质量的要求形成相应的保证机制，是一个巨大的任务。“如果学科基准意味着你要建立一个阀值，即没说大学在特定的学科要获得学位的授予所要达到的阀值。那么这样低水平下建立的基准也不会有很大的意义”。[7]但资历框架的质量保证也是资历的保证，“并不代表低水平，更不是低质量，而恰恰是作为质量的保障”。[8]然而，要在这么多类别和层级的学校系统中寻求统一尺度的资历框架建设，势必引发整个教育体系的变化，从局部入手既保证可靠性，又保持了改善的势头。

    （二）多变的教育政策

    政策具有指引的意义，但“高等教育政策目标不总是清晰的，许多政策的目标具有多重性，而且不可能具体量化，因而往往难以明确确定和说明政策目标，加以政策目标在执行过程中还可能受环境和制定者意志变化而发生变更，这就使高等教育政策目标存在模糊性和多变性”。[9]资历框架还有许多亟待解决的问题，比如不同层级知识、能力和技能的准确区分；不同类别资历的兑换；课程与证书层面的交融等等，蕴含了多种形式的决策需要。受制于政策，是资历框架建设的重要原因，而资历本身相关的政策是多变的。从资历相关的政策决定来看，广播电视大学系统近40年的工作，还没有取得和全日制院校一样的资历认可度，甚至存在一定的弱化趋势，这和政策的不稳定性相关度较大。同时，在普通高校参与网络教育、成人教育的许可上，也存在多变的特征。从资历政策的角度来看，国家取消了以下可有可无的职业资格证书，据有关学者统计，2014年到现在，一共取消的职业资格许可和认定的数量是319个，占总数的44%。[10]同时也不否认国家很多行业和职业缺乏相应的职业资格证书，需要加强资历建设力度。这些原因都导致了资历框架的建设是一个恒久、持续推进的过程。

    （三）既有试点工作的成效

    前文笔者分析了我国资历框架的建设现状。尽管可查到的有三个资历框架，并从不同的视角进行了一定的建设工作。但相同的问题都很突出，就是应用到具体的教育教學运行中尤其困难。部分省市在建设自身的区域学分银行时，也想建立符合区域情况的资历框架，但对建立的难度和前景谨慎，处于调研状态。从教育部对学分银行试点和资历框架的各类非正式、非公开的言论中，也没有对已经建立的资历框架予以积极的回应，仍然以建立国家资历框架为主要目标，并围绕国家资历框架建设做相应的工作。而资历框架的外围还需要大量的支持工作，比如学分制的大面积使用，学习成果的流动条件，质量保证体系的建设等。这些在境外资历框架的建设中有经验可借鉴，比如为支持欧洲资历框架的运行，欧洲教育系统构建了欧洲高等教育学分转换系统、欧洲职业和培训学分转换系统、非正规和非正式学习认证和柏拉图学习机会信息平台在内的共同工具。[11]香港借鉴西方教育体系，有较为完善的学分制，为建立资历框架，成立了学术评审局负责评审各类资历，并负责资历名册的管理工作。我国资历框架所需要的基础制度还不完善，比如呼吁了多年的学分制还没有建立，弹性学制、学分互认等支持性的制度与资历框架实施的条件还相去甚远。资历框架的应用还需要人社部等部门的支持，在已有的资历框架建设中，也缺乏成功的经验和稳固的基础，注定了资历框架是一个渐进的过程。

    三、我国资历框架渐进模式的风险与防范策略

    （一）我国资历框架渐进模式的风险

    1.降低我国教育的竞争力

    全球有160多个国家和地区尝试建立自己的资历框架，所有建设和实施资历框架的国家和地区都对其充满期待，希望其“促进现有各种资格间交流沟通，提高资历的透明度，改善教育和培训与劳动力市场之间的关系，支持学习者在部门之间流动以及进入或更新教育和培训系统，使先前学习得到承认，增加教育和培训的灵活性，并提高技术与职业教育和培训以及基于工作场所的培训所取得的资格的地位”。[12]资历框架的渐进模式意味着整个教育体系和社会体系需要较长的时间才能享受到资历框架建设功能发挥所带来的教育质量提升，尤其是对质量保证体系不健全、办学能力不够的办学实体，规范和约束所需要的等待较长。

    2.导致教育体系性改革乏力

    教育系统经过多次教育教学改革，制约教育发展的一般问题已经解决，比如资源建设经费投入问题、资源覆盖面问题等，甚至制约教育发展的物理空间已经因为在线学习资源和远程教学方式的广泛使用得到一定程度的解决，现代教育體系建设的主要问题是终身学习体系的阻力和教育质量提升。对于前者，郝克明先生指出，终身教育体系的指向对传统的教育特别是高等教育管理制度和模式新的挑战主要是学校管理制度的封闭、普通学校与职业院校无法沟通、非学历教育成果得不到承认。[13]我国教育体制上的“单位”制度，通过人、财、物的严格管理，将学校异化为政府派出机构。[14]由于这种严格的控制关系，再加上教育资源长久以来的投入不足，造成质量鸿沟和机构之间沟通不足，“条状分割、纵向分离”成为我国教育体系的桎梏。学分银行试点、国家资历框架、学分制改革等一系列相互关联的机制体制改革。现如今，资历框架的渐进模式导致只有试点地区和局部领域的学习者可以享受到资历框架给个人带来的积极效用，对部分领域的人才培养起积极作用，而教育体系变革的难度增加了。

