政府购买公共服务面临的挑战：以法治为视角
贺先国
摘 要：在我国，关于政府购买公共服务的法律法规的陆续出台，从制度上推进政府购买公共服务的规范化、法治化进程。但是，综合学者们的学理分析和实务者的实践经验，现有的法律体系还有不少问题需要解决。主要体现为：立法有待进一步完善；不同法律之间的协调性需要提高；法律的可操作性有待提升。
关键词：政府购买公共服务；规范化；法律监督；行政本位
一、立法有待进一步完善
我国政府购买公共服务的专业立法存在不足，主要表现在以下两个方面：一是没有规范政府购买公共服务的专门法律1。从我国的《政府采购法》、《招标投标法》及其配套实施条例可以发现，对于政府购买公共服务，相关规定比较分散。这导致法律的系统性和适用性都不够。在政府购买公共服务的实践中，不论是中央还是地方政府购买公共服务都还缺乏统一的规范，业已开展的多数购买行为 自然需要更为统一且严密的法制规范。我国目前的问题是：实践已经走在立法的前面。在我们全面推进政府购买公共服务实践时，其中可能存在诸多问题，比如资源浪费、寻租腐败和公共服务质量低劣等情况，要解决这些问题都需要专门的立法来解决。二是政府购买公共服务管理机构面临着整体的不足3：首先是缺乏全国性政府购买公共服务组织，难以对全国政府购买行为进行顶层规划，同样不能形成规模效应，以压低购买成本和提高购买效率。其次各政府职能部门因为信息不对称的原因，比较容易造成公共服务的重复购买。再次目前各地的管理机构设置五花八门，上级部门难以进行有效的监督和评价。最后是集中采购机构的问题。现行的行政法规对此类机构的性质以及设立这些机构的积极意义还没有统一的定义。采购机构有的设在财政局，有的设在机关事务管理局，有的专门设立公共资源交易中心，其性质有的属于事业单位，有的属于行政单位，有的属于企业单位，而广受期待的《中华人民共和国政府采购法实施条例》同样没有解决这个长期悬而未决的问题。
二、不同法律之间的协调性需要提高
前述法律大部分是移植国外，且制定过程比较快，相互之间不协调，甚至有矛盾的地方。这里面最主要的是采购法与招投标法之间的不协调。根据相关学者的研究，政府采购公共服务的法律间不协调，乃至于出现冲突与矛盾的原因在于行政主导的立法体制。例如，在政府购买的住房保障、环境治理和公共交通运输，都会涉及工程项目，两法都有明确规定，甚至规定相冲突的，那又应该适用哪部法律？两部委可能都意识到了这个问题，但并没有解决这个问题。本来学界和实务界希望新出台的《政府采购法实施条例》能够解决这一问题，而此条例也避开了这个问题。并把此前争论最多的工程领域“拱手相让”，还把与工程相关的服务全部纳入工程，一并“让”给了招标投标法。这可以说是一种无奈而且令人失望的解决方案。
除此之外，还有采购法律与其他法律的不协调。例如《政府采购法》和实施条例在都在第二条何为政府购买的服务作了说明，并明确使用财政性资金购买的公共服务，是政府采购法规范的对象。那么购买的基本养老、公共卫生和社区服务还有其他法律的规范，如何与主导制定和实施这些法律的部门明确权限和责任，实施条例并没有什么大作为。
三、法律的可操作性有待提升
除了上述问题之外，一些法律还存在操作性不强的问题。
首先是监管制度的操作性不强。法律对政府购买服务在监管方面做出规定，但对如何监管、监管什么、监管原则都没有做出进一步的规定。而最新的《政府采购法实施条例》在监督检查一章，将各级人民政府财政部门和购买相关部门都纳入监督主体，但同样没有对监督事项和程序做出规定。如果没有可操作性的法律来规范，就很难对政府购买公共服务进行监督。
其次是购买程序规定的操作性不强。虽然新出台的《政府采购法实施条例》已经完善了信息公开，合同管理和法律责任等制度，但对合同履约金和社会组织的服务资质鉴定等方面的操作性规定还有不足。一是服务供应商履约保证金管理问题。法律规定了要缴纳，但在操作层面却存在诸多问题：究竟该谁管？掌握在谁那里？扣除履约保证金谁说了算，扣留的保证金归谁所有？这都应该有具体的规定才比较好好。二是承接主体的资质鉴定方面。我国政府向社会购买公共服务的法律问题还表现在缺少对承接主体资质的具体规定7。法律对可能成为服务供应商的非营利组织的资质没有做出相应规定。
再次，公共服务的评估制度操作性不强8。在实际操作过程中，政府与公共服务承接者虽然签订了合同，但是在履行合同的时候，政府难以做到同步的监督和有效的评价。又因为缺乏科学的评价体系与强有力的外部监督体系，专业人才对服务中的专业技术问题也不能提供有效的监督。再加上现有的制度，监管权已经被分散到了各个的主管部门，而这些主管部门大都与社会组织有着密切的利益关系，这就使得政府对公共服务的监管显得苍白无力。
参考文献：
[1] 黄民锦.政府购买服务立法供给研究[J]，招标与投标，2014，（8）
[2] 项显生.政府购买公共服务管理机构的设置问题研究[J].中共福建省委党校学报，2012，（03）