    3.延缓我国终身教育体系建设进程

    终身教育体系是我国上世纪90年代就已经确定了的国家重要战略决策，几乎每年的政府工作报告和要点中必然提到终身教育体系建设以及相关问题。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》更是把“构建体系完备的终身教育体系……促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用”的目标提到了教育改革和发展的新高度。[15]但是从国家终身教育的发展状况来看，终身教育体系的建设没有过多实质性的进展和突破性的举措，除了终身教育的概念理解误差之外，“非学历教育发展面临的体制问题长期得不到解决”、“终身教育立交桥与各种教育资源整合的困惑”是重要原因。[16]从某种意义上来说，没有资历框架将学历教育与非学历教育的效能与质量进行有效的保障，终身教育体系不可能建立。资历框架的渐进性也就意味着终身教育体系建设的进展减速，人人享有的终身教育体系难以得到真正意义的突破。

    4.减慢与“一带一路”国家的人才流动

    在建立资历框架的区域中，欧盟、大洋洲、非洲、东盟等国家是先行者，建立了许多有代表性的资历框架，如欧盟资历框架、太平洋资历框架、南部非洲发展共同体资历框架、东盟资历框架等，这些框架所覆盖的地区正是我国“一带一路”倡议的核心区域。“一带一路”所要求的“政策沟通”、“道路连通”、“贸易畅通”、“货币流通”、“民心相通”[17]的基础是人才流动，通过人才的流出与进入，以及人才所承载的经济要素流动和文化交融功能的实现，实现经济的交融与互补，提高“一带一路”所覆盖国家的竞争力和可持续发展能力。资历框架的渐进模式意味着大部分区域和大部分行业利用人才开展交融功效和交流促进功能发挥不明显，甚至连累我国“一带一路”合作的层次和深度。

    5.提升我国人才转型的成本

    我国自身也处于转型发展的关键期，我国现阶段的转型发展目标是“中国制造2025”，也就是将现在的产业进行更新升级，以个性化定制、众包设计、云制造等新兴制造模式在中国占主导模式和核心地位，完成供给侧结构性改革。教育需要对此做出回应，在《中国制造2025》文件中直接提出了“组织实施制造业人才培养计划，加大专业技术人才、经营管理人才和技能人才的培养力度”，[18]转型发展意味着教育系统不仅要提供数以亿计的应用型人才，同时还要支持数以亿计的产业工人的能力转移，形成符合其成长的专业发展路径。资历框架及其体系可以通过知识、能力和技能的评审，实现最优化的人才培养路径，减少和降低人才培养过程中低层次知识、能力和技能的简单重复，提高人才培养效率。而资历框架的渐进模式，势必会造成人才转型的成本增加，延缓转型发展的效率。

    （二）资历框架渐进模式的风险防范策略

    我国资历框架建设的渐进模式，体现了以小步快走的方式避免了决策的最大风险，但同时也带来了上文中的各种弊端。针对资历框架建设的渐进模式，有必要采取相应的主动策略，对带来的危害进行规避，使损害达到最低程度。

    1.鼓励区域性资历框架的建设与运行

    区域性的资历框架建设和部分行业的资历标准建设对于建立国家资历框架有积极的意义。首先，局部性的资历框架建设通过实践，尤其是深入行业对不同级别的资历进行知识、技能和能力的探索，评审制度的试点，学分互认的机制建设等经验的取得，是国家资历框架建设的宝贵经验，尤其是对建设与应用资历框架遇到的问题，其中一些相似的问题可以通过有效的手段干预，避免国家资历框架建设走弯路。事实上，世界上有些资历框架建设也是从局部开始的，比如英国在2001年由苏格兰政府率先建立起“苏格兰学分与资历框架”，[19]然后苏格兰和威尔士建立了一体化的资历框架，最后由英格兰和北爱尔兰一起发布国家资历框架、高等教育资历框架以及资历和学分框架。[20]欧盟、东盟、英联邦小国资历框架也是建立在各个分散的框架基础之上。其次，局部性的资历框架可以率先服务局部人群，通过局部效应的发挥，服务区域性学习者。通过典型示范，促进更多的教育管理者和研究者投入到资历框架的实践中来，最终实现资历框架的全国覆盖。

    2.加快学分银行建设使之成为稳固的第三方资历框架质量保证机构

    学分银行是建立在学分制基础之上，在终身教育理念指引下，创设的一种学习者学习成果认证、积累与转换的制度，其目标是实现教育体系在时间和空间上的开放性，促进个体灵活参与终身学习的制度创新。[21]中国资历框架的建设也是在推进学分银行的实践中建立的，但学分银行不同于资历框架，可以先于资历框架建设，比如我国较为成熟的上海终身教育学分银行，就没有建立资历框架。加快学分银行建设对于资历框架建设所需要的基础性制度和学分制基础有积极意义。首先，推进学分制等基础性制度的建设。学分制是“高等教育的教学管理制度中的一种，以学生取得的学分为学业完成的根本依据，并据此进行有关管理工作”。[22]学分银行和资历框架有相同的归旨，就是学分制的建设。对于资历框架来说，学分给了资历的度量单位；对于学分银行来说，学分制是学分互认的基础。因此，推进学分银行，能有效的支持资历框架的建设。其次，资历框架制度的运行需要第三方质量保证机制，学分银行是中国现实环境下的较好选择。没有质量保证就没有资历框架，已经是资历框架建设者的共识。香港建立了一套完整的资历框架保证制度，是香港资历框架系统取得成效的原因。[23]再次，通过学分银行的建设，可以迅速聚集参与者实践学分互认。学分银行通过标准体系建设，将这种学分互认的行为落实到严格的学分银行运行制度中，社会和教育机构愿意认同有标准的学分，能为资历框架建设迅速聚合人群。

    3.进一步规范职业资格证书，形成科学合理的等级

    2017年9月15日，经国务院批准，人力资源社会保障部印发《关于公布国家职业资格目录的通知》，公布了国家职业资格目标，较之于2014年的调整又迈出了一步。但这份覆盖140项的职业资格，能不能真正覆盖涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全等领域，真正满足专业性和社会通用性的要求，比如对于日益严峻的心理健康领域，没有相应的专业技能准入标准，容易造成不必要的病情耽误或者误治。职业资格证书体系首先要保证涉及公共安全的资格覆盖问题，其次要保持职业资格的质量，还要与资历框架的等级对应起来，形成恰当的知识、技能和能力标准。同时要加大社会认可力度，赋予相应的资格待遇，使之能与学历教育形成真正对等的体系，实现整个体系的完善与完整。

    4.引导非学历教育领域的“供给侧结构性改革”

    要建立资历框架，必须实现学校教育与校外教育的沟通，将校外教育的潜力充分挖掘出来。两类教育沟通的基础是有质量的课程或者有质量的学习经历。按照2010年人口普查数据，我国25岁以上人口的受教育年限达到8.6年，与美国12.4年，日本11.6年有相当大的差距。[24]非学历教育在未来劳动力素质提升和资历提升上，所起作用越发明显。由于各种原因，我国的非学历教育水平呈现参差不齐的现象，非学历教育资源大量投入，带来了参与人数的提升和机构的增加，但优质非学历教育资源缺乏，学习者的转型发展之路显得较为艰难。从远期来看，资历框架的重要作用是理顺非学历教育的层次、保障非学历教育的质量、帮助非学历教育准确支持整个社会学习者的知识、技能和能力的提升。解决整个问题的核心动力是非学历教育领域的“供给侧改革”，也就是“破壁垒、破脱节、破陈旧”，同时还需要“建立协同创新机制、建立品牌口碑、建立智能学习体系、建立质量保证体系、建立个性化学习支持服务体系”。[25]实现从供给端优化非学历教育体系，使之成为资历框架建设的主要板块之一，从内部需求的角度推动资历框架的建设。

    5.加强国际合作，推动资历框架建设

    资历框架具有促进国与国之间人才流动的价值。同时，国与国之间的合作，也能推动资历框架的建设，同时缓解资历框架渐进模式带来的人才国际交流障碍。首先，国际合作扩大了人才流动的需求，促使教育管理者和研究者关注资历框架建设缺乏和进展缓慢的现实问题，进而提升政策支持力度，促进资历框架的真正落地。“一带一路”带来了人才流动的需求，清华大学2017年就针对“一带一路”开展教育交流与合作，在马来西亚、印度尼西亚、泰国等地开展宣讲和招生。从2017年国际学院的生源来看，来自“一带一路”国家的生源达到140人。[26]在这种日益扩大的人才交流中，资历的对接既是国家需求，也是学习者利益的保障。其次，国际合作能为如何建设资历框架提供交流和借鉴机会。在“一带一路”的覆盖国家中，大部分具有资历框架建设的经验，有的国家和中国有一定相似的国情，其建设方式和成效可以为我国资历框架提供参考。

    四、结束语

    我国资历框架建设纳入了“十三五”规划，资历框架的雏形会在强力的政策压力下形成。但资历框架的建设却是一个漫长的过程，需要通过很长时间的努力。本文根据国内外资历框架建设经验和国情分析，提出了资历框架建设是一个渐进的过程，同时也分析了在渐进模式下建设资历框架所需要的积极策略，意在提醒研究者和实践者，资历框架有美好的前景，但要实现这样的前景，还需要较长时间的努力。同时，提出了采取主动性的策略，加快资历框架的建设与应用，破解中国终身教育体系建设的制度困局和转型发展的人才困境。

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