摘 要：在我国，关于政府购买公共服务的法律法规的陆续出台，从制度上推进政府购买公共服务的规范化、法治化进程。但是，综合学者们的学理分析和实务者的实践经验，现有的法律体系还有不少问题需要解决。主要体现为：立法有待进一步完善；不同法律之间的协调性需要提高；法律的可操作性有待提升。
关键词：政府购买公共服务；规范化；法律监督；行政本位
一、立法有待进一步完善
我国政府购买公共服务的专业立法存在不足，主要表现在以下两个方面：一是没有规范政府购买公共服务的专门法律1。从我国的《政府采购法》、《招标投标法》及其配套实施条例可以发现，对于政府购买公共服务，相关规定比较分散。这导致法律的系统性和适用性都不够。在政府购买公共服务的实践中，不论是中央还是地方政府购买公共服务都还缺乏统一的规范，业已开展的多数购买行为 自然需要更为统一且严密的法制规范。我国目前的问题是：实践已经走在立法的前面。在我们全面推进政府购买公共服务实践时，其中可能存在诸多问题，比如资源浪费、寻租腐败和公共服务质量低劣等情况，要解决这些问题都需要专门的立法来解决。二是政府购买公共服务管理机构面临着整体的不足3：首先是缺乏全国性政府购买公共服务组织，难以对全国政府购买行为进行顶层规划，同样不能形成规模效应，以压低购买成本和提高购买效率。其次各政府职能部门因为信息不对称的原因，比较容易造成公共服务的重复购买。再次目前各地的管理机构设置五花八门，上级部门难以进行有效的监督和评价。最后是集中采购机构的问题。现行的行政法规对此类机构的性质以及设立这些机构的积极意义还没有统一的定义。采购机构有的设在财政局，有的设在机关事务管理局，有的专门设立公共资源交易中心，其性质有的属于事业单位，有的属于行政单位，有的属于企业单位，而广受期待的《中华人民共和国政府采购法实施条例》同样没有解决这个长期悬而未决的问题。
二、不同法律之间的协调性需要提高
前述法律大部分是移植国外，且制定过程比较快，相互之间不协调，甚至有矛盾的地方。这里面最主要的是采购法与招投标法之间的不协调。根据相关学者的研究，政府采购公共服务的法律间不协调，乃至于出现冲突与矛盾的原因在于行政主导的立法体制。例如，在政府购买的住房保障、环境治理和公共交通运输，都会涉及工程项目，两法都有明确规定，甚至规定相冲突的，那又应该适用哪部法律？两部委可能都意识到了这个问题，但并没有解决这个问题。本来学界和实务界希望新出台的《政府采购法实施条例》能够解决这一问题，而此条例也避开了这个问题。并把此前争论最多的工程领域“拱手相让”，还把与工程相关的服务全部纳入工程，一并“让”给了招标投标法。这可以说是一种无奈而且令人失望的解决方案。
除此之外，还有采购法律与其他法律的不协调。例如《政府采购法》和实施条例在都在第二条何为政府购买的服务作了说明，并明确使用财政性资金购买的公共服务，是政府采购法规范的对象。那么购买的基本养老、公共卫生和社区服务还有其他法律的规范，如何与主导制定和实施这些法律的部门明确权限和责任，实施条例并没有什么大作为。
三、法律的可操作性有待提升
除了上述问题之外，一些法律还存在操作性不强的问题。
首先是监管制度的操作性不强。法律对政府购买服务在监管方面做出规定，但对如何监管、监管什么、监管原则都没有做出进一步的规定。而最新的《政府采购法实施条例》在监督检查一章，将各级人民政府财政部门和购买相关部门都纳入监督主体，但同样没有对监督事项和程序做出规定。如果没有可操作性的法律来规范，就很难对政府购买公共服务进行监督。
其次是购买程序规定的操作性不强。虽然新出台的《政府采购法实施条例》已经完善了信息公开，合同管理和法律责任等制度，但对合同履约金和社会组织的服务资质鉴定等方面的操作性规定还有不足。一是服务供应商履约保证金管理问题。法律规定了要缴纳，但在操作层面却存在诸多问题：究竟该谁管？掌握在谁那里？扣除履约保证金谁说了算，扣留的保证金归谁所有？这都应该有具体的规定才比较好好。二是承接主体的资质鉴定方面。我国政府向社会购买公共服务的法律问题还表现在缺少对承接主体资质的具体规定7。法律对可能成为服务供应商的非营利组织的资质没有做出相应规定。
再次，公共服务的评估制度操作性不强8。在实际操作过程中，政府与公共服务承接者虽然签订了合同，但是在履行合同的时候，政府难以做到同步的监督和有效的评价。又因为缺乏科学的评价体系与强有力的外部监督体系，专业人才对服务中的专业技术问题也不能提供有效的监督。再加上现有的制度，监管权已经被分散到了各个的主管部门，而这些主管部门大都与社会组织有着密切的利益关系，这就使得政府对公共服务的监管显得苍白无力。
参考文献：
[1] 黄民锦.政府购买服务立法供给研究[J]，招标与投标，2014，（8）
[2] 项显生.政府购买公共服务管理机构的设置问题研究[J].中共福建省委党校学报，2012，（03）
